Полная версия

Главная arrow Право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Административно-правовая характеристика исполнительной власти в России

Понятие и характерные признаки, присущие исполнительной власти в административно-правовой сфере

Исполнительную власть в России в соответствии со ст. ПО Конституции РФ осуществляет Правительство РФ. Согласно ФКЗ от 17.12.1997 № 2 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ( далее — Закон о Правительстве РФ) Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти РФ, который в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Согласно ст. 71 и 76 Конституции РФ в России должен быть принят федеральный закон, который регулирует структуру и систему федеральных органов исполнительной власти, общий порядок их организации и деятельности. До принятия такого кодифицированного закона пробел в праве, по сути, устраняют специальные указы Президента РФ, регламентирующие вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, например, указы Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Из анализа нормативных правовых актов, составляющих основу исполнительной власти в России, следует, что целью современного административно-правового воздействия, оказываемого исполнитель ной властью, в соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ является обеспечение соблюдения, использования, исполнения и применения (далее — обеспечение исполнения) гражданами, организациями, государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ, в том числе, обеспечение исполнения норм Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, иных правовых актов РФ, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (далее также — нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ).

В обобщенном виде административное воздействие, оказываемое исполнительной властью, можно определить как обеспечение исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ физическими лицами, организациями, органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Соответственно, совокупность общественных отношений, складывающихся в России по поводу обеспечения исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, логично называть административно-правовой сферой.

На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в административно-правовой сфере, можно выделить основные административно-правовые задачи, поставленные государством перед современной исполнительной властью'.

  • 1) установление общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;
  • 2) обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага;
  • 3) возложение и обеспечение исполнения публичных обязанностей физических лиц и организаций;
  • 4) официальная оценка наиболее значимых общественных отношений, связанных с правомерным использованием техногенных и природных источников опасности;
  • 5) предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений;
  • 6) досудебная защита прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений;
  • 7) противодействие чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного, иного рода.

Сформулированные задачи исполнительной власти позволяют сделать вывод, что благодаря административному воздействию, оказываемому данной ветвью государственной власти, в административно-правовой сфере устанавливается баланс между публичными и частными правами и законными интересами.

В данном контексте к публичным правам и законным интересам относятся права и законные интересы публичных образований (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований), носителями которых являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица, действующие в административно-правовой сфере от имени публичных образований.

Под частными правами и законными интересами понимаются права и законные интересы физических лиц и организаций, реализуемые в административно-правовой сфере.

При таком подходе следует отметить двойственный характер административно-правового воздействия исполнительной власти на поведение физических лиц, организаций, а также иных государственных органов и органов местного самоуправления.

С одной стороны, исполнительная власть призвана принимать административно-правовые меры для того, чтобы обеспечить интеграцию (согласованность и взаимосвязь) частных и публичных прав и законных интересов граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления. Очевидно, в данном случае можно утверждать, что исполнительная власть осуществляется в административно-распорядительной форме, нацеленной на решение задач по организации в установленной сфере деятельности исполнения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, органи зациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления.

С другой стороны, исполнительная власть принимает административно-правовые меры в целях обеспечить в административно-правовой сфере охрану и защиту частных и публичных прав и законных интересов граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления от административных правонарушений и правонарушений, официально не признаваемых в качестве административных, но влекущих возникновение специфических административных правоотношений (нарушения налогового, банковского, антимонопольного законодательства); вредоносных факторов, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц; вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода, влекущих административно-правовые последствия; неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений органов и должностных лиц публичной власти. В этом случае можно сказать, что исполнительная власть реализуется в административно-охранительной форме, нацеленной на осуществление в установленной сфере деятельности систематического контроля за исполнением нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ гражданами, организациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных правонарушений, влекущих административно-правовые последствия, разрешение административно-правовых споров, предупреждение и устранение чрезвычайных и других вредоносных ситуаций (казусов) техногенного, природного, иного рода.

Раскрывая административно-правовую природу исполнительной власти, следует назвать присущие ей характерные административно-правовые признаки:

  • 1) исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями в сфере административно-правового регулирования;
  • 2) эта ветвь власти организуется и осуществляется на началах федерализма, построена на основании разграничения предметов ведения и полномочий между государством и субъектами РФ. Ведущая роль при этом принадлежит федеративным договорам и соглашениям о разгра ничении предметов ведения и полномочий в сфере административно-правового регулирования между Российской Федерацией и субъектами РФ;
  • 3) в отличие от других ветвей государственной власти исполнительная власть обладает организационным единством. Нижестоящие звенья исполнительной власти организационно подчинены вышестоящим, вследствие чего она делится на иерархические уровни;
  • 4) исполнительная власть, по сути, представляет собой специфический способ одностороннего воздействия государства на общественные отношения, нацеленный на обеспечение исполнения гражданами, организациями, государственными органами и органами местного самоуправления нормативных правовых актов, принимаемых в стране;
  • 5) в соответствии со ст. 18 Конституции РФ смысл и содержание деятельности исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования, прежде всего, определяют права и свободы человека и гражданина. Это означает, что для исполнительной власти обеспечение реализации прав и законных интересов личности в сфере административно-правового регулирования является приоритетным по отношению к публичным правам и законным интересам, принадлежащим государству и обществу;
  • 6) исполнительная власть, как указывалось выше, в отличие от других ветвей государственной власти имеет двойственную природу;
  • 7) она осуществляется в специфических и разнообразных административно-правовых формах. Она реализуется в разнообразных видах административно-распорядительной государственной деятельности: административном нормотворчестве; деятельности по организации предоставления государственных услуг; деятельности по управлению государственным имуществом и др. Кроме того, исполнительная власть осуществляется в разных видах административно-охранительной государственной деятельности: административно-юрисдикционном; административной санкционировании; административном наблюдении; административном арбитрировании; и др.;
  • 8) исполнительная власть осуществляется достаточно широким кругом субъектов административного права и прежде всего специализированными исполнительными органами государственной власти, а также отдельными субъектами административного права, которые в установленных порядке и пределах наделены административными полномочиями, т.е. имеют право и одновременно обязаны издавать администра тивно-распорядительные и/или административно-охранительные акты по обеспечению исполнения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, адресованные иным участникам административных правоотношений.

Например, административные полномочия находят выражение в действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц и даже отдельных категорий граждан по изданию административных актов, а также в иных административно-правовых действиях, направленных на обеспечение исполнения норм административного, административно-процессуального, других видов отечественного законодательства.

В обобщенном виде органы исполнительной власти и иные субъекты административного права, наделенные административными полномочиями, можно назвать субъектами исполнительной власти, или административно-публичными органами. К таким субъектам можно отнести, например: государственных служащих органов исполнительной власти; органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке отдельными государственными (административными) полномочиями; индивидуальных предпринимателей, аккредитованных органами исполнительной власти, и др. Учитывая единую целевую направленность и характерную двойственную природу административной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, представляется целесообразным данные органы называть публичной администрацией.

Таким образом, исполнительная власть в административно-правовой сфере представляет собой специфическое правовое воздействие государства на общественные отношения, нацеленное на обеспечение исполнения гражданами, организациями, государственными органами, органами местного самоуправления норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, осуществляемое в форме административно-распорядительной и/или административно-охранительной деятельности специализированными государственными органами исполнительной власти.

Исполнительная власть в административно-правовой сфере построена и функционирует на основе Конституции РФ и принятых в соответствии с ней актах действующего российского законодательства.

Конституция РФ:

  • • выделяет из системы государственной власти исполнительную власть в обособленную ветвь;
  • • устанавливает исходные начала взаимодействия исполнительной власти с законодательной, судебной, а также с Президентом РФ;
  • • провозглашает человека, его права и свободы в качестве основного вектора направленности исполнительной власти;
  • • разделяет исполнительную власть на две взаимосвязанные системы: федеральную систему исполнительной власти и систему исполнительной власти субъектов РФ;
  • • устанавливает исходные начала формирования, функционирования, а также взаимодействия системы федеральных органов исполнительной власти и системы органов исполнительной власти субъектов РФ;
  • • определяет статус высшего органа исполнительной власти РФ.

Нормативные правовые акты российского законодательства, составляющие правовую основу исполнительной власти в Российской Федерации. Следует отметить, что до настоящего времени эти акты не систематизированы. В связи с этим их целесообразно разделить на отдельные группы.

  • 1. Нормативные правовые акты РФ, на основе которых сформирована и функционирует федеральная система исполнительной власти. В указанную группу входят:
  • 1) Закон о Правительстве РФ,
  • 2) указы Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 21.05.2012 N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»;
  • 3) указы Президента РФ и постановления Правительства РФ об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти — федеральных министерствах, федеральных службах, федеральных агентствах.
  • 2. Нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, на основе которых создана и функционирует система исполнительной власти субъектов РФ. К таким актам относятся: Закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ.
  • 3. Федеральные законы, регулирующие отдельные виды административно-охранительной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Это федеральные законы от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», БК РФ и др.
  • 4. Федеральные законы, регулирующие отдельные виды административно-охранительной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: КоАП РФ, Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.
  • 5. Законы субъектов РФ, составляющие правовую основу административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Это законы субъектов РФ, устанавливающие порядок осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ административных полномочий, делегированных Российской Федерацией. Например, законы субъектов РФ об административных правонарушениях, экологическое законодательство субъекта РФ и др.
  • 6. Законы, регламентирующие порядок административно-правового взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. В данную группу входят Закон об общих принципах организации местного самоуправления, федеральные законы и законы субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Все нормативные правовые акты РФ, составляющие правовую основу исполнительной власти, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ могут быть разделены на две группы:

  • 1) административное законодательство РФ;
  • 2) административно-процессуальное законодательство РФ.

Административное законодательство РФ — совокупность законов и иных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, содержащих материальные нормы административного права, в которых закрепляются:

• административно-правовые меры, применяемые органами и должностными лицами публичной администрации, судебными органами, иными уполномоченными органами, организациями, должностными и другими лицами;

  • • основания, формы и методы применения административно-правовых мер в установленной сфере деятельности публичной администрации, судебных органов, иных уполномоченных органов, организаций, должностных и других лиц;
  • • перечень органов и должностных лиц публичной администрации, судебных органов, иных уполномоченных органов, организаций, и лиц, наделяемых полномочиями по применению административно-правовых мер;
  • • административно-правовой статус органов и должностных лиц публичной администрации, судебных органов, иных уполномоченных органов, организаций, лиц, наделяемых полномочиями по применению административно-правовых мер.

Административно-процессуальное законодательство — совокупность законов и иных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, содержащих процессуальные нормы административного права, определяющие целенаправленность, последовательность, нормативную продолжительность во времени (срочность), вид, характер, а также порядок документального оформления действий и решений (правовых актов) органов и должностных лиц публичной администрации, судебных органов, иных уполномоченных органов, организаций, должностных и других лиц по применению административно-правовых мер.

Четкая и стройная система административного и административно-процессуального законодательства может быть построена лишь на основе систематизации, в том числе кодификации материальных и процессуальных административно-правовых норм. Такая систематизация может быть осуществлена посредством разработки и принятия новых кодифицированных федеральных законов и упорядочения на их основе действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, содержащих материальные и процессуальные административноправовые нормы.

Система административного и административно-процессуального законодательства РФ может быть построена следующим образом.

  • 1. Основы административного законодательства РФ, объединяющие общие материальные нормы административного права, устанавливающие, в частности, основы построения и деятельности системы органов исполнительной власти, других органов публичной администрации, типичные административно-правовые формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса индивиду альных субъектов и организаций. В силу многообразия регулируемых административным правом отношений вполне возможно подготовить и принять федеральный кодифицированный закон, определяющий правовые основы организации и функционирования исполнительной власти, общие формы и методы их деятельности, основы административно-правового статуса физических лиц и организаций.
  • 2. Основы административно-процессуального законодательства РФ, определяющие основные начала административного процесса, его принципы, структуру, состав, и основы процессуально-правового статуса его участников, общие правила осуществления.
  • 3. Принимаемые в соответствии с Основами административного и административно-процессуального законодательства РФ федеральные законы, в том числе кодифицированные и подзаконные нормативные правовые акты, содержащие специальные материальные и процессуальные нормы административного права, регламентирующие основы построения и функционирования отдельных подотраслей и институтов общей части административного права, относящихся, в частности, к органам исполнительной власти, государственной службе, административной ответственности, отдельным административным производствам и т.п.
  • 4. Принимаемые в соответствии с основами административного и административно-процессуального законодательства РФ и иными общеадминистративными федеральными законами федеральные законы, в том числе кодифицированные, и подзаконные нормативные правовые акты, содержащие специальные материальные и процессуальные нормы административного права, регламентирующие особенности деятельности органов публичной администрации и административно-публичного порядка в отдельных сферах функционирования государства (основы законодательства о государственной промышленной политике, основы законодательства о финансах, сельскохозяйственный кодекс, природоохранительный кодекс, транспортный кодекс, образовательный кодекс, основы законодательства об охране здоровья граждан, основы законодательства о культуре, полицейский кодекс и т.п.).

На основе указанных выше федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, образующих остов федерального административного и административно-процессуального законодательства, субъекты РФ вправе в пределах своего ведения принимать (издавать) законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие во просы деятельности создаваемых ими органов исполнительной власти, а также иных административно-публичных органов на своей территории.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>