Понятие растительного мира в праве

УДК 349.6

Минина Елена Леонидовна

канд. юрид. наук, заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Москва); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

Статья получена: 08.09.2014. Рассмотрена: 11.09.2014. Одобрена: 12.09.2014. Опубликована онлайн: 01.11.2014. © РИОР

Аннотация. В статье проанализировано понятие «растительность» и его использование в действующем законодательстве, отмечены дискуссионные моменты отнесения отдельных объектов к растительному миру, выявлены основные направления регулирования вопросов охраны и использования растительности (кроме лесов) в настоящее время, а также освещена проблема разработки специального федерального закона об охране растительного мира и его соотношения с Лесным кодексом РФ.

Ключевые слова: растительный мир, лес, природоохранное и природоресурсное законодательство, охрана окружающей среды, лесное законодательство.

Одним из актуальных вопросов дальнейшего развития природоохранного и природоресурсного законодательства является вопрос об урегулировании порядка использования и охраны растительности. В правовой литературе этот вопрос затрагивался, однако за прошедшие годы так и не был решен; более того, в новых нормативных правовых актах отмечается отсутствие последовательного подхода к понятию растительного мира в праве.

В ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [11 растительный мир назван среди компонентов природной среды, причем в этом перечне отсутствуют леса, что логично: лес, несомненно, является одной из составных частей растительного мира. Полагаем, что законодательство об использовании и охране лесов должно было бы стать наиболее крупным разделом законодательства о растительном мире в связи с особой значимостью и ценностью леса.

Между тем, несмотря на то, что в нормативных актах встречается упоминание законодательства о растительном мире (например, в Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» [2]: «мелиоративные мероприятия осуществляются с соблюдением требований ... лесного законодательства РФ, а также законодательства РФ ... о растительном мире), такого обособленного законодательного массива или тем более подотрасли природоресурсного законодательства не существует.

Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, «наиболее полно регулирование использования и охраны растительного мира осуществлено в лесном законодательстве. Что же касается

THE CONCEPT OF VEGETABLE WORLD IN THE RIGHT Elena Minina

Ph. D. in Law, Assistant Manager of Environmental and Natural Conservation Legislation Department, Institute of Legislation and Comparative Law under the Russian Federation Government (Moscow); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

Manuscript received: 08.09.2014. Revised: 11.09.2014. Accepted: 12.09.2014. Published online: 01.11.2014. © RIOR

Abstract. The article analyzes the concept of “vegetation” and its use in the current legislation, marks discussion points classification of individual objects to the vegetable world, identifies the main areas of regulation of protection and use of vegetation (except forests) at the moment, and highlighted the issue of the development of a special federal law on the protection of flora and its relationship with the Forest Code of the Russian Federation.

Keywords: flora, forest, environmental and natural resources legislation, environmental protection, forestry legislation.

растительного мира вне лесов, то отношения по поводу его объектов фрагментарно регулируются земельным, водным, горным законодательством, законодательством об особо охраняемых природных территориях» [3].

Соответственно Федеральный закон «Об охране окружающей среды», определяя объекты охраны окружающей среды, использует понятие «леса и иная растительность».

Лесной кодекс РФ, в свою очередь, называет в качестве недревесных лесных ресурсов: лесные насаждения, под которыми понимаются деревья, кустарники и лианы в лесах; лесные плодовые, ягодные, декоративные растения и лекарственные растения; такие растения, как мох, камыш, тростник, «ели или деревья других хвойных пород для новогодних праздников»; в качестве пищевых лесных ресурсов — грибы. Данный Кодекс регулирует вопросы охраны и использования названных видов растений и их совокупности как экологической системы.

Однако в отличие от предыдущего Лесного кодекса РФ (1997 г.) действующий Лесной кодекс не упоминает о нелесной растительности и даже не содержит такого термина, также как и понятия «древесно-кустарниковая растительность».

Как отмечают многие исследователи, проблема в определении статуса растительности за пределами лесов во многом связана с отсутствием юридически корректного определения леса в законодательстве; критериев, позволяющих определить, какую совокупность растительности можно признать лесом; отграничения понятия растительности за пределами лесов от смежных понятий, таких как «лесные насаждения» и «лесная растительность» [4,5,6].

Действующее законодательство регулирует вопросы охраны и использования растительности (кроме лесов) в основном по двум направлениям:

• 1) охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений (предусмотренная ст. 60 Федерального закона «Об охране окружающей среды»): в настоящее время на федеральном уровне включает нормативные правовые акты, регламентирующие меры по обеспечению выполнения обязательств РФ, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения [7, 8, 9], и определяющие Порядок ведения Красной книги РФ [10] (в субъектах РФ соответственно порядок ведения красных книг этих субъектов);
• 2) охрана зеленого фонда городских и сельских поселений (кроме ст. 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды»): на федеральном уровне до сих пор действует только приказ Госстроя РФ от 15 декабря 1999 г. № 153 «О порядке создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах РФ»; регулирование указанных вопросов осуществляется в основном региональным законодательством — достаточно назвать Закон г. Москвы от 2 февраля 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений» [11], также принимаются правовые акты на муниципальном уровне.

При этом нельзя не обратить внимание на то, что общий термин «растительный мир» достаточно широко используется в законодательстве. Так, например, в соответствии с Земельным кодексом РФ (ст. 56) в целях создания особых условий охраны растительного мира могут устанавливаться ограничения прав на землю; за загрязнение вод, повлекшее причинение существенного вреда животному или растительному миру, установлена уголовная ответственность (ст. 250 Уголовного кодекса РФ); членам общин малочисленных народов предоставлено право использовать для нужд традиционных хозяйствования и промыслов объекты растительного мира, общераспространенные полезные ископаемые и другие природные ресурсы (ст. 12 Федерального закона от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» [12].

При этом определение понятия «растительный мир» в законодательстве отсутствует.

Можно ли назвать растительный мир природным ресурсом, как это сделано в названном выше Федеральном законе (аналогичная формулировка содержится и в ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» [13])? В настоящее время в качестве одного из природных ресурсов обычно называются только леса, а не весь растительный мир. В принципе растительный мир в целом соответствует закрепленному в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определению природного ресурса как компонента природной среды, природного и природно-антропогенного объекта, который используется или может быть использован при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления, и имеет потребительскую ценность. Однако для более определенного ответа на поставленный вопрос требуется определить, что именно включается в понятие «растительность», «объекты растительного мира».

Например, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» [14] относит к объектам животного мира только диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы. Представляется, что по аналогии рассматривать в качестве объектов растительного мира только дикорастущие растения было бы не совсем верно. Объекты растительного мира в значительной части являются природно-антропогенными объектами, созданными человеком, и при этом обладают свойствами природного объекта и имеют рекреационное и защитное значение: таковы, например, зеленые насаждения в населенных пунктах, защитные лесные полосы, лесопитомники. Даже сельскохозяйственные посадки могут рассматриваться (и в зарубежном законодательстве рассматриваются) в качестве элемента традиционного агроландшафта, подлежащего сохранению. Однако сельскохозяйственные растения, скорее всего, не следует включать в объекты растительного мира (как и промышленно выращиваемые цветочные культуры, саженцы декоративных растений и кустарников и т.п.).

Следует отметить и то, что именно аграрное законодательство регулирует значительное количество вопросов, связанных с использованием растительного мира. Один из таких важнейших вопросов — осуществление карантина растений, целью которого в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» [15] является обеспечение охраны растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов на территории РФ, т.е. такой карантин осуществляется в отношении как сельскохозяйственных, так и любых других видов растений.

Другой пример — перспективное направление, касающееся регулирования вопросов сбора, сохранения, изучения и рационального использования генетических ресурсов растений на территории РФ. Оно связано, среди прочего, и с необходимостью реализации положений международной Конвенции о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г. В настоящее время работа над соответствующим проектом федерального закона ведется Минсельхозом России. К сожалению, предмет этого законопроекта был сужен до генетических ресурсов растений, которые являются основой для производства продовольствия и сельского хозяйства. Однако следует заметить, что и в этом варианте он охватывает не только сельскохозяйственные растения, но и растения, которые могут представлять потенциальную ценность для производства продовольствия, включая дикие и сорные виды растений — родичей культурных растений.

Таким образом, правовое регулирование отношений по поводу сельскохозяйственных растений и иных видов растений тесно переплетается.

В юридической литературе высказывались предложения о разработке специального законодательства об охране объектов растительного мира. Например, профессор М.И. Васильева в рамках разработки экологического кодекса предлагала кодифицировать в единой главе этого кодекса положения об охране лесов и иного растительного мира, которые охватывали бы зеленый фонд городов, редкие и исчезающие, иные виды растений, кроме сельскохозяйственных и сорных растений [16|.

Представляется более целесообразным подход, реализованный в законодательстве таких близких нам по построению системы правового регулирования стран, как Украина и Беларусь.

Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 205-3 «О растительном мире» [17] определяет растительный мир как совокупность произрастающих дикорастущих растений, образованных ими популяций, растительных сообществ и насаждений. При этом установлено, что отношения в области обращения с объектами растительного мира, входящими в лесной фонд, за исключением отдельных случаев, регулируются лесным законодательством, также как и отношения, связанные с изъятием или удалением древесно-кустарниковой растительности, расположенной за границами населенных пунктов; отношения в области обращения с растениями, относящимися к живым измененным организмам, регулируются законодательством в области биологической безопасности и генно-инженерной деятельности; еще два вида отношений регулируются данным Законом совместно с другими отраслями законодательства: отношения в области защиты дикорастущих растений регулируются также законодательством о защите растений (в России оно называется законодательством о карантине растений), отношения в области озеленения — также законодательством в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, коммунального хозяйства.

Закон Украины от 9 апреля 1999 г. № 591-XIV «О растительном мире» [ 181 более широко подходит к понятию объектов растительного мира, включая в них не только дикорастущие, но и другие несельскохозяйственного назначения сосудистые растения, мохообразные, водоросли, лишайники, а также грибы на всех стадиях развития и образованные ими природные группировки. Этот Закон не исключает и отношения по поводу охраны и использования лесов из сферы своего правового регулирования, при этом Лесной кодекс Украины указывает, что отношения по охране, использованию и воспроизводству растительного и животного мира, не урегулированные данным Кодексом, регулируются соответствующими законодательными актами. Таким образом, предмет регулирования указанных Закона и Кодекса частично совпадают.

Следует сделать вывод о том, что возможны различные подходы как к определению круга объектов растительного мира, так и к установлению соотношения лесного законодательства и законодательства о растительном мире в целом, и оба вопроса нуждаются в дальнейшем изучении, однако несомненна необходимость подготовки, с учетом результатов научных разработок, нормативного правового акта об охране и использовании растительного мира в нашей стране.

Литература

• 1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
• 2. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
• 3. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник // СПС «КонсультантПлюс».
• 4. Воронцова А.А. Некоторые особенности правового регулирования лесов лесных насаждений), расположенных на землях различных категорий // Экологическое право. 2012. № 5. С. 2—7.
• 5. Быковский В.К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009.
• 6. Постановление Правительства РФ от 28 мая 2003 г. № 304 (ред. от 9 января 2009 г.) «Об утверждении Правил использования безвозмездно изъятых или конфискованных диких животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения от 3 марта 1973 г.».
• 7. Постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. № 158 «О Красной книге РФ».
• 8. Приказ Госкомэкологии РФ от 3 октября 1997 г. № 419-а «Об утверждении Порядка ведения Красной книги РФ».
• 9. Приказ МПР РФ от 25 октября 2005 г. № 289 «Об утверждении перечней (списков) объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ и исключенных из Красной книги РФ (по состоянию на 1 июня 2005 г.)».
• 10. Ведомости Московской городской Думы. № 7. 1999.

• 11. Положение об охране зеленых насаждений на территории городского поселения Егорьевск Егорьевского муниципального района Московской области от 30 марта 2009 г. № 7-н/2009 (принято решением Совета депутатов городского поселения Егорьевск Егорьевского муниципального района МО от 27 марта 2009 г. № 18/3) (ред. от 24 января 2013 г.) (вместе с «Методикой расчета платежей за вырубку (повреждение) растительности на территории городского поселения Егорьевск»),
• 12. Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.
• 13. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» // Российская газета. 2001. № 88.
• 14. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
• 15. Федеральный закон от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3008.
• 16. Васильева М.И. Особенная часть экологического права как объект кодификации // Экологическое право. 2010. № 6. С. 5.
• 17. Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 205-3 «О растительном мире» // Народная газета. 2003. № 204-205.
• 18. Закон Украины от 9 апреля 1999 г. № 591-XIV «О растительном мире» // Правительственный курьер. 1999. 13 мая.