Государственный лесной контроль. Борьба с лесными пожарами, вредителями и болезнями леса
В России в сфере лесных отношений традиционно осуществлялся государственный лесной контроль. С принятием нового Лесного кодекса в 2006 г. появился термин «государственный лесной контроль и надзор». Подробного объяснения различий между контролем и надзором в настоящее время в законодательстве не содержится, поэтому многие специалисты считают, что с точки зрения обеспечения преемственности правового регулирования в настоящее время следует все ранее принятые нормы о контроле рассматривать и в аспекте надзора[1].
Государственный лесной контроль и надзор могут осуществляться органами государственной власти в пределах их полномочий, государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, или государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, путем охраны лесов от нарушений лесного законодательства (лесной охраны) и проведения проверок соблюдения лесного законодательства.
Должностные лица, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор (государственные лесные инспектора, лесничие), имеют право:
предотвращать нарушения лесного законодательства, в том числе совершаемые лицами, не осуществляющими использование лесов;
осуществлять патрулирование лесов в соответствии с нормативами, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;
проверять у граждан документы, подтверждающие право осуществлять использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение;
пресекать нарушения лесного законодательства, в том числе приостанавливать рубки лесных насаждений, осуществляемые лицами, не имеющими документов, предусмотренных Лесным кодексом;
ограничивать и предотвращать доступ граждан, въезд транспортных средств на лесные участки в период действия ограничения или запрета на пребывание в лесах;
осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства; составлять по результатам проверок соблюдения лесного законодательства акты и предоставлять их для ознакомления гражданам, юридическим лицам, осуществляющим использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение;
давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки;
осуществлять в установленном порядке досмотр транспортных средств и при необходимости их задержание;
уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и о выявленных нарушениях;
предъявлять гражданам, юридическим лицам, осуществляющим использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, требования об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений;
предъявлять иски в суд, арбитражный суд в пределах своей компетенции; осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях;
привлекать в установленном порядке научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для взятия проб, проведения соответствующих анализов, осмотров и подготовки соответствующих заключений;
осуществлять иные предусмотренные федеральными законами права. Должностные лица, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор, имеют право на ношение, хранение и применение специальных средств, служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия в порядке, установленном Федеральным законом от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране»[2].
Государственные органы, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор, и указанные выше государственные учреждения приобретают специальные средства, служебное и гражданское оружие, ведут учет, хранят и осуществляют их выдачу в порядке, установленном для юридических лиц с особыми уставными задачами Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»[3].
Правила хранения, ношения и применения специальных средств должностными лицами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор, определяются Правительством Российской Федерации. В настоящее время это постановление Правительства РФ от 3 февраля 2010 г. № 47 «Об утверждении Правил хранения, ношения и применения специальных средств должностными лицами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор»[4].
Перечень и предельная численность должностных лиц, которые осуществляют государственный лесной контроль и надзор и которым разрешено хранение, ношение и применение специальных средств, служебного оружия и разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия, а также перечень типов, моделей и количество служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия, правила их применения должностными лицами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Однако, поскольку данные нормы были внесены в Лесной кодекс только Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ, специальных актов Правительства Российской Федерации по данному вопросу пока не издано.
Решения органов исполнительной власти, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, являются обязательными для исполнения всеми участниками лесных отношений. Указанные решения могут быть обжалованы в судебном порядке.
Порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора устанавливается Правительством Российской Федерации. В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора».
В соответствии с названным Постановлением целью государственного лесного контроля и надзора является обеспечение соблюдения лесного законодательства. Оно также определяет компетенцию органов, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор, и их основные полномочия.
Одним из аспектов государственного лесного контроля и надзора являются мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов, которые осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий или использующими леса лицами.
В районах расположения промышленных предприятий с вредными выбросами определяются зоны по степени повреждения насаждений, выявляются запасы мертвых и усыхающих деревьев. Зоны повреждения показывают на схеме, характеризующей лесопатологическое состояние лесов, дают рекомендации по созданию насаждений повышенной устойчивости к выбросам.
В случаях, если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено на лиц, использующих леса, органы государственной власти, органы местного самоуправления размещают заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[5], при условии, что иное не установлено Лесным кодексом.
При размещении заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины. В этих целях заключается договор, в котором содержатся элементы государственного или муниципального контракта на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и договора купли-продажи лесных насаждений.
В случае если указанный договор не заключен, заказ на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов размещается без продажи лесных насаждений для заготовки древесины.
Лето 2010 г. выявило множество проблем при осуществлении такого вида государственного контроля и надзора, как государственный пожарный надзор в лесах.
В соответствии с Концепцией развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003—2010 гг., утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 января 2003 г. № 69-р[6], одним из основных направлений государственной политики, обеспечивающей экологическую безопасность страны и сохранение ресурсного потенциала лесов, должна стать охрана лесов от пожаров. Система охраны лесов должна функционировать в существенно меняющихся природных условиях.
Основными причинами возникновения лесных пожаров являются антропогенные факторы, вследствие которых возникает более 80% лесных пожаров. В связи с этим необходимо формировать в сознании людей, начиная с детского возраста, бережное отношение к лесу. Необходимо усилить агитационную деятельность по профилактике лесных пожаров с помощью средств массовой информации.
Развитие наземных служб обнаружения лесных пожаров должно осуществляться путем эффективного использования стационарных пунктов наблюдения (пожарно-наблюдательных вышек и мачт) и установки на них современных телевизионных камер цветного изображения с высокой разрешающей способностью. Для повышения оперативности тушения лесных пожаров необходимо укомплектовать существующие пожарно-химические станции до нормативного уровня технического оснащения и заменить изношенную пожарную технику и оборудование.
Главными целями авиационных работ по охране и защите лесов являются обнаружение и ликвидация очагов огня в начальной стадии развития, а также очагов вредных организмов. Для достижения этих целей следует обеспечить необходимую периодичность авиапатрулирования.
Одним из путей снижения затрат на авиапатрулирование является внедрение малой авиации. Необходимо завершить создание, сертификацию и приобретение легких самолетов, обустройство аэродромов и аэропортов, обеспечение наземных служб средствами технического обслуживания и контроля.
Необходимо обеспечить дальнейшее развитие технологии тушения лесных пожаров с воздуха с применением авиатанкеров, а также химических средств и полимеров, повышающих эффективность использования воды для тушения лесных пожаров. Будет продолжено внедрение современных технологий радиосвязи для оперативного управления охраной лесов, осуществление радиоэлектронного контроля работы воздушных судов, переоснащение радиосетей, применяемых в лесном хозяйстве. Следует продолжить работы по развитию центров дистанционного мониторинга лесных пожаров на территории России, материалы которого должны дополнять сведения авиационного и наземного обнаружения лесных пожаров.
Система охраны лесов от пожаров предусматривает:
осуществление районирования территории Российской Федерации по уровню требуемой противопожарной охраны с учетом экономической и экологической ценности лесов, а также степени хозяйственного освоения территорий;
совершенствование системы управления тушением крупных лесных пожаров;
осуществление мониторинга лесных пожаров в лесах на базе геоинфор- мационных систем, обеспечивающих обработку наземных, авиационных и космических наблюдений;
расширение научно-исследовательских и проектных работ в области охраны лесов от пожаров.
Для защиты лесов от вредных организмов и принятия экологически и экономически обоснованных решений по этому вопросу предусматриваются осуществление лесопатологического мониторинга с использованием наземных и дистанционных средств, а также создание единой информационной системы об изменениях лесопатологической и санитарной обстановки в лесах.
Повышение эффективности мероприятий по защите лесов должно обеспечиваться путем совершенствования методов активной защиты лесов от вредных организмов.
Важнейшими направлениями в области защиты лесов должны стать повышение роли профилактических мероприятий по предупреждению вспытек распространения вредных организмов, в том числе путем формирования лесных насаждений, устойчивых к воздействию негативных факторов, и соблюдение требований правил санитарной безопасности в лесах.
Уже упоминавшимся Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ в Лесной кодекс были внесены многочисленные изменения, связанные с обеспечением пожарной безопасности в лесах и государственного пожарного надзора.
Порядок проведения такого надзора определен постановлением Правительства РФ от 3 августа 2010 г. № 595 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного пожарного надзора в лесах»1.
Целями государственного пожарного надзора в лесах являются обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, требований пожарной безопасности в лесах и принятие мер по результатам проведенных проверок.
Государственный пожарный надзор в лесах осуществляют Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, их территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Должностные лица, осуществляющие государственный пожарный надзор в лесах, имеют право:
- а) осуществлять государственный пожарный надзор в лесах за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами;
- б) вносить в исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности в лесах;
- в) проводить обследования и проверки лесных участков и расположенных на них объектов в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах и пресечения их нарушений;
- г) давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности в лесах;
- д) проверять соблюдение гражданами, пребывающими в лесах, требований пожарной безопасности в лесах;
- е) оказывать содействие компетентным органам, уполномоченным производить в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности в лесах;
- ж) вызывать должностных лиц и граждан по находящимся в производстве делам об административных правонарушениях и материалам о пожарах в лесах, получать от них необходимые объяснения, справки, документы и копии с них;
СЗ РФ. - 2010. - № 32. - Ст. 4336.
з) налагать в соответствии с законодательством Российской Федерации на граждан и юридических лиц административные взыскания за нарушение требований пожарной безопасности в лесах, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности в лесах, в том числе за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный пожарный надзор в лесах.
Организация и проведение мероприятий по государственному пожарному надзору в лесах в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[7].
Плановые и внеплановые проверки при осуществлении государственного пожарного надзора в лесах, на территориях лесничеств и лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, проводятся по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обороны и безопасности.
Лесное законодательство Украины предусматривает, что с целью охраны могут быть прекращены работы, опасные для естественного состояния лесов и их воспроизводства. На основании ст. 102 Лесного кодекса Украины местные Советы народных депутатов, государственные органы охраны окружающей среды, лесного хозяйства и другие уполномоченные государственные органы Украины в пределах своей компетенции могут прекратить работы, осуществляемые предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, если во время их проведения не выполняются установленные технологические, санитарные и другие специальные требования по безопасности естественного состояния лесов и их воспроизводства.
Обеспечение охраны и защиты лесов возлагается на центральные и местные органы государственной исполнительной власти и постоянных лесопользователей. Основным требованием к гражданам, осуществляющим использование лесных ресурсов как в порядке общего пользования, так и специального является соблюдение пожарной безопасности в лесах, согласно Правилам пожарной безопасности в лесах Украины, утвержденным приказом Государственного комитета лесного хозяйства Украины от 27 декабря 2004 г. № 278.
Местные Советы народных депутатов для охраны лесов от пожаров: ежегодно организовывают разработку и осуществление лесопользователями мероприятий противопожарной профилактики в лесах; привлекают к тушению лесных пожаров население, противопожарную технику и транспортные средства предприятий, учреждений и организаций в установленном законодательными актами порядке; обеспечивают лиц, привлеченных к тушению лесных пожаров, питанием и медицинским обслуживанием; содействуют строительству объектов противопожарного назначения, работе воздушных судов авиалесохраны; организуют через средства массовой информации пропаганду правил противопожарной безопасности, освещение проблем сохранения лесов; обеспечивают координацию мероприятий, направленных на охрану лесов от пожаров в пределах своей территории.
С целью улучшения качественного состава лесов, их оздоровления, усиления защитных свойств осуществляются такие лесохозяйственные мероприятия, как: проведение рубок ухода за лесом; санитарные рубки; лесовосстановительные рубки древостоев, утративших защитные, водоохранные и другие полезные свойства; рубки, связанные с реконструкцией малоценных молодняков и т.д.
Большая роль в охране лесов принадлежит организационно-правовым мерам, которые направлены на охрану лесов от пожаров, их сохранение от уничтожения, повреждения и другого вредного влияния, защита от вредителей и болезней, а также рациональное использование, восстановление лесов и повышение их производительности. Характерной особенностью организационно-правовых мер охраны лесов является то, что они предшествуют мерам юридической ответственности за нарушение лесного законодательства и способны предотвращать различные нарушения.
Местные Советы народных депутатов в соответствии с действующим лесным законодательством проводят значительную работу по охране лесов от пожаров. Они ежегодно организуют разработку и принятие лесопользователями мер противопожарной профилактики в лесах; привлекают к тушению лесных пожаров население, противопожарную технику и транспортные средства предприятий, учреждений и организаций; обеспечивают добровольцев, осуществляющих тушение лесных пожаров, питанием и медицинским обслуживанием; способствуют строительству объектов противопожарного назначения, работе воздушных судов для лесо- охраны; организуют через средства массовой информации пропаганду правил противопожарной безопасности, освещения проблем сохранения лесов; обеспечивают координацию мероприятий, направленных на охрану лесов от пожаров в пределах своей территории.
Существенные обязанности по ведению борьбы с лесными пожарами возлагаются на противопожарные службы органов внутренних дел, вместе с органами управления лесным хозяйством они отвечают за определение норм противопожарного оборудования и средств для тушения лесных пожаров, контролируют техническое состояние этого оборудования, при возникновении лесного пожара всеми силами и средствами ведут решительную борьбу, чтобы ее погасить.
Органы внутренних дел активизируют противопожарную деятельность путем ограничения пребывания граждан в лесу. Местные Советы народных депутатов имеют право запрещать посещать лес населению и въезжать в него транспортом во время высокой пожарной опасности, например в долгосрочную жару. Реализация такого запрета практически обеспечивается силами и средствами органов внутренних дел. Противопожарной охране лесов в определенной степени способствует также соответствующая пропаганда, которую ведут сотрудники органов внутренних дел. С этой целью читают лекции, проводят беседы, используют прессу, радио, телевидение.
Среди организационно-правовых мер охраны лесов важное место занимают восстановление лесов и повышение их производительности. Восстановление лесов осуществляется на землях, которые были покрыты лесной растительностью (вырубки, гари и т.д.). На других землях, предназначенных для создания лесов, прежде не пригодных для использования в сельском хозяйстве (овраги, балки, пески и т.д.), осуществляется лесоразведение. Земли, предназначенные для лесоразведения, переводятся в состав земель лесного фонда в соответствии с земельным законодательством.
Достаточно действенным организационно-правовым мероприятием охраны лесов является контроль за охраной, защитой, использованием и воспроизводством лесов. Контроль заключается в обеспечении соблюдения всеми государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также гражданами требований лесного законодательства. Предполагается государственный и общественный контроль. Государственный контроль за охраной, защитой, использованием и воспроизведением лесов осуществляется Кабинетом министров Украины, Министерством экологии и природных ресурсов, его органами на местах, другими специально уполномоченными государственными органами и местными органами государственной исполнительной власти, органами местного и регионального самоуправления в соответствии с законодательством Украины.
Общественный контроль осуществляется общественными инспекторами охраны окружающей природной среды. Полномочия общественных инспекторов определяются Положением, утверждаемым Министерством экологии и природных ресурсов.
Нарушение лесного законодательства влечет применение мер дисциплинарной, административной, гражданско-правовой или уголовной ответственности.
Административная ответственность в виде штрафа за нарушение лесного законодательства предусмотрена в следующих случаях:
незаконное использование земель государственного лесного фонда; нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывозки древесины, заготовки живицы;
незаконная порубка, повреждение и уничтожение лесных культур и молодняка;
уничтожение или повреждение полезащитных лесных полос и защитных лесных насаждений;
уничтожение или повреждение подроста в лесах; осуществление лесного пользования не в соответствии с целью или требованиями, предусмотренными в лесорубном билете (ордере) или лесном билете;
нарушение правил восстановления и улучшения лесов, использования ресурсов спелой древесины;
повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях государственного лесного фонда;
самовольное сенокошение и пастьба скота, самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод на участках, где это запрещено или допускается только по лесным билетам;
ввод в эксплуатацию производственных объектов без оборудования, которое предотвращает вредное воздействие на леса;
повреждение леса сточными водами, химическими веществами, вредными выбросами, отходами и отбросами;
засорение лесов бытовыми отходами и отбросами; уничтожение или повреждение лесосушильных канав, дренажных систем и дорог на землях государственного лесного фонда;
уничтожение или повреждение разграничительных знаков в лесах; уничтожение полезной для леса фауны; нарушение требований пожарной безопасности в лесах; самовольное выжигание сухой растительности или ее остатков. Гражданско-правовая ответственность состоит в возмещении ущерба, причиненного лесу вследствие нарушения лесного законодательства. В статье 100 Лесного кодекса Украины закреплено следующее: «Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны возместить вред, причиненный лесу вследствие нарушения лесного законодательства, в размерах и порядке, которые определены законодательством Украины».
Статья 101 Лесного кодекса Украины предусматривает такую меру охраны, как изъятие незаконно добытой древесины и других лесных ресурсов. Согласно этой статье незаконно добытая древесина и другие лесные ресурсы подлежат изъятию, если же это сделать невозможно, взимается их стоимость. Следовательно, если объектом гражданско-правовой защиты являются имущественные права, защита носит имущественный характер. Гражданское право использует и неимущественные меры, если они способны защитить или восстановить права, например, такие, как признание сделки недействительной, вынесение частного определения. Эти меры применяют суды, если при рассмотрении дел встречаются с нарушением лесного законодательства.
Лесное законодательство предусматривает такое правоохранительное мероприятие, как возвращение самовольно занятых земельных участков лесного фонда. Такие участки возвращаются по их принадлежности без возмещения затрат, понесенных за время незаконного пользования ими. Приведение земельных участков лесного фонда в пригодное для ведения лесного хозяйства состояние, включая снос строений и сооружений, проводится предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, которые самовольно заняли эти участки, либо за их счет.
Уголовная ответственность установлена за такие преступления против лесного хозяйства: уничтожение или повреждение лесных массивов, зеленых насаждений вокруг населенных пунктов, вдоль железных дорог или других таких насаждений огнем или иным общеопасным способом — наказываются ограничением свободы от двух до пяти лет или лишением свободы на тот же срок. Те же деяния, повлекшие гибель людей, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет (ст. 245 УК);
нарушение правил, установленных для борьбы с вредителями и болезнями растений, и других требований законодательства о защите растений, повлекшее тяжкие последствия, наказывается штрафом до ста необлагаемых минимумов доходов граждан или ограничением свободы на срок до двух лет (ст. 247 УК).
Привлечение лесонарушителей к административной или уголовной ответственности не освобождает его от обязанности возместить причиненный ущерб.
Государственный лесной контроль в Венгрии осуществляется в целях охраны леса, предупреждения причинения ему вреда, а также проверки соблюдения правил ведения лесохозяйственной деятельности. Решение задач по государственному лесному контролю возложено на лесоводствен- ные ведомства, в рамках которых действуют службы охраны леса. Должностные лица службы охраны леса имеют соответствующие удостоверения и опознавательные знаки, им полагается форменная одежда, легкие газовые баллоны, служебные собаки и сигнальное оружие.
Должностные лица службы охраны леса правомочны и обязаны осуществлять на подведомственной лесоводственному ведомству территории: контроль за соблюдением предписаний об охране леса; проверку документов, задержание лиц, совершающих противоправные, причиняющие лесу вред или ущерб действия;
остановку и осмотр транспортных средств, нагруженных лесными материалами, в отношении которых имеется предположение об их незаконном приобретении.
У лица, причинившего вред или ущерб лесу, должностное лицо должно отобрать незаконно добытую продукцию и орудия совершения правонарушения. Если совершившее уголовно-наказуемое деяние лицо оказывает сопротивление, должностное лицо задерживает нарушителя, производит осмотр его одежды и доставляет его в ближайший орган полиции.
В соответствии с Законом 2009 г. обязанность по защите лесов от пожаров возлагается на участника лесных отношений, который должен создавать все необходимые противопожарные условия. Разжигание огня в лесу возможно только в специально отведенных для этого местах; в иных случаях требуется получение письменного разрешения собственника леса или лесопользователя. На территории лесопарка участник лесных отношений обязан выделить постоянное и пожаробезопасное место для разведения костров туристами или любыми лицами при условии соблюдения ими правил пожарной безопасности.
При возникновении угрозы повышенной пожароопасности компетентный министр может предписать запрет на использование огня в лесах на всей территории страны или в ее отдельных регионах.
Леса в Венгерской Республике защищаются от возможных неблагоприятных природных воздействий и от угрожающей им деятельности человека. Закон 2009 г. в качестве неблагоприятных природных воздействий на леса называет причинение вреда растениями, животными, болезнетворными организмами, выпадением снега, образованием льда, ветром, огнем, загрязнением воздуха, морозом, изменением структуры почвы. Ответственность за проведение мероприятий по защите лесного биоценоза несет участник лесных отношений, который обязан следить за состоянием леса, принимать меры, необходимые для предупреждения неблагоприятного воздействия на лес. В случае массового распространения вредителей в лесу лесовод ственное ведомство своим решением обязует участника лесных отношений провести необходимые меры защиты.
Законом 2009 г. устанавливается запрет на осуществление деятельности, которая может причинить вред лесу. Такой деятельностью называется выпас скота, размещение любых отходов на территории леса. В лесу запрещается ломать ветки с растущих деревьев и кустарников, собирать мох. Кроме того, не разрешается въезд в лес на моторизованных средствах транспорта.
Специальный раздел Закона 2009 г. посвящен охране лесных почв, которая должна обеспечиваться за счет ведения такой лесохозяйственной деятельности, которая предупреждает развитие вредных для почвы процессов. Об охране лесной почвы должен заботиться участник лесных отношений, проводя мероприятия по борьбе с эрозией почвы, организуя должный уход за лесом, обеспечивая его воспроизводство.
Важное место в законодательстве Сербии о лесах отведено правовым мерам охраны и защиты лесов. В соответствии со ст. 39 настоящего Закона собственники лесов и лесопользователи должны обеспечить охрану и защиту лесов от противоправного присвоения, уничтожения, нецелевого использования и от других незаконных действий (загрязнение отходами и отравляющими веществами, разрушение пограничных знаков и т.п.).
Собственники и лесопользователи должны проводить санитарно-оздоровительные мероприятия в лесах, находящихся в их владении. В целях обеспечения санитарной безопасности в лесах Министерство сельского, лесного и водного хозяйства принимает среднесрочный план на пять лет по защите лесов от вредных болезней и организмов.
В среднесрочном плане по защите лесов от вредных болезней и организмов дается прежде всего характеристика медицинского состояния лесов и степень распространения болезнетворных организмов и намечаются меры по предупреждению их распространения. В целях защиты лесов от вредных организмов выделяются финансовые средства из республиканского и краевого бюджета.
В целях охраны лесов от пожаров в лесном законодательстве закрепляются соответствующие права и обязанности лесопользователей по соблюдению правил пожарной безопасности в лесах.
Лесопользователи должны осуществлять противопожарное обустройство лесов. В соответствии с требованиями обеспечения пожарной безопасности в лесах лесопользователи обязаны разработать и принять план защиты лесов от пожаров на пятилетний период.
В соответствии с требованиями пожарной безопасности, запрещается разводить костры в непосредственной близости лесов. Причем специально отведенные площадки для разведения костров должны располагаться не менее 200 м от края леса.
Физические и юридические лица, которые нанесли ущерб лесу в результате пожаров, должны возместить причиненный вред собственнику или лесопользователю.
Запрещается в лесах, на лесной земле, а также на территории, удаленной от края леса менее 200 м, оставлять мусор, отравляющие вещества и прочие опасные отходы. Кроме того, запрещается сооружение на землях лесного фонда складских помещений, объектов по переработке или уничтожению отходов, отравляющих веществ и прочих опасных отходов.
Собственник или лесопользователь обязан устранить выявленные недостатки в результате загрязнения леса и предпринять все необходимые меры для санации поврежденного леса.
В целях охраны и защиты лесов запрещено проведение работ по осушению болот и осуществление других работ, которые нарушают водный режим в лесах и ставят под угрозу существование и жизнеспособность лесов.
При разработке и осуществлении проектов регулирования источников вод в лесных экосистемах, которые применяются в соответствии со специальными предписаниями, необходимо обеспечить достаточное количество свободной воды (биологический минимум), для удовлетворения потребностей растительного и животного мира в лесах.
В соответствии со ст. 50 Закона о лесах все проекты, связанные с водным балансом в лесах, должны согласовываться с Министерством сельского, лесного и водного хозяйства и с соответствующим краевым органом управления.
Согласно Закону о лесах некоторые побочные лесные пользования и пребывание граждан в лесах должны осуществляться только с разрешения собственника или лесопользователя. Так, по требованию собственников и лесопользователей могут быть запрещены такие побочные лесные пользования, как сооружение временных объектов, туристических объектов, организация массовых посещений, установка указательных таблиц на стволах деревьев, сооружение заборов, въезд в лес и стоянка там автомобилей.
В то же время граждане имеют право свободно входить в леса в целях отдыха и рекреации при условии бережного отношения к лесу.
Наряду с общедоступными побочными лесопользованиями (сбор ягод, плодов, грибов) ряд побочных лесопользований (пастьба скота, сенокошение, промышленные заготовки лесных продуктов) требуют специального разрешения от собственника и лесопользователя.
В Сербии государственный лесной надзор и контроль за обеспечением соблюдения лесного законодательства осуществляют Министерство сельского, лесного и водного хозяйства и специально уполномоченные на то государственные органы.
Непосредственный контроль на конкретных лесных территориях осуществляют лесные инспекторы в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 104—110 Закона о лесах.
Государственные лесные инспекторы имеют право: осуществлять проверку выполнения планов использования лесов; осуществлять проверку предприятий по первичной переработке древесины, а именно: используют ли они клейменную древесину;
пресекать и предотвращать нарушения требований законодательства о недопущении возведения построек на землях лесного фонда;
осуществлять проверку выполнения требований законодательства о недопущении загрязнения лесов опасными и вредными веществами; осуществлять проверку использования лесов лесопользователями; проверять в установленном порядке наличие разрешительной документации при добыче минерального сырья на землях лесного фонда;
осуществлять контроль за соблюдением среднесрочного плана защиты лесов от вредителей и болезней леса;
осуществлять проверку деловых книг и прочей документации у лесоперерабатывающих предприятий;
поддерживать и устанавливать режим использования лесов; осуществлять проверку целевого использования бюджетных средств, выделяемых на содержание лесов;
осуществлять иные права, предусмотренные лесным законодательством. Лесные инспекторы при исполнении служебных обязанностей имеют право временно прекращать использование лесов в случае выявленных нарушений положений настоящего Закона. Кроме того, лесные инспекторы могут определить размер материального ущерба, причиненного лесному фонду, и потребовать возместить его.
Лесные инспекторы наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях в области использования и охраны лесного фонда.
По Закону о лесах юридические лица, виновные в совершении лесо- нарушений, подвергаются штрафу от 300 тыс. до 3 млн динаров за следующие хозяйственные преступления: опустошение и корчевание леса; порубку леса, когда это запрещено; порубку редких и охраняемых видов деревьев; побелку деревьев;
неосуществление рекультивации лесных земель, на которых находятся зольные отложения, шлаки и другие опасные вещества;
порубку молодых деревьев и деревьев на лесосеменных участках;
неосуществляение контроля за санитарным состоянием лесов;
невыделение средства на воспроизводство лесов.
В общей сложности предусмотрено 25 лесонарушений, за которые намечается денежный штраф от 300 тыс. до 3 млн динаров.
За соответствующие лесонарушения ответственные лица лесничеств и лесоперерабатывающих предприятий наказываются денежным штрафом от 100 тыс. до 200 тыс. динаров (ст. 111 Закона о лесах).
Кроме того, юридические лица, виновные в совершении административных проступков, подвергаются штрафу от 100 тыс. до 1 млн динаров. Так, штрафы налагаются на юридические лица за самовольное сенокошение, пастьбу скота, самовольный сбор дикорастущих плодов, орехов, грибов, улиток, лекарственных растений и т.д.
Закон о лесах предусматривает 54 административных лесных проступков, за которые полагается денежный штраф от 100 тыс. до 1 млн динаров.
Административная ответственность в виде штрафов от 5 тыс. до 50 тыс. динаров применяется по отношению к гражданам за соответствующие лесные нарушения (ст. 113 Закона о лесах).
Для борьбы с лесными пожарами, вредителями и болезнями леса во Франции функционирует Национальный комитет по управлению рисками в лесах. Национальный комитет по управлению рисками в лесах может консультироваться с министром по делам лесов и, если необходимо, с министром охраны окружающей среды, министром экономики и министром по делам заморских территорий относительно экспертизы по следующим вопросам:
факторы риска для здоровья, климата, погоды, риски связанные с огнем и другие риски, влияющие на леса;
соответствующие инструменты для управления этими рисками, в том числе различные методы, кроме страхования.
Декрет определяет состав Национального комитета управления рисками в лесах.
Для очистки и восстановления лесов, пострадавших от чрезвычайно сильной бури, происходящей между 1 января 2011 г. и 31 декабря 2016 г., государство осуществляет страхование риска за ущерб, причиненный этими явлениями лесу.
Лесные районы, застрахованные от риска бури, признаются таковыми совместным приказом министров лесного хозяйства, экономики и бюджета, после консультации с Национальным управлением рисками в лесах.
В качестве страховщика выступает страховая организация, предоставляющая услугу по страхованию лесного фонда, а страхователь является субъектом, заинтересованным в возмещении ущерба, причиненного неблагоприятными событиями лесному фонду. Выделяются три основные группы субъектов, заинтересованных в страховании лесных ресурсов: правительство, крупные лесопользователи, а также мелкие и средние лесопользователи.
Объектом страхования лесного фонда выступают имущественные интересы, связанные с владением, пользованием и распоряжением лесным фондом, а основным предметом страхования чаще всего является лес на корню в качестве источника основного ресурса лесной промышленности — древесины. Страхованию также подлежит лес на корню, используемый для заготовки плодов, листьев и другой лесной продукции.
Французское законодательство также предусматривает возможность осуществления страхования от пожара. При этом страховым риском признается пожар, причины которого могут быть самые разнообразные, например, удар молнии, взрыв, авиакатастрофа. Комплексное страхование лесного фонда включает в себя кроме риска пожара риск бури, града, снегопада и ущерб, нанесенный животными. Страховая защита лесоматериалов распространяется только на лесные пожары. В случае гибели и нанесения ущерба леса на корню учитывается размер поврежденной территории, степень ущерба, а также стоимость сохранившихся после пожара лесных ресурсов.
Страхование не распространяется на любые риски, под угрозой которых находится конкретный участок лесного фонда. Страховой защите не подлежат обычные для данной местности неблагоприятные воздействия окружающей среды, убытки, вызванные естественными болезнями древесины.
Среди всех рассмотренных рисков именно огонь является основной причиной потери древесины, и убытки от лесных пожаров особенно опасны для мелких и средних лесопользователей.
Борьба с лесными пожарами, вредителями и болезнями леса на основании Закона Чехии о лесах (§32) возлагается на собственника леса. Закон предписывает собственнику, в частности:
принятие мер по предотвращению возникновения лесных пожаров согласно Закону о пожарной охране1;
установление и оценку фактов появления и количества вредителей и связанных с ними повреждений в целях проведения в дальнейшем необходимых мероприятий; в случае обнаружения большого количества вредителей собственнику требуется незамедлительно проинформировать об этом местный орган государственного управления лесами и провести необходимые мероприятия;
проведение превентивных мероприятий по недопущению развития, распространения и размножения вредных организмов.
Согласно Закону о пожарной охране (§7) собственники или пользователи лесов, находящихся на территории общей площадью более 50 га, обязаны в период повышенной пожароопасности принимать меры по своевременному выявлению очагов возникновения пожара и противодействовать его распространению с использованием людей и средств пожарной охраны. Закон возлагает на собственников и пользователей леса конкрет-
Sb. z. 133/1985 (в редакции 2009 г.).
ные обязанности по его охране от пожаров и устанавливает определенные запреты (в частности, запрещено разведение костров, установка палаток за пределами специально выделенных для этого площадок, езда по лесу на машинах и даже на лыжах и санях и др.) и меры ответственности за неисполнение требований закона, включая изъятие участков леса или ограничение прав пользования ими.
При возникновении чрезвычайных обстоятельств и причинения непредвиденного вреда лесу (в виде урагана и снежных заносов, нашествия вредителей, состояния повышенной пожароопасности в период засухи) собственник леса обязан безотлагательно совершать действия по его устранению и минимизации последствий. Орган государственного управления лесами может возложить на собственника:
прекращение лесозаготовок, превышающих объем и сроки; проведение охранных мероприятий, направленных на борьбу с распространением или уничтожением вредителей; уничтожение семян и поросли; обозначение и учет каждого срубленного дерева; ограничение распоряжения с деревьями, семенами или лесной порослью.
Собственники лесов, пользователи лугов и пастбищ, а также органы государственного управления лесами обязаны не допускать повреждения лесных площадей зверями.
Собственник обязан охранять лес от загрязнения веществами, возникающими вследствие его хозяйственной деятельности. В лесу он обязан использовать для смазки цепей электропил исключительно биологические масла. В процессе охраны лесных площадей он обязан отдавать преимущество эффективным технологиям, оберегающим окружающую среду.
В случае выявления в окрестностях лесов или на древесных складах чрезмерного количества вредителей, орган государственного управления может возложить на юридических и физических лиц, пользующихся складами или земельными участками вблизи леса, проведение мероприятий по уничтожению вредителей или предотвращению их дальнейшего распространения.
Природоохранные положения Федерального закона Швейцарии о лесах разделены на две большие группы: охрана лесов от посягательств со стороны человека и охрана лесов от прочих посягательств.
Основным посягательством со стороны человека является любое постоянное или временное изменение назначения лесных почв. По общему правилу, такое изменение запрещено. Тем не менее в порядке исключения разрешение на изменение назначения лесных почв может быть предоставлено, но только если заявитель докажет, что объект, для участка под который запрашивается разрешение, не может быть возведен в другом месте, что строительство объекта соответствует условиям благоустройства территории и что изменение назначения лесных почв не создает серьезной угрозы для окружающей среды1. В качестве уважительной причины для предоставления разрешения не могут рассматриваться финансовые соображения, такие как желание заявителя извлечь максимальную прибыль или желание получить дешевый участок для нецелевого использования. Для ограничения злоупотребления срок действия разрешения на изменение назначения участка может быть ограничен. Разрешения выдаются федеральными или кантональными властями, при этом последние обязаны предварительно проконсультироваться с Федеральным управлением окружающей среды, если площадь участка превышает 5000 кв. м или участок расположен на территории нескольких кантонов.
Лицо, которому было предоставлено разрешение на изменение назначения лесных почв, обязано предоставить возмещение в натуре, засадив лесом участок примерно равной плошали в том же (или, в порядке исключения, в другом) районе. В статье 8 Ордонанса о лесах уточняется, что это возмещение включает предоставление участка, лесные посадки и все прочие мероприятия, необходимые для поддержания предоставляемой в качестве компенсации площади на долгий срок. По требованию кантонального органа, отвечающего за охрану леса, запись об обязанности предоставить компенсацию в натуре за изменение назначения лесного участка должна быть внесена в земельный реестр. В качестве исключения допускается замена такого возмещения принятием природоохранных мер и мер по охране леса. Кроме того, в порядке исключения кантон при выдаче разрешения может вместо возмещения в натуре взимать компенсационный налог. Величина налога соответствует сэкономленной на предоставлении возмещения в натуре сумме и целевым назначением направляется на финансирование мероприятий по охране леса.
Помимо изменения назначения лесных почв, не допускаются любые разработки леса, наносящие ему вред, ухудшающие или нарушающие функции леса или управление им. По общему правилу, права на такие разработки подлежат выкупу, при необходимости — путем экспроприации. В исключительных случаях кантоны могут разрешить такие разработки, но только установив определенные обременения и определив условия таких разработок.
Кантоны обязаны следить за тем, чтобы леса были доступны для общественности. Кантоны должны ограничить доступ в отдельные зоны леса и установить разрешительный порядок для проведения массовых мероприятия в лесах, если это необходимо в интересах охраны леса (например, для защиты дикорастущих растений или диких животных) или обусловлено иными общественными интересами.
Движение автомобилей в лесу и по лесным дорогам разрешается только для нужд лесного хозяйства. Правительство устанавливает из этого за-
' Разрешение на изменение назначения лесного участка не избавляет заявителя от необходимости получить разрешение на строительство, предусмотренное Федеральным законом от 22 июня 1979 г. о благоустройстве территории (Rccucil systematique (RS) 700).
прета исключения, необходимые для исполнения задач армии и решения других государственных задач. В статье 13 Ордонанса о лесах уточняется, что движение автотранспорта в лесу допускается для спасательных операций, полицейского контроля, военных маневров, мер по защите от природных катастроф, поддержания линий связи поставщиками телекоммуникационных услуг.
Кантоны законодательно определяют минимальное расстояние от строений до опушки леса.
В лесу запрещено использовать вещества, опасные для окружающей среды. Исключения из этого правила могут быть установлены Федеральным законом об охране природы.
Кантоны должны обеспечить безопасность лавиноопасных зон, оползневых зон, зон камнепадов, по возможности используя наиболее щадящие способы. Если кантону требуется участок для проведения мероприятий по охране леса или возведения конструкций и сооружений для защиты от природных катастроф (противолавинные заслоны, плотины), то кантон вправе получить участок или необходимый сервитут путем экспроприации1.
Управление лесами строится таким образом, чтобы они исполняли свои функции в полном объеме и на долгий срок. Валка леса допускается только при наличии разрешения лесничества. Сведение леса (полное определение этого термина приводится в ст. 20 Ордонанса о лесах) и подобные формы эксплуатации леса недопустимы.
Продажа или раздел лесов, принадлежащих коммунам или другим государственным органам, допускается только при наличии соответствующего разрешения от кантона. Оно может быть выдано только при условии, что такие действия не повредят функциям леса.
Федеральный закон о лесе устанавливает санкции за нарушение его положений. За изменение назначения лесного участка без назначения, представление ложных или неполных сведений для получения каких-либо льгот для себя или третьего лица, за уклонение от восстановления лесных насаждений или препятствование ему установлено наказание в виде лишения свободы на срок до одного года или штрафа. Если преступник действовал по неосторожности, штраф составит 40 000 шв. франков.
Штраф до 20 000 шв. франков грозит каждому, кто меняет назначение лесных сооружений и установок, ограничивает доступ в лес или не соблюдает ограничения на доступ в лес, установленные законом, ездит по лесу или лесным дорогам на автомобиле, валит деревья в лесу, препятствует установлению фактов или не исполняет обязательства по предоставлению информации, не соблюдает предписания о мерах по предупреждению ущерба, о мерах против потенциально опасных для леса болезней и паразитов.
Федеральный закон о лесах и Ордонанс о лесах определяют порядок предоставления субсидий и финансовой помощи на нужды содержания лесов. Для получения субсидии/беспроцентного займа кантон должен на-
См. Федеральный закон от 20 июня 1930 г. об экспроприации (RS 711).
править в федеральное Управление по окружающей среде запрос, в котором должны быть указаны цели финансирования, мероприятия, которые намерен провести кантон, и их стоимость. На основании запроса между Конфедерацией и кантоном заключается программа-соглашение, в котором описываются стратегические цели, на достижение которых оно направлено, проводимые кантоном мероприятия (предоставляемые услуги, выполняемые работы), величина участия Конфедерации. Максимальный срок, на который может быть заключено такое соглашение, составляет 4 года. Финансирование по таким соглашениям производится отдельными траншами. Это позволяет Конфедерации приостановить платежи, если кантон не отчитывается об использовании средств либо по своей вине препятствует исполнению работ, услуг, и удерживать их до тех пор, пока кантон не устранит допущенные нарушения. В крайнем случае Конфедерация вправе требовать возврата денежных средств, переведенных кантону.
Кантоны вправе предоставлять целевые кредиты на защиту от природных катастроф или поддержание лесного хозяйства и эксплуатацию лесов. На эти цели Конфедерация предоставляет кантонам беспроцентные займы со сроком погашения до 20 лет. Соответственно, срок целевых кредитов, предоставляемых кантонами, также не может превысить 20 лет.
Статьи 41 и 42 Закона Республики Боливии о лесах указывают, что при нарушении лесного законодательства необходимо руководствоваться лесохозяйственным регламентом, устанавливающим административную ответственность, и У К за совершенные преступления. Регламентом установлены критерии и процедуры применения административных наказаний в виде штрафов, размер которых привязан к стоимости патентов по использованию лесных ресурсов и вырубке леса, а в некоторых случаях может зависеть от серьезности правонарушений и их последствий.
В настоящее время, по словам директора по развитию и управлению лесным хозяйством Министерства охраны окружающей среды Веймара Бессера1, в Боливии подготовлен проект по внесению изменений в Закон № 1700, значительно увеличивающий штрафы за поджоги и другие правонарушения, причиняющие вред лесному фонду. В Уголовном кодексе Боливии предусмотрено 9 статей, устанавливающих уголовную ответственность за нарушения лесного законодательства. Так, ст. 206 УК установлено наказание в виде лишения свободы от двух до пяти лет за нарушение установленных правил и несанкционированные поджоги в лесных районах, влияющих на лесное производство и охрану лесных земель. Статья 223 УК предусматривает уголовную ответственность в виде лишения свободы от одного до шести лет за использование лесных ресурсов без получения разрешения со стороны компетентного органа, за уничтожение и повреждение государственного имущества путем поджогов древесного покрова на защитных лесных землях, воспроизводимых землях, а также на землях иммобилизации.
Weimar Becerra. Nueva ley forestal estar lista en un m s//El Diaorio, 21 de agosto de 2010.
В целях контроля и мониторинга использования природных лесов Законом о лесе Республики Колумбии (ст. 21) предусмотрена возможность проведения таких мероприятий, как: выдача лесных деклараций об использовании лесов, свидетельств на поставку лесного сырья, осуществление проверок лесными инспекциями в лесах, в центрах производства, на пунктах прямого и мобильного управления и таможенных постах и др.
Кроме этого, Законом декларируется создание национального плана по предотвращению, борьбе с лесными пожарами и восстановлению пострадавших районов (ст. 39), национальной программы по профилактике и борьбе с вредителями и лесными болезнями (ст. 41), национальной системы лесной информации (ст. 45), национальной системы инвентаризации лесов (ст. 47), национального плана научных исследований и трансфертов лесных технологий.
- [1] Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред.С.А. Боголюбова. — М.: Проспект, 2007. — С. 298.
- [2] СЗ РФ. - 1999. - № 16. - Ст. 1935.
- [3] Там же,- 1996. -№ 51.- Ст. 5681.
- [4] СЗРФ. -2010. -№6. —Ст.658.
- [5] СЗ РФ. - 2005. - № 30 (ч. 1). - Ст. 3105.
- [6] Там же. - 2003. - № 4. - Ст. 364.
- [7] СЗ РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249.
