Политико-территориальное устройство. Организация власти на местах

Унитарное государство и его реформа

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии состоит из Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Исторически объединение этих территорий происходило в разное время и при неодинаковых условиях, что обусловило особенности их общественной и политической жизни.

И в Шотландии, и в Уэльсе, и в Северной Ирландии, хотя и в разной степени, часть коренных жителей выступает за предоставление самостоятельности этим регионам. Отношение центрального правительства к таким настроениям (при сохранении особенностей подхода консерваторов и лейбористов) выражается в стремлении к политике реформ, направленных на поиск оптимальных форм управления, сочетающих централизованное и децентрализованное начало при сохранении демократических и правовых традиций жизни единого государства.

Децентрализация власти (передача части полномочий от центральных органов региональным — devolution) в Великобритании последовательно осуществляется с начала 1970-х гг. Соответствующие рекомендации были высказаны правительству по итогам работы Королевской комиссии по реформе конституции в 1973 г. Результатом последующей работы стало принятие законов, расширяющих компетенцию органов власти Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса: законы о Шотландии (Scotland Act 1998 и 2012), Закон о Северной Ирландии (Northern Ireland Act 1998), законы об управлении Уэльсом (Government of Wales Act 1998 и 2006). Эти законы можно охарактеризовать следующим образом: 1) они выполняют функцию конституции для территорий, в отношении которых они были приняты, и соответственно становятся частью британской конституции; 2) они не могут быть изменены решением органов власти Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса; 3) они не означают изменение формы государственного устройства (т. е. переход от унитарной формы к федеративной); 4) они не ограничивают право Парламента Соединенного Королевства принимать законы в отношении этих территорий. При этом любая такая законодательная инициатива Парламента должна согласовываться с законодательными органами власти Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса.

Сравнительный анализ законов позволяет увидеть различия в объеме полномочий, передаваемых центральными органами власти территориальным.

Шотландия. Парламент Шотландии наделяется законодательными полномочиями по вопросам местного правительства, экономического развития, жилищного, сельского и лесного хозяйства, рыболовства, окружающей среды, здравоохранения, образования, спорта и искусств. При этом Парламент Соединенного Королевства сохраняет полное право принимать законы в отношении Шотландии, в том числе и по вопросам, переданным в ведение территорий.

Полномочия по вопросам отношений в рамках союза Англии и Шотландии; гражданской службы; регистрации и финансирования деятельности политических партий; Парламента Соединенного Королевства; высших судов Шотландии; международных отношений, обороны и национальной безопасности; налоговой, экономической и денежной политики, валюты, финансовых услуг и рынков; борьбы с отмыванием денег, полученных преступным путем, особо тяжких преступлений, включая государственную измену; пограничного контроля; политики в области занятости и социального обеспечения, транспорта и средств массовой информации по-прежнему остаются в ведении Парламента Великобритании. В то же время Закон о Шотландии 2012 г. заметно расширил полномочия шотландских органов власти в вопросах налогообложения и политики займов.

Акты, принятые шотландским Парламентом, имеют статус «вторичного» законодательства (subordinate legislation), в отношении которого действует ряд ограничений: 1) они не могут изменять общебританские законы и действуют лишь на территории Шотландии;

2) они не могут нарушать право ЕС и европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод; 3) они не могут имплементировать право ЕС на территории Шотландии.

Парламент Шотландии состоит из 129 депутатов, избираемых на четыре года. Причем 73 из них избираются по мажоритарной системе относительного большинства, 56 — по пропорциональной системе, т. е. по партийным спискам.

Депутатский мандат шотландского Парламента совместим с мандатом депутата Парламента Соединенного Королевства, т. е. одно и то же лицо может иметь два депутатских мандата.

Гражданин любого государства — члена ЕС может участвовать в выборах и быть избранным депутатом Парламента Шотландии (в Парламент Соединенного Королевства — нет).

Парламент может быть досрочно распущен монархом в двух случаях: 1) принятия 2/3 голосов соответствующей резолюции Парламента; 2) неспособности Парламента назначить первого министра в течение 28 дней после принятия резолюции о недоверии правительству.

Шотландский Парламент наделяется полномочиями в вопросах налоговой политики на территории Шотландии, но финансирование его деятельности осуществляется на основе решений Парламента Великобритании.

Исполнительная власть осуществляется правительством, формируемым на парламентской основе и подотчетным Парламенту Шотландии. Правительство состоит из первого министра, министров, младших (junior) министров, генерального прокурора и генерального солиситора Шотландии. Корона (монарх) формально является главой шотландского правительства и в этом качестве действует отдельно от соответствующего статуса главы правительства Соединенного Королевства.

Принципы формирования и отставки правительства Шотландии сопоставимы с правилами, предусмотренными соответствующими конституционными соглашениями в отношении правительства Соединенного Королевства. При этом данные правила закреплены законодательством (а не конституционными соглашениями), что переводит их в категорию норм, подлежащих применению судами. Наиболее важные принципы следующие: 1) монарх назначает первого министра по представлению Парламента; 2) монарх назначает министров, генерального прокурора и генерального солиситора Шотландии по представлению первого министра и с согласия Парламента;

3) первый министр может отправить в отставку министров, а также генерального прокурора и генерального солиситора, но лишь с согласия Парламента; 4) министры подают в отставку в случае вотума недоверия.

Министры правительства Шотландии возглавляют министерства, государственные служащие которых являются частью единой государственной службы (civil service) Соединенного Королевства.

Судебная власть в Шотландии представляет собой самостоятельную систему, функционирующую на основе собственной правовой системы, сформировавшейся под влиянием гражданского права государств континентальной Европы и общего права Англии.

Гражданское право Англии и Шотландии имеют много общего (кроме права собственности), а уголовное право и уголовный процесс Шотландии имеют серьезные отличия от английского права и процесса.

Соответственно высшей апелляционной инстанцией по гражданским делам является Верховный суд Великобритании, а по уголовным делам — Высокий суд юстициариев Шотландии. При этом споры, связанные с осуществлением переданных полномочий (devolution issues), окончательно рассматриваются Верховным судом Великобритании.

Северная Ирландия. Отношения центрального правительства с Северной Ирландией имеют более сложный характер, чем с Шотландией. Это обусловлено историей присоединения Северной Ирландии к Великобритании. В 1801 г. Законом об унии вся Ирландия была присоединена к Великобритании. Колонисты из Англии и Шотландии (протестанты по вероисповеданию), переезжавшие на остров, составили большинство населения его северо-восточной части.

В 1921 г. по англо-ирландскому Соглашению об Ирландском свободном государстве (Эйре) южная и северно-западная части Ирландии обрели статус доминиона, а в 1949 г. — независимость. Северовосточная часть острова осталась в составе Великобритании и получила название Северной Ирландии. Большая часть населения этой территории — протестанты, потомки английских и шотландских переселенцев, меньшую часть составляют католики — ирландцы. С 1922 по 1972 г. в Северной Ирландии действовал порядок осуществления власти, названный системой Стормонта. Был сформирован парламент (Стормонт), состоящий из двух палат. На основе представительства в нижней палате формировалось ответственное перед парламентом правительство. При этом центральные органы власти и управления Великобритании сохраняли свое верховенство в отношении государственных органов Северной Ирландии. В 1972 г. система Стормонта была заменена на систему прямого правления Лондона. В соответствии с Законом о временных мерах 1972 г. деятельность Стормонта была приостановлена, а вся полнота власти была передана центральному правительству (Кабинету), в составе которого учредили новую должность министра Соединенного Королевства по делам Северной Ирландии.

Последующая политика переговоров с правительством Республики Ирландия и основными политическими партиями Северной Ирландии привела к достижению компромисса и заключению соглашения, названного The Good Friday Agreement. Это соглашение было одобрено на референдумах, проведенных в Республике Ирландия и в Северной Ирландии, и стало политической основой для закона 1998 г., закрепившего правовой механизм децентрализации власти в отношении Северной Ирландии.

Ассамблея (парламент) Северной Ирландии избирается на четыре года и может быть распущена досрочно: а) путем принятия резолюции 2/3 ее членов; б) решением монарха по совету министра по делам Северной Ирландии; в) в случае неизбрания главного министра или его заместителя (Chief or Deputy Chief Minister) в течение шести месяцев после начала легислатуры нового состава Ассамблеи.

Законотворческая деятельность Ассамблеи имеет ряд особенностей: 1) законы принимаются лишь для своей территории, что не отменяет неограниченного правомочия британского Парламента законодательствовать для Северной Ирландии; 2) принимаемые законы не могут противоречить праву ЕС и Акту о правах человека (Human Rights Act 1998); 3) законотворчество по вопросам политики и юстиции имеет ряд ограничений: проблемы дискриминации по религиозным и политическим мотивам выведены из компетенции Ассамблеи, что означает отсутствие у нее права вносить изменения в ряд законодательных актов (Закон о присоединении Великобритании к ЕС

1972 г.; Акт (закон) о правах человека 1998 г.; некоторые положения Закона о юстиции для Северной Ирландии (Justice (Northern Ireland) Act 2002); 4) законы, принятые Ассамблеей, должны быть подписаны монархом. Передача законопроектов на подпись осуществляется министром по делам Северной Ирландии. Он может отказать, мотивируя тем, что законопроект: а) принимается по вопросам вне компетенции Ассамблеи; б) содержит положения, несовместимые с международными обязательствами, интересами обороны и национальной безопасности, защитой публичного порядка и общественного спокойствия. В отличие от Закона о Шотландии Закон о Северной Ирландии предусматривает деление предмета законотворчества местного парламента на две категории: 1) вопросы, «исключенные» (excepted) из компетенции, и «резервные» (reserved) вопросы, по которым Ассамблея Северной Ирландии может принимать законы с согласия министра Соединенного Королевства по делам Северной Ирландии. Следует отметить, что в целом полномочия Ассамблеи Северной Ирландии более ограничены, чем полномочия Парламента Шотландии.

Исполнительная власть в Северной Ирландии представлена правительством, которое формируется на парламентской основе политическими партиями из числа депутатов Ассамблеи от протестантов и католиков. Первый министр и заместитель первого министра (First Minister and Deputy First minister) избираются Ассамблеей из числа депутатов. Для этого необходимо как большинство голосов Ассамблеи в целом, так и раздельное большинство голосов от партий, представляющих интересы протестантов (юнионистов) и католиков (националистов). В отличие от парламентской системы Великобритании первый министр не обладает дискреционными полномочиями назначать или смещать министров или распускать законодательный орган власти. Министры могут быть отправлены в отставку при избрании нового состава Ассамблеи или в случае вотума недоверия правительству.

Первый министр и заместитель первого министра совместным решением назначают генерального атторнея (прокурора) для Северной Ирландии (Attorney General for Northern Ireland) на пятилетний срок, а также решают вопрос о его отставке. При этом генеральный адвокат для Северной Ирландии (Advocate General for Northern Ireland), который совмещает выполнение ряда функций с генеральным атторнеем, назначается и смещается с должности премьер-министром Великобритании.

Судебная власть. В Северной Ирландии, так же как и в Шотландии, все правовые вопросы, связанные с проводимой политикой децентрализации, рассматриваются судами, но могут быть переданы непосредственно в Верховный суд Великобритании.

Северная Ирландия имеет собственную правовую систему, но по основным своим характеристикам она близка к английскому общему праву.

Уэльс. Принципы и институционально-правовой механизм организации власти в Уэльсе закреплены в законах 1998 и 2006 гг.

Ассамблея (парламент) избирается на четыре года в составе 60 депутатов: 20 из них избираются в пяти районах, а 40 — в местных избирательных округах. Основания досрочного роспуска Ассамблеи аналогичны предусмотренным для Парламента Шотландии.

Ассамблея принимает законы, действующие лишь на территории Уэльса, по вопросам, перечень которых определен в Законе 2006 г. К ним отнесены: экономическое развитие территории; сельское хозяйство; защита окружающей среды; рыболовство; здравоохранение; образование; защита памятников старины; транспорт; жилищная политика; городское планирование; водоснабжение; социальная политика; спорт; туризм; программы сохранения и развития уэльского языка, а также вопросы работы Национальной Ассамблеи и местного правительства.

Законы, принятые британским Парламентом, действуют на территории Уэльса в полном объеме, за исключением специально оговоренных случаев.

Исполнительная власть осуществляется правительством, первый министр которого избирается Ассамблеей и имеет право назначать и смещать с должности других министров и их заместителей из числа депутатов Парламента. Министры ответственны перед Ассамблеей (так же, как и в Шотландии). При этом одобрение кандидатур назначаемых министров со стороны Ассамблеи не требуется. В отличие от Шотландии финансирование работы членов правительства осуществляется из бюджета британского казначейства. Представительство интересов Уэльса на общенациональном уровне и в Совете министров ЕС осуществляет министр Соединенного Королевства по делам Уэльса.

Судебная власть. Уэльс не имеет отдельной судебной системы. Правовая система Англии является общей и для Уэльса. При этом в Кардиффе (столица Уэльса) существует Отделение административного суда, к компетенции которого отнесены вопросы управления Уэльсом. Таким образом, проблемы, связанные с применением законодательства о децентрализации, могут рассматриваться на территории

Уэльса. При этом верхней инстанцией в этих вопросах остается Верховный суд Великобритании.

Сравнивая изменения правового статуса Шотландии, Северной Ирландии и Уэльса, можно увидеть ряд общих и особенных черт процесса децентрализации власти в Великобритании. Общей является тенденция расширения полномочий их государственных органов, что особенно заметно при сравнении законов о Шотландии 1998 и 2012 гг. и законов об управлении Уэльсом 1998 и 2006 гг. Особенности же обусловлены историческими различиями взаимоотношений этих территорий с Англией.

Шотландия, будучи независимым государством, заключила договор о союзе с Англией в 1706 г. и стала частью Великобритании, сохранив не только часть государственных традиций, но и особенности правовой системы. Отсюда и максимальная (по сравнению с другими территориями) степень автономии Шотландии в отношениях с центральными органами власти Великобритании. К тому же в Шотландии очень сильны тенденции к отделению от Соединенного Королевства, о чем свидетельствуют результаты референдума 2014 г.

Северная Ирландия. Особенности ее статуса обусловлены историей вхождения, а точнее сказать, сохранения этой территории в составе Соединенного Королевства после признания независимости Республики Ирландия в 1949 г. Закон об Ирландии (Ireland Act 1949) установил, что Северная Ирландия может выйти из состава Соединенного Королевства лишь с согласия парламента Северной Ирландии. Основная проблема в организации власти на этой территории — баланс интересов протестантского большинства и католического меньшинства ее населения. Закон о Северной Ирландии 1998 г. содержит правовой механизм сохранения этого баланса с опорой на государственные институты, в равной степени представляющие интересы политических партий католиков и протестантов (Ассамблея Северной Ирландии).

Уэльс. Эта территория, на которой находилось несколько княжеств, была полностью присоединена к Англии в XVI в. Здесь были введены английский язык, английское право и английская администрация. В отличие от Шотландии на этой территории никогда не было отдельного единого государства. Поэтому органы власти Уэльса и управления им всегда имели минимальную степень автономии по сравнению с Шотландией и Северной Ирландией. Однако в рамках процесса децентрализации власти новое законодательство об Уэльсе было принято в рамках общей тенденции расширения полномочий регионов Соединенного Королевства.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >