Полная версия

Главная arrow Право arrow Административное право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ИНЫХ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Самая жестокая тирания та, которая выступает под сенью законности и под флагом справедливости.

Ш.-Л. Монтескьё, французский философ

Обеспечение законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти и иных органов публичной власти: основные понятия

Законность и справедливость, ее претворение в жизнь в равной мере ко всем гражданам давно волнует умы всех народов. На сегодняшний день в России законодательное регулирование государственного управления как результат разделения власти обеспечено не на должном уровне. Можно в целом согласиться с тем, чтобы Государственной Думе и парламенту (Федеральному Собранию России) следует усилить влияние на государственное управление, включая формирование системы исполнительной власти и согласование с законодательным органом власти назначений на основные должности в

Правительство России[1]. Именно чрезмерно преобладающее подзаконное регулирование государственного управления с момента принятия Конституции России негативно сказалось на качестве деятельности исполнительной власти и государственного управления в целом.

Восстановление в соответствии с конституционной моделью приоритета законодательного регулирования управленческих отношений будет способствовать повышению качества государственного управления. Необходимо также решить проблему дуализма института президента и института правительства в сфере исполнительной власти. Слабый правовой статус Правительства России при его широких полномочиях по оперативному управлению всеми ресурсами, означает слабое его функционирование и соответственно низкий уровень качества государственного управления.

Сущность законности состоит в единообразном понимании, осознании и точном осуществлении действий по соблюдению норм и правил действующего законодательства прежде всего органами государственной власти, общественными организациями и другими негосударственными объединениями, должностными лицами и гражданами. Действие закона должно распространяться на все сферы деятельности государственной власти, его органов, должностных лиц, на деятельность негосударственных структур и на сознание и поведение всех граждан. Особенно важно строгое соблюдение законов государственными органами и их должностными лицами. Основа сущности принципа законности состоит прежде всего в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать, ничто так не действует негативно на правосознание граждан, как нарушение законов со стороны органов государственной власти и их должностных лиц. Именно на этом уровне государственного управления требования к соблюдению законности должны быть обеспечены властным авторитетом государства.

Это принцип закреплен в ст. 15 Конституции России, в которой определено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию России и законы, при этом законы и иные нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции России. Подзаконные нормативные правовые акты в свою очередь не должны противоречить Конституции России и федеральным законам, должны издаваться в пределах полномочий и компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном законом порядке и в определенной форме. В этом и заключены основные требования, составляющие сущность и содержание законности. Однако для реализации этого конституционного принципа следует укрепить правовой статус прокуратуры России как полномочного субъекта, способного квалифицированно обеспечивать функции гаранта Конституции России, прав и свобод человека и гражданина — Президента России. Существующее структурное подразделение Администрации Президента России по обращениям граждан в виду большого потока жалоб, как правило, занимается в основном регистрацией и переадресацией жалоб в те органы, чьи решения обжалуются.

Органы исполнительной власти, органы государственного управления широко применяют в своей деятельности законы и подзаконные нормативные правовые акты, при этом сами издают большое число нормативных правовых актов и индивидуальных актов, которые должны не только не противоречить законам, но и работать на цели, сформулированные в законах. В законах должны быть отражены не только властные веления государства (мера власти), но и справедливость как основа нравственного выражения цели закона на уровне правоприменительной практики. То есть законы не могут быть проведены в реальную жизнь общества без правовых способов и средств обеспечения законности на основе принципа справедливости.

Иметь только требуемое количество хороших законов и других нормативных правовых актов еще недостаточно для оптимального регулирования управленческих отношений. Основное при этом — обеспечение их точного исполнения теми, кому доверено их применение. Особо нетерпимы случаи, когда искажается основной принцип справедливости, а то и имеют место прямые нарушения законов со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти, государственного управления. Это негативно действует не только на систему функционирования государственных органов, но и на формирование правосознания и поведение всех граждан. В связи с этим государство должно неуклонно обеспечивать законность и дисциплину в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления.

Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей и распоряжений своих руководителей. Проводимые меры по укреплению дисциплины способствуют обеспечению законности.

В целях укрепления законности и дисциплины в сфере исполнительной власти проводится большая работа:

• совершенствование системы органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса;

  • • определение должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности;
  • • принятие нормативных правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан;
  • • воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры и др.

Вместе с тем в стране действует особая система государственных органов и общественных организаций, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими различные правовые и организационные виды и методы деятельности, практические приемы, операции, формы работы обобщенно называются способами обеспечения законности. К ним относят: контроль, надзор и обжалование (реализация права на жалобу).

Контроль — система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров. Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной властей) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц каких-либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют; восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности; принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.

В ходе проведения каких-либо серьезных реформ неизбежно возникают трудности в сфере поддержания законности и дисциплины, что вполне объяснимо. Однако это должно находиться под государственным контролем, так как именно в период реформ наиболее нетерпимы признаки анархии и беспорядка. К сожалению, в нашем государстве отсутствует единый государственный контроль и регулярно в средствах массовой информации сообщают об особо крупных хищениях бюджетных средств руководителями ФОИВ, но ни разу эта категория лиц не была привлечена к уголовной ответственности. Все это естественно не работает на авторитет власти.

Какое-то время у некоторой части российского общества была иллюзия относительно сущности рыночной экономики, которая якобы не требует никакого государственного вмешательства и полностью способна управлять сама собой. Сейчас несостоятельность такой точки зрения и вред, причиняемый ею обществу, очевидны. Даже негосударственный сектор экономики нуждается в довольно значительном вмешательстве государственных органов, а тем более недопустимо какое-либо самоустранение власти от регулирования государственного сектора собственности и контроля за деятельностью соответствующих органов управления.

Административные реформы последних лет повлекли множество преобразований в системе ФОН В, которые также значительно ослабили контрольную систему. Возникла острая необходимость в создании новой контрольной системы, которая была бы способна эффективно функционировать в новых экономических условиях. Уже немного заметна попытка создать такую систему. Это и принятие ряда нормативных правовых актов по вопросам контроля, и создание новых контрольных органов, и в целом плодотворная работа Конституционного Суда России, а также принятые административноправовых мер по согласованию действий центра, федеральных округов и субъектов РФ.

Особое значение в этом отношении может иметь ФЗ от 16.12.2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете». Целями настоящего ФЗ являются установление единых требований к бухгалтерскому учету, в том числе бухгалтерской (финансовой) отчетности, а также создание правового механизма регулирования бухгалтерского учета.

Бухгалтерский учет — формирование документированной систематизированной информации об объектах, предусмотренных настоящим ФЗ, в соответствии с требованиями, установленными настоящим ФЗ, и составление на ее основе бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Действие настоящего ФЗ распространяется на следующие экономические субъекты:

  • 1) коммерческие и некоммерческие организации;
  • 2) государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов;
  • 3) Центральный банк Российской Федерации;
  • 4) индивидуальные предприниматели, а также адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, нотариусы и иные лица, занимающиеся частной практикой;
  • 5) находящиеся на территории РФ филиалы, представительства и иные структурные подразделения организаций, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, их филиалы и представительства, находящиеся на территории России, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.

Объектами бухгалтерского учета являются: 1) факты хозяйственной жизни; 2) активы; 3) обязательства; 4) источники финансирования его деятельности; 5) доходы; 6) расходы; 7) иные объекты в случае, если это установлено федеральными стандартами.

ФЗ применяется при ведении бюджетного учета активов и обязательств России, субъектов РФ и муниципальных образований, операций, изменяющих указанные активы и обязательства, а также при составлении бюджетной отчетности.

Настоящий ФЗ не применяется при создании информации, необходимой для составления экономическим субъектом отчетности для внутренних целей, отчетности, представляемой кредитной организации в соответствии с ее требованиями, а также отчетности для иных целей, если законодательством РФ и принятыми в соответствии с ним правилами составления такой отчетности не предусматривается применение настоящего ФЗ.

Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти. На основании полученной информации можно оперативно устранять недостатки в нормотворческой деятельности, вносить изменения и дополнения в нормативные правовые акты, повышать их качество. Контрольная информация играет большую роль в осуществлении задач экономической реформы, сбережении ресурсов, совершенствовании системы органов исполнительной власти, определении профессионализма управленческих кадров, в борьбе с бюрократизмом, коррупцией и иной преступностью в государственной службе.

Для контроля как способа обеспечения законности характерны некоторые признаки:

  • 1) между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения организационной подчиненности или подведомственности;
  • 2) объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, так как контролирующий имеет право вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный правовой акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации; отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью принятых решений и организации их исполнения;
  • 3) контролирующий субъект часто наделяется правом отменять решения контролируемого;
  • 4) в соответствующих случаях контролирующий субъект вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих функций и задач.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений; проверки; экспертизы; наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования, сертификации); изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей; координация деятельности контрольных органов; рассмотрение обращений граждан и т.п.

Особое значение имеют проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по вопросам проверки. Для успешного контроля, помимо знания нормативного материала, необходим практический опыт работы по вопросам проверки, а также владение методикой и техникой ее проведения.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий.

Контроль, осуществляемый за деятельностью органов исполнительной власти со стороны института президентства, законодательной, судебной власти, общественных организаций, именуется внешним контролем, а осуществляемый вышестоящими органами исполнительной власти внутри своей системы — внутренним.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти отличается от контроля и проверки исполнения как одной из функций государственного управления.

Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью организационно неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности.

При надзоре оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности порядка и сущности организации деятельности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта не допускается.

Различаются два вида надзора: прокурорский и административный.

Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государства и его должностными лицами, а также негосударственными объединениями и их должностными лицами.

Административный надзор является специфической разновидностью государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением специальных норм, общеобязательных правил безопасности, закрепленных в законах и подзаконных нормативных правовых актах (например, правилах пожарной безопасности, дорожного движения, санитарных, торговли, природоохранительных и др.).

Субъектами административного надзора являются такие ФОИВ, как федеральные службы, осуществляющие межотраслевое правовое регулирование в форме надзора. Федеральные службы, находящиеся в ведении Президента России и Правительства России, осуществляют в своей сфере государственную политику и нормативно-правовое регулирование, а федеральные службы, находящиеся в ведении федеральных министерств, таким правом не наделены, они могут принимать на основании нормативных правовых актов индивидуальные акты и осуществлять надзор за исполнением норм законов и иных нормативных правовых актов в сфере своей деятельности.

Особенность административного надзора заключается в том, что между властным субъектом, осуществляющим надзор, и подвластными субъектами надзора отсутствует организационная подчиненность и властные субъекты надзора могут применять к подвластным субъектам в случае выявленных правонарушений меры административного принуждения.

Действующее законодательство определяет несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор. Это

полномочия по:

  • 1) предупреждению правонарушений;
  • 2) пресечению правонарушений;
  • 3) нормотворчеству;
  • 4) привлечению к ответственности за виновное правонарушение.

Органы административного надзора вправе также налагать штрафы на юридические лица.

И последний наиболее распространенный способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении — это право граждан на жалобу по поводу действия либо бездействия государственных органов и их должностных лиц, ущемляющих права и законные интересы физических и юридических лиц.

Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам исполнительной власти и государственного управления в отношении их ущемленных прав и свобод.

В ст. 33 Конституции РФ предусмотрено, что граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако на практике в ФЗ от 27.05.2003 г. № 58- ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» наиболее значимые изменения были внесены в 1995 г., а после этого — только в 2009 г. Эти изменения коснулись лишь ответственности государственного служащего, которая наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. При этом пока не принят ФЗ «Об административных процедурах», являющийся самым важным в защите прав, свобод и законных интересов граждан в конфликтах и спорах, возникающих с субъектами публичной власти.

  • [1] Российская Федерация сегодня. 2007. 22 ноября. № 3. С. 32-33.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>