Полная версия

Главная arrow Право arrow Административное право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ОРГАНАХ ВЛАСТИ

ФОРМЫ И МЕТОДЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ, ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

Отчего то вновь не по себе, а причина неясна, признаться. Разобраться надо бы в себе, только страшно: после не собраться[1].

Александр Жуков, поэт

Административно-правовые формы воздействия в деятельности органов исполнительной власти и иных органов публичной власти

Формы и методы воздействия на участников управленческих отношений являются наиболее активной формой реализации управленческих отношений в процессе осуществления деятельности исполнительной власти.

Формы и методы воздействия на участников управленческих отношений имеют конечной целью повышение качества государственного управления. Как правило, они регламентируются нормативными правовыми актами. Например, постановлением Правительства России определяются формы и методы реализации конкретных управленческих отношений, что является обязательным для участников этих отношений.

Органы исполнительной власти, государственного управления, местного самоуправления (органы публичной власти) по предметам своего ведения и в объеме своих полномочий реализуют определенные задачи и функции государства в интересах обеспечения жизнедеятельности общества. Эти задачи и функции (виды деятельности) государственного управления по существу закреплены по предметам ведения (управления) РФ и предметам ведения России и субъектов РФ, что в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции России составляет единую систему исполнительной власти. Все эти предметные виды деятельности (функции) требуют в свою очередь их организации со стороны главного субъекта управления — государства — в основном в лице органов исполнительной власти, осуществляющей оперативное управление всеми ресурсами страны, что и было рассмотрено выше. Однако для организации предметных функций федерального и совместного с субъектами РФ ведения необходимо использовать общие функции организации управления в конкретной сфере деятельности органа исполнительной власти.

К основным общим функциям организации государственного управления можно отнести:

  • 1) выявление и осмысление актуальной проблемы государственного управления;
  • 2) формулирование и постановку задач перед уполномоченными субъектами права;
  • 3) прогнозирование состояния управленческих отношений в интересующей нас сфере;
  • 4) планирование работ(ы), включая разработку федеральных, региональных и местных программ;
  • 5) выработку, обоснование и принятие решений по поставленным или нормативно закрепленным задачам и поэтапное достижение сформулированной цели;
  • 6) организацию исполнения принятых решений;
  • 7) контроль и проверку результатов исполнения решений;
  • 8) координацию взаимодействия организационно не соподчиненных субъектов права;
  • 9) правовое регулирование организованной системы управления и др.

Можно по-разному делить общие функции организации управления, ясно одно, что без соблюдения данной последовательности их реализации будут возникать непредвиденные проблемы в организации управления предметными функциями (видами деятельности), для осуществления которых разработана и закреплена определенная организационно-правовая форма ФОИВ (федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы).

Конечно, эти общие функции организации управления не могут быть вообще реализованы без сбора, обработки и анализа информации, т.е. работы с информацией, поэтому некоторые авторы выделяют сбор и анализ информации в самостоятельную функцию, которая обеспечивает эффективность осуществления всех общих функций организации управления. Именно эти общие функции организации управления не могут быть переданы государством иному субъекту права. Административно-правовое регулирование отношений, процессов, взаимосвязей в работе с информацией повышает эффективность и упорядоченность реализации функций и задач государственного управления. Информационная безопасность является наиболее актуальной проблемой при осуществлении функций и задач государственного управления в условиях тотальной конкуренции. Никто не отменял закон диалектики развития системы через противоречия и конфликты, но если эти конфликты выходят за границы правового поля, они разрушают социальную систему управления вообще, как и отсутствие противоречий или конфликтов ведет к распаду самой системы.

Осуществление этих функций происходит в конкретных формах управленческой деятельности, которые регламентируются нормативными правовыми и организационно-правовыми актами в целях их упорядоченности и результативности, а также поддерживаются организационно-техническими формами и ресурсным обеспечением (кадровым, финансовым, материально-техническим, временным и иным).

Формы управленческой деятельности представляют внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий в процессе деятельности органов исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления по формулированию целей и реализации функций и задач государственного управления.

По формам исполнительной деятельности можно в какой-то мере судить что, и как надо делать. Формы управленческой деятельности реализуются в:

  • 1) установлении норм права (правотворчестве или нормотворчестве);
  • 2) применении норм права (правоприменительная или правоохранительная деятельность, принятие индивидуальных актов управления);
  • 3) осуществлении организационно-штатных действий;
  • 4) осуществлении организационно-технических мероприятий;
  • 5) осуществлении материально-технического обеспечения и организационно-штатных мероприятий;
  • 6) информационном обеспечении. Оно неразрывно связано с вышеназванными формами исполнительной деятельности, поэтому мы условно выделяем эту форму деятельности как самостоятельную. Для регулирования информационных отношений создана новая самостоятельная научная отрасль — информационное право.

Все выше названные формы управленческой деятельности можно квалифицировать как:

  • правовые, с помощью которых закрепляются решения и действия, имеющие юридический смысл и юридические последствия. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения в деятельности органов исполнительной власти, иных органов публичной власти;
  • неправовые (организационно-технического и материально-технического обеспечения).

Можно еще выделить самостоятельно и комплексную организационно-правовую форму, которая является смешанной формой исполнительной деятельности. Например, разработка оптимальной организационной структуры территориального ФОН В и утверждение правовым актом штатной численности этого органа государственного управления. Наряду с термином «правовой акт» иногда употребляется термин «юридически значимые действия». Например, регистрация жалобы гражданина, выдача справки. Кроме того, органы исполнительной власти, их должностные лица кроме издания управленческих актов осуществляют достаточно большое количество действий юридического характера, которые не относятся к правовым актам, однако влекут юридические последствия. Например, регистрация юридических лиц, выдача лицензий, специальных прав и многое другое, что можно отнести по содержанию к функции контроля и регулирования.

Посредством правовых форм закрепляются и реализуются многие цели, задачи и функции органов исполнительной власти и иных органов публичной власти. Применение различных форм управленческой деятельности отражает творческий характер государственного управления и обеспечивает юридическую регламентацию управленческих отношений. При этом, как правило, правовые формы принимаются в определенном установленном организационном порядке. Этот порядок определен соответствующими регламентами деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Нарушение закрепленного в регламенте порядка принятия правовой формы акта управления ставит под вопрос законность ее применения.

Поэтому каждый вид государственной деятельности также характеризуется в соответствующих регламентах, определенными формами издаваемых нормативных правовых актов. Принцип разделения власти предполагает не только их самостоятельную функциональную значимость, но и их различие в формах принимаемых ими нормативных правовых актов.

В отмеченных правовых формах проявляется односторонний государственно-властный характер. Разработка и принятие (регистрация и опубликование) нормативных правовых актов обусловливает при наличии юридических фактов и событий возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений между властным субъектом и подвластными субъектами управленческих отношений.

Правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, цели и способу выражения[2].

По содержанию правовые формы актов исполнительной власти, государственного управления можно классифицировать так:

  • — правотворческая деятельность, заключающаяся в разработке и принятии новых норм;
  • — усовершенствование, изменение и дополнение существующих, действующих актов управления;
  • — правоприменительная деятельность.

Правотворчество (нормотворчество) представляет сложный процесс определенной последовательности правовых действий. Это прежде всего принятие решения компетентным органом об актуальности разработки проекта нормативного правого акта управления (например, такой проект может быть предложен в результате защиты диссертации). Проект текста нормативного правового акта управления готовится с привлечением специалистов, обсуждается, дорабатывается, согласовывается и принимается в правотворческом органе, регистрируется в Минюсте России и публикуется в соответствующих изданиях. При принятии актов управления уполномоченным должностным лицом в объеме его компетенции этот процесс нормотворчества упрощен.

Например, такая правовая форма управленческой деятельности, как рассмотрение уполномоченным органом или должностным лицом дела об административном правонарушении и принятии решения об административном наказании правонарушителя называется правоприменительной формой. Такие акты управления входят в категорию индивидуальных актов. Они порождают, изменяют или прекращают правоотношения для конкретного физического или юридического лица. Например, индивидуальным актом является издание приказа о назначении государственного служащего на должность, так как с этим юридическим фактом связывается возникновение у служащего правоотношений, позволяющих осуществлять определенные полномочия, имеющие государственно-властный характер.

Разработка и принятие нормативных правовых актов и издание индивидуальных правовых актов и организационно-правовых актов — это основные и наиболее значимые правовые формы осуществления деятельности исполнительной власти и иных органов публичной власти. Но существуют и другие, например: административные процедуры (порядок проведения конкурса на получение государственного заказа); представление обязательных статистических и бухгалтерских отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие какого-либо специального права (на вождение транспортных средств, на охоту). Во всех этих случаях выражается характерное для исполнительно-распорядительной деятельности юридическое волеизъявление органа исполнительной власти, государственного управления, органов МСУ.

Следует особо выделить заключение административных договоров как форму регулирования административно-правовых отношений в целом между равноправными субъектами этих отношений. Данная правовая форма отличается от обычных односторонне властных отношений равенством отношений между субъектами права.

К неправовым формам управления относятся прежде всего различного рода организационно-технические действия, которые часто встречаются в повседневной деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, органов местного самоуправления. Это не значит, что данные формы вообще не регламентируются нормами права. Такие формы деятельности не порождают, не изменяют и не прекращают административные правоотношения. Эти действия не рассматриваются в качестве форм правового регулирования или воздействия (например, разработка и принятие методических рекомендаций по составлению протокола об административных правонарушениях в таможенной, налоговой сфере или безопасности дорожного движения).

К организационным мерам относятся:

  • 1) разработка программ в различной сфере управленческой деятельности;
  • 2) планирование деятельности;
  • 3) проведение оперативных совещаний;
  • 4) контроль и проверка исполнения;
  • 5) разъяснение тех или иных заданий или мероприятий, одновременное обучение;
  • 6) координация взаимодействия;
  • 7) обобщение и изучение передового опыта, своей истории;
  • 8) работа по подбору и расстановке кадров и т.п.

Организационные мероприятия по упорядочению и согласованию деятельности властных субъектов публичной власти — это важнейшая повседневная работа, призванная обеспечить эффективную деятельность властных субъектов публичной власти по предметам ведения, в объеме их полномочий и порядке, определенном нормативным правовым актом.

Не менее важным в деятельности органа исполнительной власти, государственного управления, местного самоуправления являются вопросы финансирования и материально-технического обеспечения. Они носят вспомогательный или обеспечивающий характер в процессе организации управленческой деятельности.

Это относится прежде всего к финансированию мероприятий, ведению делопроизводства, регистрации предложений, заявлений и жалоб граждан, составлению различных справок, аналитических обзоров, отчетов, работе с информацией, в том числе с компьютерной информацией и другим видам вспомогательных работ, без которых невозможно осуществление управленческой деятельности вообще.

Работа с информацией в последнее время приобрела особую актуальность и значимость. Без применения количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных технологий административно-правового регулирования отношений вообще проблематично решать вопросы повышения эффективности управленческой деятельности в государстве и обществе в целом.

В связи с этим необходимо вести постоянную исследовательскую работу по совершенствованию различных форм управленческой деятельности органов государственной власти в целях обеспечения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц как субъектов административного права.

  • [1] По сути это типичное психологическое состояние многих наших граждан, которым, по словам В.Д. Зорькина, «не хватает силы и воли заставить чиновниковдумать не только о себе, но и о человеке».
  • [2] Коренев А.П. Административное право: Учебник. Ч. 1. М., 2001. С. 156.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>