Полная версия

Главная arrow Право arrow Административное право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Полномочия органов государственного управления, администраций органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций

В деятельности исполнительной власти большое место занимают государственные учреждения, осуществляющие функции контроля и надзора, хотя они и не являются ФОИВ. Органы государственного управления как субъекты административного права имеют наибольшее распространение как в центре, так и на местах; они осуществляют оперативную и повседневную исполнительно-распорядительную деятельность по предметам ведения и в объеме полномочий, определяемую прежде всего органами исполнительной власти[1], а также федеральными законами, актами Президента и Правительства России. Поэтому, как уже было отмечено, в законодательстве не оправдано отождествление понятий «исполнительные органы власти» и «органы исполнительной власти». Если рассматривать термин «исполнительные органы власти» в буквальном смысле, то получается, что у исполнительной власти есть свои исполнительные органы. Если это так, то ими являются органы государственного управления, которые осуществляют оперативную и повседневную исполнительнораспорядительную деятельность, однако они не имеют права принимать нормативные правовые акты в сфере своего ведения, так как на это уполномочены только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, находящихся в введении Президента или Правительства России.

Остальные ФОН В, находящиеся в подчинении федеральных министерств, в полном смысле не являются ФОИВ, так как не имеют права осуществлять государственную политику и нормотворческую деятельность в сфере ведения. Сейчас же мы рассмотрим правовой статус государственных учреждений, которые даже формально не являются ФОИВ, но при этом осуществляют государственные функции надзора и контроля. Подобных государственных учреждений только на федеральном уровне более 35 ООО[2], поэтому указанным ранее Распоряжением Правительства России от 25.10.2005 г.[3] № 1789 планировалось до 2010 г. их ликвидировать, реорганизовать или приватизировать.

Следует обратить внимание на ФЗ от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», которым введен новый субъект административного права на государственном и муниципальном уровне публичной власти.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

На трех уровнях публичного управления (федеральном, региональном и местном) могут образовываться публичные учреждения для реализации публичных функций в интересах государства, общества, физических и юридических лиц.

Автономное учреждение обеспечивает открытость и доступность следующих документов:

  • 1) устав автономного учреждения, в том числе внесенные в него изменения;
  • 2) свидетельство о государственной регистрации автономного учреждения;
  • 3) решение учредителя о создании автономного учреждения;
  • 4) решение учредителя о назначении руководителя автономного учреждения;
  • 5) положения о филиалах, представительствах автономного учреждения;
  • 6) документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета автономного учреждения;
  • 7) план финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения;
  • 8) годовая бухгалтерская отчетность автономного учреждения;
  • 9) аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения.

Исходя из конституционного смысла, органами исполнительной власти являются только те органы государственной власти, которые наравне с законодательными и судебными органами власти вправе осуществлять государственную политику и нормотворческую деятельность в сфере своего ведения. Следовательно, система исполнительных органов власти включает три подсистемы: 1) федеральную; 2) субъектов РФ; 3) местного самоуправления (МСУ).

Возвращаясь к понятию органов государственного управления как субъектов государственного управления, по справедливому мнению профессора РАГС при Президенте РФ Г.В. Атаманчука, в собирательном смысле субъектом государственного управления является государство в целом. При этом далеко не все его органы непосредственно участвуют в государственном управлении, так как законодательством определен объем, способы и формы их участия в реализации государственных функций[4].

Органами государственного управления являются также аппараты, обслуживающие институт президентства (Администрация Президента России и ее структурные подразделения, различные советы и комиссии при Президенте России), аппараты, обслуживающие Правительство России, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, прокуратуру России, аналогичные государственные органы на уровне субъектов РФ.

Эти аппараты как органы государственного управления осуществляют внутриорганизационную деятельность, направленную на обеспечение определенных Конституцией России, ФКЗ, ФЗ и соответствующими нормативными актами на уровне субъектов РФ полномочий по осуществлению задач и функций государственного управления.

Также государственными органами управления являются многочисленные отраслевые, функциональные и территориальные структурные органы ФОИВ и органов исполнительной власти субъектов РФ. Территориальные органы ФОИВ наделяются частью функций исполнительной власти, но в целом они осуществляют исполнительно-распорядительные функции государственного управления, так как не осуществляют нормативно-правовую деятельность в сфере ведения.

Многогранность государственного управления, большое разнообразие связей государства с обществом, политическими партиями и движениями определяет многообразие и разносторонность видов государственных органов, их различные способы и средства в реализации функций и задач государственного управления. При этом органы государственного управления определяют содержательную сторону практически всех взаимосвязей и взаимозависимостей с обществом, коллективами и отдельной личностью, осуществляют социально-экономические задачи, правоприменительную деятельность, обеспечивают как внутреннюю, так и внешнею безопасность с помощью разнообразных механизмов и средств воздействия, в том числе применения мер государственного принуждения и военной защиты суверенитета государства. Следовательно, многочисленные и вместе с тем рационально организованные органы государственного управления должны работать как единая, целостная система, осуществляющая конституционную деятельность различных органов государственной власти по предметам их ведения и в объеме компетенции.

Органы местного самоуправления также являются субъектами административного права. Особое значение в деятельности органов местного самоуправления имеет ФЗ от 06.10.2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ФЗ от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в котором содержатся основные вопросы, регулирующие деятельность органов местного самоуправления.

На данном этапе у нас возникли серьезные проблемы с реализацией общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, так как государственное самоуправление, действовавшее до 1990 г., было разрушено, внешне мы вроде бы хотим возродить лучшие традиции дореволюционной России, даже герб ее взяли в качестве государственного герба России, чего не скажешь о преемственности положительного опыта, например общинного самоуправления в России, которое было самодостаточным и являлось надежной опорой целостности государства. Было бы полезно изучить богатый российский опыт местного самоуправления и использовать его в становлении местного самоуправления в современных условиях.

Рассмотрим принципы деятельности русской общины, наиболее широко применявшиеся в дореволюционной России.

Принцип семьи, но без конкретного «отца» во главе общины. Высшие полномочия такого «отца» осуществляло общее собрание коллектива как основной орган управления всеми делами общины. Если община была достаточно большой по численности, то выбирался постоянный орган управления. Деятельность общины регламентировалась вначале неписаными правилами, потом со временем уже и писаными правилами типа уложения, устава и др.

Ни один член общины не мог быть исключен из нее ни при каких условиях. Однако он мог уйти добровольно, но без пая. Этим обеспечивалась справедливость для каждого члена общины, но публичный интерес всегда был выше, чем личный. Публичный интерес преобладал над личным интересом прежде всего в экономической мере, т.е. в неделимости общего пая собственности.

Решение в общине принимали только единогласно, все должны были быть услышаны и могли в целом убедиться в правильности принимаемого решения. Именно этот принцип обеспечивал согласие в общине.

Свобода слова понималась как обратная сторона обязанности других слушать говорящего. Поэтому нынешнее понятие свободы слова мало чем напоминает то, что понималось нашими предками.

Члены общины прежде всего заботились об общих или публичных интересах, а не о личных.

Справедливость в распределении средств своего существования — земли. Земля распределялась по лицам мужского пола, однако посевная и уборка урожая было делом общим. Землю имел тот, кто ее обрабатывал. Климатические и географические условия не позволяли в России в одиночку обрабатывать землю и собирать урожай. Поэтому в крестьянской России был более приемлем принцип взаимопомощи и согласия, нежели конкуренции в обеспечении основ жизнедеятельности общества.

Коллективная ответственность по внешним обязательствам (уплата налогов, поставка в рекрутов в армию и др.), взаимопомощь, самопожертвование были присущи членам общины. Каждая община брала под полную социальную защиту лиц пожилого возраста и детей без родителей. Особый интерес был к детям-сиротам, так как община их воспитывала в духе приоритета общественных интересов, чести, добра, мужества и любви к своей Родине. Они становились настоящими защитниками своего Отечества. За отличную службу награждались не только орденами и медалями, званиями, но и землями по окончанию службы. Например, заслуживает внимания государственный подход при разрешении конфликтов (крестьянских волнений). Офицеры и чиновники, сумевшие без оружия погасить конфликт, награждались орденом Св. Владимира 4-й степени. Община могла не бунтовать, а выбрать исполнителя общей воли убить «вредного» барина или сжечь его поместье. Заботу о его семье и доставку передач на каторгу община брала на себя.

Обычай метать жребий был основным, если вопрос касался дополнительных обязательств конкретного члена общины по отношению ко всей общине. Поощрялись также добровольцы. Окончательное же решение было за миром (общиной), которая приоритетом ставила общественный интерес.

Усадьбы, дома, молельные дома и другие объекты строили всем миром.

Справедливость всегда была выше целесообразности. Законность же опиралась на нравственность, обычаи и традиции. Именно это не позволяло членам общины нарушать законы, которые считались священными.

Личной собственностью считалось то, что было сделано только своими руками. Частная же собственность являлась результатом эксплуатации наемного труда.

Была очень развита взаимопомощь (не благотворительность). Община обязана была содержать немощных членов общины. Так называемая помощь имела три формы:

  • 1) если приглашали, то надо идти, не рассчитывая на вознаграждение, лучше самому, не дожидаясь просьбы, например случай беды;
  • 2) звали на помощь, если сами не могли выполнить работу. В этом случае зовущий обязан оплатить работу, чаще устраивали ужин;
  • 3) просили о помощи как о форме найма на работу, например по уборке урожая. Об условиях оплаты договаривались заранее.

Муниципальное управление в основном базируется на принципах самостоятельности и самодостаточности жизнедеятельности конкретного муниципального образования как субъекта права. Споры и конфликты между конкретным муниципальным образованием и государством разрешались только в судебном порядке.

Основной вопрос настоящего времени состоит не в определении меры самостоятельности в реализации основных задач и функций на местах, а в возможных размерах материальных и финансовых средств, выделяемых государственными органами власти органам местного самоуправления, их целевом использовании, их кадровом обеспечении и осуществлении государственного контроля в процессе целевого использования выделенных средств. Об актуальности этого вопроса свидетельствует принятый ФЗ от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ основывается на Конституции РФ и осуществляется в соответствии с указанным выше ФЗ № 184-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ, настоящим ФЗ, другими ФЗ и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.

Контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Контрольно-счетный орган субъекта РФ и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или представительному органу муниципального образования.

Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

Необходимо определить законодательно финансовую самостоятельность органов местного самоуправления и их ответственность за реализацию государственных функций и задач по экономическому и социальному развитию районов и особенно социальной защиты населения муниципального образования.

В большинстве зарубежных государств органы местного самоуправления всегда были оплотом государственности против различного рода сепаратизма, в России же все наоборот, так как традиционно у нас «уважали» и выполняли прежде всего волю начальника, потом уже по возможности подгоняли эти действие под закон.

В данный момент наиболее актуальной задачей является укрепление государственности, его целостности. Поэтому особое внимание должно уделяться формированию и укреплению целостной системы исполнительной власти РФ, оптимизации организационных структур ФОН В в целях эффективного осуществления объективных функций и задач государственного управления. Действующая нормативная база правового регулирования организации деятельности исполнительной власти еще недостаточно отработана. В Конституции России установлены схематично лишь принципиальные положения организации деятельности исполнительной власти. Не урегулированы нормами и правилами взаимоотношения между главой администрации органов местного самоуправления и федеральными органами власти, главой администрации и законодательным органом субъектов РФ.

Субъектами административного права являются также предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации, осуществляющие различные виды хозяйственно-экономической, социальнокультурной, организационной и иной деятельности по удовлетворению жизненных потребностей населения.

Предприятие создается для производства товаров, продуктов, выполнения различных работ и предоставления услуг населению. Учреждения реализуют государственные и общественные функции социально-культурного и административно-политического содержания.

Основное различие предприятий и учреждений состоит в характере их деятельности, первые связаны с производством, вторые реализуют обслуживающие функции управленческого, социального, культурного, образовательного, научного и другого характера.

Предприятия могут классифицироваться по следующим основаниям:

  • • в зависимости от форм собственности — государственными, муниципальными, общественными, кооперативными, индивидуальными, семейными и смешанных форм собственности;
  • • в зависимости от выпускаемой продукции или выполняемых работ;
  • • в зависимости от организационной структуры — коммерческими или некоммерческими.

Предприятия могут объединяться в союзы, ассоциации и др.

Учреждения могут различаться по следующим основаниям:

  • • по форме собственности;
  • • по (содержанию) характеру выполняемых функций.

Административно-правовое положение предприятий, учреждений и организаций определяется Конституцией России, ФКЗ, ФЗ, конституциями (уставами) субъектов РФ, их законами и другими нормативными правовыми актами.

Предприятия, учреждения и организации вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти и иными субъектами административного права в связи с реализацией своих прав, обязанностей и законных интересов в сфере своей деятельности.

Нормы административного права регламентируют правовой статус этих субъектов права независимо от форм их собственности.

Это относится к регулированию отношений, возникающих у предприятий, учреждений и организаций:

  • • с органами исполнительной власти, государственного управления;
  • • при государственной регистрации или отказе в регистрации;
  • • по ведению бухгалтерского учета;
  • • по выполнению требований государственной статистической отчетности.

Предприятия, учреждения, организации и иные юридические лица как субъекты административного права обязаны соблюдать: все правила и нормы пожарной безопасности, налоговое, экологическое, антимонопольное законодательство, санитарно-гигиенические нормы и правила, сертификации и качества выпускаемых товаров и продуктов, безопасности ведения работ и др.

Федеральные службы как ФОИВ осуществляют административный надзор и контроль за точным исполнением норм и правил всеми предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности.

Негосударственные предприятия, учреждения и организации свободны в организации своей деятельности и реализации продукции, т.е. законом запрещено какое-либо вмешательство государственных органов власти и органов местного самоуправления в их хозяйственную деятельность. Государством им гарантирована защита со стороны правоохранительных органов.

В случаях нарушения законодательства негосударственные предприятия, учреждения и организации несут административную ответственность как юридические лица.

Служащие негосударственных предприятий, учреждений и организаций являются субъектами административного права. За совершение административных правонарушений они несут административную ответственность на общих основаниях. Должностные лица в соответствии с административным законодательством за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, влекущих нарушение административных норм и правил, привлекаются к специальной административной ответственности.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПОДГОТОВКИ

  • 1. Понятие органов исполнительной власти, их виды органов, системе и структура.
  • 2. Полномочия Президента России в сфере исполнительной власти.
  • 3. Полномочия Правительства России по осуществлению исполнительной власти.
  • 4. Полномочия исполнительной власти субъектов РФ.
  • 5. Полномочия органов государственного управления.
  • 6. Полномочия администраций органов местного самоуправления.
  • 7. Принципы русской общины, как основы самоуправления в России до 1917 г.
  • 8. Административно-правой статус предприятий, учреждений и иных организации.

  • [1] Однако идет и обратный процесс исключения практики передачи государственных функций, в том числе связанных с оформлением документов по запросамзаявителей, в подведомственные государственные унитарные предприятияг. Москвы. В случае наличия в компетенции подведомственных государственныхунитарных предприятий г. Москвы каких-либо полномочий, связанных с подготовкой документов по запросам заявителей, в месячный срок организоватьдальнейшее выполнение указанных работ штатными сотрудниками органа исполнительной власти г. Москвы. — См. Постановление Правительства Москвыот 08.06.2010 г. № 472-ПП.
  • [2] Российская газета. 2004. 27 мая.
  • [3] СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
  • [4] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 121-122.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>