Полная версия

Главная arrow Право arrow Административное право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Административно-правовые нормы: понятия, признаки и виды

Норма — это правило или мера общего поведения людей. Норма административного права, как и другой нормативный правовой акт, представляет некоторое правило общего свойства, определенную меру возможного, должного и обязательного поведения участников управленческих отношений, установленную или санкционированную государством и охраняемую специальными мерами государственного принуждения.

Особое значение в функционировании системы механизма административно-правового регулирования имеют правовые акты, которые включают: нормативные акты; индивидуальные акты; акты применения; акты толкования или разъяснения, даваемые уполномоченными государственными органами и их должностными лицами.

Правовой акт — это юридический акт, принятый органом государственной власти или должностным лицом по предметам ведения, в пределах полномочий и определенном порядке.

Нормативный правовой акт — это правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы и правила общего характера.

К нормативным правовым актам относятся, например, Конституция России, ФКЗ, ФЗ, указы Президента, постановления Правительства России, акты на уровне субъектов РФ.

Нормативный правовой акт имеет следующие признаки (черты):

  • 1) устанавливает нормы права, изменяет и отменяет их;
  • 2) является результатом нормотворческой деятельности специально уполномоченного субъекта органа государственной власти, его уполномоченного должностного лица;
  • 3) содержит общеобязательные правила поведения для всех участников конкретных общественных отношений;
  • 4) имеет определенную степень силы (иерархия или соподчинен- ность) в зависимости от уровня органа (должностного лица), его принявшего;
  • 5) имеет односторонний (государственно-властный) характер воздействия для субъектов административного права, подпадающих в поле действия этой нормы;
  • 6) не имеет конкретного адресата (безадресный характер действия);
  • 7) действует независимо от его исполнения, до его официальной отмены и др.

Система административных нормативных правовых актов представляет взаимосвязанную и взаимозависимую совокупность норм и правил (на федеральном уровне — управляющая подсистема), выраженную в форме административных норм Конституции России, ФКЗ, ФЗ, актов Президента Правительства России и иных нормативных правовых актов ФОН В, их уполномоченных должностных лиц, а также соответственно совокупность административных нормативных правовых актов, принимаемых на уровне субъектов РФ (управляемая подсистема) по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, обеспеченных мерами государственного принуждения.

Особенности системы административных нормативных правовых актов состоят в том, что они находятся в соподчиненной взаимосвязи друг с другом, тип связи определяется их юридической силой (уровнем в системе соподчиненности или статусом полномочного субъекта права), а также местом и ролью в системе управленческих отношений определяемых формой нормативного правового акта (конституция, ФЗ, указ, постановление и др.).

Индивидуальный акт — это правовой акт, принятый полномочным должностным лицом на основе нормативного правового акта[1] в объеме компетенции, определяющий права и обязанности конкретных участников правоотношений. Эти правоотношения носят разовый характер; распространяются на определенный круг участников, в целях разрешения конкретного индивидуального вопроса (награждение ряда лиц почетными званиями, назначения на должность, предоставление отпуска, объявление благодарности, приказ о вынесении дисциплинарного взыскания или приказ об увольнении государственного служащего и др.).

Акты применения являются разновидностью индивидуальных правовых актов и обеспечивают правовую оценку конфликтных ситуаций в сфере управления, а также в процессе рассмотрения и квалификации административного правонарушения и назначения соответствующего вида наказания. Акты применения включаются в механизм административно-правового регулирования как средство реализации индивидуальных прав и обязанностей при определении мер юридической ответственности.

Акты толкования норм административного права принимаются уполномоченными на то органами. Как правило, толкование норм административного права осуществляет Конституционный Суд России и другие органы судебной власти, а также некоторые законодательные органы власти субъектов Федерации. Например, в соответствии со ст. 45 Устава г. Москвы толкование законодательных актов г. Москвы осуществляет городская Дума. Однако это положение вызывает вопрос, так как городская Дума может вносить изменения в ранее принятый закон в форме принятия другого закона. Иногда уполномоченными органами исполнительной власти принимаются правоприменительные инструкции (например, Минюст России дает разъяснения нормативного характера по результатам анализа практики принятия и регистрации нормативных правовых актов, принятых органами исполнительной власти).

Норма административного права, как и норма другой отрасли права, — это правило общего характера. Она характеризуется конкретной мерой возможного, должного или обязательного поведения участников управленческих отношений, устанавливается или санкционируется государством, ее реализация гарантируется специальными мерами государственного стимулирования или принуждения. Именно наличие в норме административного права санкции или поощрения делает эту норму гибкой и способной эффективно воздействовать на творческий характер управленческих отношений.

Особенность норм административного права состоит в том, что они являются регулятором управленческих отношений, складывающихся в сфере деятельности органов исполнительной власти иных органов публичной власти, их должностных лиц по предметам ведения (управления) и в объеме, делегированным им государственных полномочий.

Административно-правовые нормы регулируют также отношения, возникающие при реализации определенных государственных функций, санкционированных (разрешенных) негосударственным объединениям, например профсоюзам, различным административным комиссиям при органах местного самоуправления и др.

Под источниками административного права понимаются различные формы их законодательного выражения, что в сфере государственного управления не обеспечено на должном уровне в соответствии с действующей конституционной моделью. От этого в определенной мере недостаточно развиты и истоки административного нормотворчества.

Сложность регулируемых отношений деятельности органов исполнительной власти и иных органов публичной власти требует разработки и принятия многих законов и подзаконных нормативных правовых актов. Нормы административного права содержатся в различных по значению и характеру нормативных правовых актах, а также могут содержаться в нормативных правовых актах других отраслей права. Например, многие законы и подзаконные нормативные правовые акты содержат одновременно нормы конституционного, гражданского, финансового, трудового, таможенного, административного и других отраслей права.

К источникам административного права относятся:

  • 1) Конституция России и конституции республик в составе Российской Федерации, уставы остальных субъектов Федерации, федеральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы и законы субъектов Федерации. Особое значение имеет КоАП РФ, по сути завершивший формирование законодательства об административных правонарушениях;
  • 2) постановления палат Федерального Собрания, постановления органов представительной власти субъектов РФ;
  • 3) указы и распоряжения Президента России, постановления и распоряжения Правительства России, аналогичные акты на уровне субъектов Федерации;
  • 4) акты ФОН В и аналогичных органов исполнительной власти на уровне субъектов РФ;
  • 5) решения администраций органов местного самоуправления.

Остаются источниками норм административного права акты высших и центральных органов СССР, при условии, что по регулированию этих отношений не приняты акты Российской Федерации и они не противоречат законодательству РФ.

Система источников норм административного права кодифицирована частично, что создает проблему своевременного и качественного их применения в рамках законности и эффективности регулирования управленческих отношений в сфере исполнительной деятельности. Все федеральные законы и дополнения и изменения к ним систематизированы по номерам, что значительно облегчает поиск необходимого федерального закона.

Административно-правовые нормы способствуют решению следующих основных задач:

  • 1) упорядочение управленческих отношений и регулирование функций в системе органов исполнительной власти, государственного управления;
  • 2) регламентация связей и отношений различных отраслей и сфер отраслевого и межотраслевого управления, координация и взаимодействие государственных органов власти и их обслуживающих аппаратов с юридическими и физическими лицами;
  • 3) закрепление научно обоснованных и рациональных отношений между властными и подвластными субъектами управленческой деятельности, с целью их оптимизации и динамически устойчивого развития;
  • 4) стимулирование запретительных мер, определение степени и порядка применения мер административного принуждения, включая применение видов наказания за административные правонарушения или освобождение от наказания.

Структура нормы права — это способ и форма взаимосвязи ее элементов. Такими элементами являются гипотеза, диспозиция и санкция. Вместе с тем нормами административного права вместо санкции может быть предусмотрено использование поощрения.

Гипотеза административно-правовой нормы — это управленческие отношения, на которые она призвана при определенных условиях воздействовать и которые в свою очередь могут порождать определенные правоотношения. По существу это юридические факты, порождающие административно-правовые отношения. Например, совершение гражданином административного правонарушения.

Диспозиция есть правило поведения, предписываемое нормой. Диспозиция излагается преимущественно в форме осуществления прав, правомочий, дозволения или дается в виде предписаний, обязанностей, в форме запрета и ограничений конкретной деятельности. Она всегда предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей субъектов права, как бы она не была сформулирована.

Санкция всегда содержит указание на меры административного наказания (или иной меры принуждения), применяемые к правонарушителю. Санкция всегда предусмотрена административно-правовой нормой, в связи с конкретным правонарушением. В отличие от санкции (разрешения), например, даваемой прокурором, в случаях, предусмотренной законом, направленная на обеспечение законности применения мер уголовно-процессуального принуждения к лицу, подозреваемому в совершении преступления.

В административной правовой норме вместо санкции в зависимости от содержания нормы и условий ее применения может применяться поощрение.

Поощрение как элемент административно-правовой нормы есть публичное признание заслуг физического или юридического лица в выполнении им правовых обязанностей и общественного долга, сформулированных в диспозиции административно-правовой нормы.

Административно-правовые нормы можно классифицировать по различным основаниям; мы рассмотрим следующие критерии классификации:

  • 1) по содержанию, т.е. по типу регулируемых однородных отношений;
  • 2) предмету регулирования;
  • 3) методу воздействия;
  • 4) форме предписания;
  • 5) способу действия[2].

Деление административно-правовых норм по правовым институтам (по содержанию) имеет большое значение для изучения объемного курса административного права, позволяя при этом большой нормативный материал сгруппировать в определенной последовательности и системно. Рассмотрим виды административно-правовых норм более подробно.

По содержанию административно-правовые нормы объединяются в правовые институты, регулирующие тесно связанные между собой по содержанию управленческие правоотношения. Это прежде всего следующие группы (виды) норм:

  • 1) регламентирующие порядок образования, функции, задачи, структуру и компетенцию органа исполнительной власти;
  • 2) закрепляющие основные положения организации, функционирования и правового положения государственных предприятий, учреждений и организаций;
  • 3) устанавливающие оптимальные формы и методы реализации деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;
  • 4) закрепляющие права, обязанности и ответственность граждан и их общественных объединений в сфере деятельности органов исполнительной власти;
  • 5) закрепляющие и регулирующие основные положения, принципы организации и деятельности института видов государственной службы (гражданской, военной и правоохранительной);
  • 6) регламентирующие способы обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;
  • 7) разрешающие вопросы административной юрисдикции (подведомственность) правового разрешения управленческих споров и конфликтов, рассмотрения индивидуальных дел об административных правонарушениях и принятия мер административного принуждения, в том числе и мер административного наказания;
  • 8) определяющие положения и принципы регулирования отношений между субъектами административного права в экономике, промышленности, аграрном секторе, хозяйственной сфере, социально-культурной и административно-политической сфере.

По предмету правового регулирования административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные нормы.

Нормы, регулирующие сущность управленческих отношений, правила поведения субъектов административного права в процессе осуществления прав, обязанностей, задач, функций и полномочий называются материальными.

Нормы, регламентирующие порядок реализации этих управленческих отношений или порядок, процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, вынесение решения о виде административного наказания, порядок обжалования решения и порядок исполнения решения называются процессуальными.

По методу воздействия на поведение субъектов управленческих отношений административно-правовые нормы могут быть:

  • 1) обязывающими — содержать юридическое предписание действовать так, как предусмотрено нормой (например, ст. 1.6 КоАП РФ);
  • 2) уполномочивающими (например, в главе 23 КоАП РФ перечислены субъекты права, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях);
  • 3) запрещающими (например, вмешиваться в работу избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 5.2 КоАП РФ));
  • 4) стимулирующими — создавать условия должного поведения в сфере управленческих отношений;
  • 5) согласительными.

По форме предписания административно-правовые нормы бывают:

1) категорические (императивные);

  • 2) рекомендательные (решения научно-консультативных советов при органах исполнительной власти, научно-методических семинаров, обмен опытом и др.);
  • 3) диспозиционные (регулируемые права и обязанности в рамках или диапазоне, предоставленных нормой права).

По способу действия:

  • 1) в пространстве — общероссийские, в пределах субъекта Федерации, местные нормативные правовые акты и др.;
  • 2) по времени — с определенным сроком действия, бессрочные, не имеющие предварительного срока действия;
  • 3) по субъектам регулирования — в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных учреждений.

Классификация позволяет выявить однородный круг отношений субъектов, на который распространяется действие административноправовых норм, и оптимизировать их воздействие с целью совершенствования управленческих отношений.

Важным средством в совершенствовании механизма административно-правового регулирования управленческих отношений являются формы реализации административно-правовых норм. Реализация административно-правовых норм, так же как и норм других отраслей, представляет процесс практического осуществления или выражения воли субъектов управленческих отношений, регулируемой административно-правовыми нормами, выраженными в рамках закона или подзаконного нормативного правового акта.

В теории права обычно различаются четыре формы реализации административно-правовых норм:

  • 1) соблюдение — наиболее широко используемая форма реализации, т.е. добровольное исполнение субъектами права управленческих отношений, по сути требований, предписываемых административно-правовой нормой. В этой ситуации действует метод убеждения, который считается основным методом государственного управления, так как методы государственного принуждения весьма дорогостоящее дело и не всегда эффективно работают;
  • 2) исполнение, в отличие от соблюдения, заключается в активных правомерных и позитивных действиях как субъектов, так и объектов управленческих отношений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных ситуациях пассивное поведение субъекта управление может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность. Например, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих функций и задач, может повлечь привлечение его к дисциплинарной или административной ответственности;
  • 3) использование есть активное и добровольное совершение субъектами и объектами управленческих отношений правомерных действий, которые связаны с реализацией субъективных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц. Например, использование научных методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной власти, государственного управления. В отличие от первых двух форм реализации, субъект управленческих отношений сам решает, как и в какой форме воспользоваться этим правом. Использование этих прав направлено на повышение эффективности управленческой деятельности;
  • 4) применение всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами исполнительной власти их уполномоченными должностными лицами в установленном законом порядке. Например, в Типовом положении о субъекте органа исполнительной власти, следует предусмотреть процессуальные нормы применения количественных методов в обосновании и принятии управленческого решения.

Первые две формы, как правило, реализуют подвластные субъекты права, последующие две осуществляют в основном властный субъект права.

Подобная классификация норм административного права позволяет быстрее выявлять субъектов и круг их отношений с целью совершенствования управленческих отношений.

Учитывая важность и творческий характер применения норм административного права, при реализации указанных форм к ним предъявляется следующие требования:

1) соблюдение законности и справедливости в процессе административного нормотворчества и правоприменительной практики в сфере управленческой деятельности, является обязанностью органов исполнительной власти и их должностных лиц по предметам ведения и в объеме компетенции, особенно, если это касается защиты прав и свобод человека и гражданина. Защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2 Конституции России). Особо следует обратить внимание на обязанность органов исполнительной власти по созданию равных возможностей для всех граждан по осуществлению конституционных прав и законных интересов, что является основой реализации принципа справедливости в государстве, которое стремится стать социальным. Именно качество осуществляемых публичных отношений в сфере государственного управления позволит обеспечить реальное действие принципа справедливости;

2) оптимальность применения нормы в соответствии с целью, сформулированной в законе и в связи с конкретными условиями реализации нормы акта управления. Субъекты и объекты управления осуществляют государственные функции и задачи с минимально возможными затратами финансового, временного, экономического, кадрового, материально-технического, информационного и иного ресурса. Оптимальность в управлении требует применения принципа «цель определяют силы и средства, затрачиваемые для ее достижения».

Субъект управления, осуществляя контроль и проверку исполнения принятых решений объектом управления, в объеме своих полномочий оказывает правовое воздействие на него, не только за невыполнение функций и задач, но и за не ненадлежащее их осуществление.

Оптимальность в смысле целесообразности также отражена в п. 2 ст. 4.2 КоАП РФ, в которой определяется, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или законах субъектов Федерации об административных правонарушениях. Однако целесообразность не должна действовать вопреки справедливости;

  • 3) обоснованность применения нормы на основе достоверных фактов. Субъект управленческих отношений в объеме своих полномочий контролирует обоснованность применения административно-правовых норм, уполномоченными на то объектами управления (представителями государственной власти), например, в процессе осуществления последними функций государственного контроля или административного надзора. Всесторонность проверки достоверности фактов и обстоятельств дела, их обоснованность — это требование тесно связано с требованием законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях (ст. 1.6 КоАП РФ). Обоснованность назначения административного наказания исчерпывающе регламентирована в главе 4 «Назначение административного наказания» КоАП РФ;
  • 4) научная организация правоприменительной деятельности, которая выражена:
    • • оптимизацией процесса применения административно-правовых норм;
    • • рациональным разделением труда между субъектами правоотношений;
    • • обоснованным распределением полномочий и компетенций между субъектами административно-правовых отношений;
    • • использованием количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных технологий в управлении;
  • • использованием передового опыта и научных достижений;
  • 5) целесообразность применения норм административного права объясняется творческим характером деятельности органов исполнительной власти, государственного управления на основании закона и во исполнение закона, т.е. акт управления должен работать на цель, заложенную в законе, в этом его основное предназначение как основного элемента механизма правового регулирования управленческих отношений, однако целесообразность не должна подменять справедливость, тем более для России принцип справедливости всегда был наиболее актуальным;
  • 6) стабилизация управленческих отношений является одной из основных целей административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти и иных органов публичной власти. В этих условиях каждый субъект административно-правовых отношений имеет наибольшую вероятность и возможность реализовать свои права, свободы, законные интересы, знания, опыт в любой, не запрещенной законом, сфере деятельности. Однако надо всегда помнить, что не все дозволенное нравственно, поэтому в этих случаях надо широко использовать методы стимулирования нравственной деятельности, а это является наиболее актуальной проблемой нашего времени.

Официальная пропаганда принципа, называемого автором, «Пять букв алфавита: “А — Бы — Вы — Го — Да”» наиболее разрушительна для общества и государства в целом. Выгода же в нашем обществе, как и «конфликт интересов» в законодательстве, понимается в народе так: «Тебе нужны деньги и мне». Не случайно под счастьем у нас ошибочно понимают наличие больших денег, но по этому поводу уместно привести любимую поговорку Виликтона Баранникова[3]: «Лучше с умом быть несчастным, чем без ума счастливым». Поэтому идеология «живота» не может вообще обеспечить условия для создания социального государства (ст. 7 Конституции России), которое требует особого духа коллективизма и приоритета общественных интересов над личными интересами. Субъективная воля индивидуума должна быть подчинена коллективной (объективной) воле общества в этом высший смысл нравственного здоровья общества в целом.

Гражданское общество, раздираемое противоречиями и конфликтами, не может существовать без государства и его учреждений принуждения и существующий государственный либерализм (режим работы ночного сторожа — лишь бы меня не украли) разрушает систему социального и государственного управления как его подсистемы. Диалектика такова, что любая система развивается благодаря своим противоречиям, если же они выходят за рамки правового поля (нижнего уровня нравственности), то принятая в обществе правовая система будет постепенно разрушена. Если же в системе нет противоречий, она прекращает свое существование вообще как система. Именно в этом смысл борьбы и единства противоположностей как динамически устойчивой системы развития, лежащий в основе политической системы «сдержек и баланса противовесов», не имеющей своей конечной целью разрушения своей системы с целью ее уничтожения или поглощения ее отдельных элементов или подсистем иной, более мощной, например глобальной, системой[4].

  • [1] К сожалению, Правительство РФ, часто нарушая ст. 23 ФКЗ от 17.12.1997 г.№ 2-ФКЗ «О Правительстве России», делает все наоборот: принимает распоряжение по вопросам, требующим принятия постановления, а потом вносит изменения в распоряжение постановлением. Подобная правовая чехарда не работает на обеспечение требуемого уровня качества государственного управления.
  • [2] Коренев А.П. Административное право: Учебник. Ч. 1. М., 1996. С. 46.
  • [3] Серебряный призер Олимпийский игр по боксу (1964 г.), товарищ автора поспорту и учебе в МВТУ
  • [4] Яркий пример поэтапного демонтажа (развала) советской системы: например,по телевидению мы недавно узнали, что руководитель Главного разведывательного управления СССР гр. Поляков более 25 лет работал на ЦРУ США, не говоря уже о других всем известных лицах в руководстве страны, активно работавших на разрушения СССР. Однако нынешняя Россия, по словам В.В. Путина, поВВП достигла всего лишь 40% ВВП РСФСР в 1990 г. Это по существу и естьреальный «вклад» либеральной рыночной экономики.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>