Полная версия

Главная arrow Право arrow Административное право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Органы исполнительной власти: понятие, признаки, правовые основы образования и принципы деятельности

Определение понятия органа исполнительной власти имеет важное теоретическое и практическое значение, так как усвоение понятий существенно облегчает наше общение на практике и в правотворческой деятельности.

Термин «исполнительная власть» за рубежом имеет давнюю историю как принцип разделения властей и создания системы «сдержек и баланса противовесов». Теория разделения законодательной и исполнительной властей, разработанная английским философом Дж. Локком (1632—1704), была в последующем развита и дополнена французским философом и правоведом Ш.Л. Монтескье (1689—1755), который писал и о самостоятельности судебной власти, и уже несколько веков используется для государственного обустройства с учетом исторических и национальных особенностей разных стран. В нашей стране исполнительная власть законодательно впервые была закреплена как самостоятельная ветвь государственной власти в ст. 10, 11 и 110 Конституции России.

В ст. 10 Конституции России закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В этой статье следовало бы указать, что самостоятельность указанных ветвей единой государственной власти касается только предметов ведения и объема полномочий, о чем не очень четко написано далее в п. 2 ст. 11 Конституции России, где определено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти РФ осуществляется на основании Конституции России, а разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется еще, кроме Конституции России, федеративными и иными договорами.

В ст. 10 и 11 Конституции России закреплены правовые основы образования и организации деятельности органов исполнительной власти как самостоятельной государственной власти, со своим предметом ведения и полномочиями. Ведущим звеном исполнительной власти является Правительство России, статус которого закреплен в гл. 6 Конституции России и в ФКЗ от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Однако ФЗ «О системе федеральных органов исполнительной власти» в соответствии с п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ пока не принят, несмотря на то, что и решением Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 г. № 2-П подтверждено, что это предмет ведения РФ, а по предметам ведения РФ принимаются ФКЗ и ФЗ (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ).

Признаки органов исполнительной власти, усложняющие обеспечение единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии ч. 2 ст. 77 Конституции РФ:

1) высшим звеном (подсистемой) является Правительство России, коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий свои функции в основном в форме принятия постановлений[1] Правительства России, которые являются подзаконными нормативными правовыми актами по предметам ведения и в объеме компетенции Правительства России и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78 Конституции России). Аналогично правительства и администрации субъектов РФ как высшие исполнительные органы государственной власти осуществляют свою деятельность на региональном уровне и принятые ими нормативные акты в нарушение законодательства России не могут быть отменены

Правительством России, их действие может приостановить только Президент России до рассмотрения соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).

При этом в ст. 113 Конституции России закреплен и принцип единоначалия в определении основных направлений деятельности Правительства России как высшего исполнительного органа государственной власти и организации его работы. ФКЗ от 31.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» это конституционное положение конкретизируется. В ст. 23 данного ФКЗ указано, что акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений (ненормативный акт) Правительства Российской Федерации, к сожалению, на практике это требование ФКЗ часто игнорируется, что было рассмотрено выше;

  • 2) по предметам ведения РФ и по совместному ведению России и субъектов РФ административно-правовые акты принимаются на основании Конституции России, федеральных законов, указов Президента России (ч. 2 ст. 77 и ч. 1, 2 ст. 115 Конституции России). Однако в соответствии с ч. 4. ст. 78 кроме Президента РФ полномочия федеральной исполнительной власти осуществляет и Правительство РФ, однако приостанавливать неправомерные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ оно почему-то не имеет права;
  • 3) решения (акты управления) федеральных органов исполнительной власти всегда принимаются на основании Конституции России, федеральных законов и указов Президента России и в случае нарушения этих требований они могут быть отменены указом Президента России. Однако решения государственных органов исполнительной власти субъектов Федерации, в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или при нарушении прав и свобод человека и гражданина Президент России своим указом только приостанавливает до решения этого вопроса соответствующим судом (п. 2 ст. 85 Конституции России). Это также является признаком, ослабляющим целостное единство системы исполнительной власти России;
  • 4) государственную власть в России осуществляют Президент России, Федеральное Собрание, Правительство России и суды (п. 1 ст. 11 Конституции России), т.е. к перечисленным в ст. 10 Конституции России органам государственной власти добавляется и Президент России как глава государства, но, что существенно здесь, государственную власть в РФ осуществляет уже не исполнительная власть в целом (ст. 10), а ее ведущее звено — Правительство России. Оно осуществляет свои полномочия только в сфере ведения ФОИВ, находящихся в его подчинении и полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ в соответствии с ч. 4 ст. 78 Конституции РФ;
  • 5) актуальна проблема разграничения полномочий между Президентом и Правительством России, в результате чего институт ответственности за качество государственного управления лиц, замещающих государственные должности категории «А», существенно ослаблен, т.е. по существу их уровень ответственности далеко не соответствует объему их полномочий и усугубляется эта проблема отсутствием законодательного запрета этим лицам на занятие бизнесом;
  • 6) единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ обеспечивается в соответствии с п. 2 ст. 80 и ч. 1. ст. 85 Конституции России, так как Президент России обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти России, а в случае недостижения согласованного решения может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Однако с принятием вышеуказанного ФЗ № 159-ФЗ Президенту РФ в большей мере удается обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ без обращения в соответствующий суд.

С одной стороны, (на федеральном уровне) разграничение полномочий между Президентом России и Правительством России сведено однозначно в пользу первого, а во втором случае — он как гарант может только приостановить неправомерное решение органа исполнительной власти субъекта РФ до решения вопроса соответствующим судом. Подобный правовой механизм недостаточно эффективно работает не только на обеспечение защиты прав граждан, но и на обеспечение конституционного единства исполнительной власти.

В соответствии с п. 2 ст. 77 Конституции России по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ должна функционировать единая система исполнительной власти России, однако управляющая подсистема (ФОИВ) подчинена непосредственно Президенту России, так как он назначает Председателя Правительства России, его заместителей и министров, отменяет постановления Правительства России и решает другие вопросы, а по отношению к управляемой подсистеме исполнительной власти субъектов Федерации их неправомерные решения Президент России может только приостанавливать до решения этого вопроса соответствующим судом. То есть в результате этого сложного правового механизма трудно обеспечить единство системы исполнительной власти даже с помощью главы государства, не говоря уже о Председателе Правительства России, который не может даже приостановить действие незаконного нормативного правового акта, принятого главой исполнительной власти субъекта РФ;

7) действующая система органов исполнительной власти на федеральном уровне выделена как бы в два «блока» ФОН В, которые в свою очередь содержат по три подсистемы (уровня) ФОИВ в соответствии с отмеченным выше Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 21.05.2012 г.) .

Президентский «блок». Первый уровень — управляющей системой является Президент России, второй уровень — управляемой и одновременно управляющей системой являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, имеющие правовой статус федеральных министерств, так как они непосредственно подчиняются Президенту России и имеют право осуществлять государственную политику в сфере предметов ведения и принимать нормативные правовые акты. Третий уровень — управляемой подсистемой являются федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федеральных министерств, не имеющие права осуществлять государственную политику и принимать нормативные правовые акты в сфере своей деятельности.

Аналогично структура соподчинения в правительственном «блоке» ФОИВ. Первым уровнем управляющей системы ФОИВ является Правительство России, вторым уровнем — управляемой и одновременно управляющей системой являются федеральные министерства, а также управляемыми Правительством России федеральные службы, федеральные агентства, имеющие право принимать нормативные правовые акты в сфере своей деятельности, а третьим уровнем управления являются федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в подчинении федеральных министерств и не имеющие права осуществлять государственную политику и принимать нормативные правовые акты в сфере своей деятельности.

Содержание указанных признаков системы органов исполнительной власти предусматривает необходимость разработки и принятия указанных ранее ФЗ «О системе федеральных органов исполнительной власти» и ФЗ «О единой системе органов исполнительной власти Российской Федерации», что создаст необходимые предпо- [2]

сылки для обеспечения единства системы исполнительной власти в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.

Особая роль исполнительной власти заключается в том, что в распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти (например, финансы, материально-технические средства, средства коммуникации, армия, внутренние войска, полиция, службы внутренней и внешней безопасности, кадры). При этом не следует смешивать понятия исполнительной власти и административной власти, так как административная власть — это прежде всего реализация внесудебного, т.е. административного принуждения, в том числе и с использованием административного ресурса (сил и средств).

Особое значение в осуществлении функций исполнительной власти отводится конституционным принципам организации деятельности органов исполнительной власти. К ним следует отнести следующие принципы: народовластия; социальной справедливости; демократизма; верховенства закона; разграничения предметов ведения; функциональной самостоятельности ветвей власти; законности; приоритет прав человека и гражданина; легитимности; гласности; централизации и децентрализации; федерализма и объективного учета национальных интересов больших и малых народов.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции России, теоретически означает, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти. Он реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен осуществляться как со стороны органов представительной и судебной властей, так и непосредственно народом.

По поводу практической реализации этого внешне привлекательного принципа, можно привести пример, когда человеку, который советовал ввести в государстве народовластие, Хилтон сказал: «Сперва, установи народовластие в своем доме»[3]. То есть это в принципе возможно на государственном уровне, если бы мы смогли добиться положительных результатов работы принципа народовластия на уровне местного самоуправления, однако, судя по изменениям в законодательстве, идет постепенный процесс восстановления государственного местного самоуправления с установлением государственного контроля за исполнением делегированных органам МСУ государственных полномочий.

Принцип социальной справедливости закреплен в преамбуле и ст. 7 Конституции России, где социальная политика государства должна

быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако эта наиболее актуальная функция государства не реализуется ввиду ненадлежащего неисполнения государственной властью своих конституционных обязанностей по использованию природных ресурсов (ч. 1 ст. 9 Конституции России). В деятельности органов исполнительной власти конституционное право граждан на социально-экономическую защиту, защиту от посягательств на их жизнь, здоровье, собственность, права, свободы и законные интересы корреспондируется с обязанностью уполномоченных на то органов, должностных лиц рассмотреть обращение и принять по нему необходимое решение. В преамбуле Конституции РФ слова «добра и справедливости» должны стать нравственным навигатором в государственной политике лиц, занимающих государственные должности категории «А». Именно поэтому актуально проведение экспертизы нашего законодательства на предмет справедливости и совести как нравственного навигатора, но с обязательным участием соответствующих структур Синода Русской Православной Церкви (РПЦ), так как она веками была нравственным фундаментом крепости духа и организатором побед России в тяжелейшие времена нашей истории. Например, предвыборная президентская кампания начала 2012 г. свидетельствует о том, что все кандидаты щедро обещают материальные блага избирателям и ни один не говорит о своих планах по защите нравственности, которая по приоритету в конституционной модели стоит после защиты основ конституционного строя.

Принцип демократизма отражен в ст. 1,3, 12, 31, 32 и др. Конституции России. Реализация этого принципа осуществляется в двух основных формах: непосредственная — в референдумах, свободных выборах, собраниях, конференциях, сходах граждан, подачах петиций (коллективные обращения граждан по совершенствованию законодательства) и др.; представительная — через выборные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Декларативность этого принципа при указанном выше экономическом и социальном расслоении общества не вызывает положительных эмоций у граждан, так как основные отрасли «народного хозяйства» в стране поделены на зоны влияния олигархов.

Принцип верховенства закона (ч. 2 ст. 4 Конституции России) означает иерархическую правовую систему в соответствии с юридической значимостью нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает основной закон государства — Конституция России. Все нормативные правовые акты должны приниматься на основании и во исполнение Конституции. Однако уже не одно десятилетие отношения по предметам ведения РФ, по которым в соответствии со ст. 76 Конституции РФ должны приниматься ФЗ, по-прежнему регламентируются подзаконными актами — указами Президента РФ, под кодовым названием «указного» законодательства.

Принцип разделения системы органов государственной власти, функциональной самостоятельности ветвей государственной власти, ее баланса закреплен в целом ст. 10 Конституции России при ведущей роли главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Однако система «сдержек и баланса противовесов» пока законодательно не разработана, так же как и не приняты многие ФЗ, прямо указанные в Конституции РФ, что уже отмечалось ранее. Оптимальный политический режим должен в первую очередь профессионально использовать имеющиеся предписания в Основном законе страны, а уже потом, когда все резервы эффективной работы конституционного механизма будут исчерпаны, вносить поправки и изменения, так как стабильность Основного закона страны — залог динамической стабильности развития общества и государства. В настоящее время наиболее актуальной проблемой является разработка и внедрение системы «сдержек и баланса противовесов» как условия противодействия чрезмерному усилению одной из ветвей власти или президента страны, согласующего эффективное функционирование ветвей власти.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий (ст. 71, 72,73 Конституции России) проявляется в том, что акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации не должны быть противоречивы. Осуществляя свои полномочия, федеральные органы исполнительной власти создают свои территориальные структуры и назначают соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ передают им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ также передают им часть своих полномочий (ст. 78 Конституции России). На практике же эти конституционные положения во многом законодательного развития в полной мере не получили. Например, до сих пор нет единой системы исполнительной власти в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, как и не принят соответствующий ФЗ.

Принцип законности (ст. 15 Конституции России), в отличие от принципа верховенства закона, означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения равны перед законом и обязаны их соблюдать. Однако проблема соотношения полномочий и ответственности за их реализацию для лиц, замещающих государственные должности категории «А», пока законодательно не нашла своего оптимального разрешения и в первую очередь в вопросе запрета для них на занятие бизнесом. Эта категория государственных служащих должна формироваться в форме резерва в соответствии с ФЗ, обеспечивающим отбор кандидатов десятилетиями в соответствии с приоритетом их публичных, а не личных интересов, а также достаточного уровня профессионализма и масштаба мышления, обеспечивающего необходимый уровень обеспечения динамически устойчивого функционирования государства, т.е., несмотря на объективные колебания в развитии процесса управления, в целом же должен быть обеспечен средний темп роста качественных показателей в государственном управлении.

Принцип приоритета прав человека и гражданина (ст. 2,18 Конституции России) в законодательстве и, особенно, в административной практике наиболее актуальный. Для правового государства должно быть характерно то, что права личности являются высшей ценностью, а все государственные органы, и в первую очередь органы исполнительной власти, должны нести юридическую ответственность за несоблюдение этих прав. Права человека и гражданина должны быть реально и надежно защищены от любого злоупотребления органов государства и их должностных лиц. Однако на практике в этом вопросе больше огорчений, чем успехов.

Яркий пример произвола со стороны подведомственных районным управам государственных организаций в г. Москве по удалению металлических тентов (МТ) без учета действующего в настоящее время Постановления Правительства Москвы от08.07.2003 г.№ 526-ПП[4]. Подобные акции проводятся чаще по выбору конкретных исполнителей, и, что интересно, пенсионеры и инвалиды «пользуются» у них «правом сноса» в первую очередь. Все это больше похоже на разбой, так как проводится акция вывоза в темное время суток и с помощью услуг мигрантов, которые расхищают не только имущество в тентах, но и сами тенты. Подобная акция произвола коснулась 75-летнего пенсионера В.И. Ленского (район «Гольяново», г. Москва). По его словам, в конце ноября 2011 г. около 7 часов утра, пытаясь помешать разграблению своего имущества из МТ, он получил сзади удар доской по голове, в результате чего потерял сознание. Обращение пострадавшего с жалобой в правоохранительные органы осталось пока без удовлетворения.

Принцип легитимности тесно связан с принципом демократизма, т.е. оказание доверия и поддержки народом органам государственной власти и органам местного самоуправления в соответствии со ст. 32, 33,130,131 Конституции России. Без осуществления этого принципа любые органы государственной власти и органы местного самоуправления будут функционировать не эффективно, решая преимущественно задачи узкого экономически господствующего круга лиц.

Принцип гласности (ст. 24 Конституции России) предполагает не только открытость информации и прежде всего законодательства, но и доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц по вопросам, затрагивающим интересы граждан. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего обозрения, так как теряется смысл соблюдения требований этих правовых актов.

Принцип федеративного устройства Российской Федерации (ст. 1, 5 Конституции России) предполагает государственную целостность, единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

В настоящее время наиболее актуальна проблема равномерного развития регионов страны[5], так как рост населения по данным переписи 14—25 октября 2010 г. отмечен только в Москве и Санкт-Петербурге и незначительный рост в СКФО, а остальная Россия вымирает, однако власть, к сожалению, не меняет выбранного и ею одобренного курса.

Принцип сочетания централизации и децентрализации. Необходимость централизации вытекает из единства данной системы, когда объем функций и полномочий каждого органа исполнительной власти в основном определен законодательством (ст. 71-73 Конституции России).

Принцип централизации в настоящее время имеет большое созидательное значение, ибо в нашем многонациональном государстве система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией России, законами и указами Президента России, является важнейшей гарантией против участившихся явлений сепаратизма. Особое значение в обеспечении этого принципа централизации имеет ФЗ «О внесении изменений в ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”», а также запрет лицам, претендующим на занятие государственной должности, иметь иностранное гражданство или иное право на постоянное жительство на территории иностранного государства.

Принцип децентрализации касается предметов ведения и полномочий субъектов РФ (ст. 73 Конституции России), а также комплекса вопросов местного самоуправления в решении своих задач экономического и социально-культурного характера. Остаточный принцип ст. 73 Конституции России породил в правоприменительной практике немало проблем.

Принцип объективного учета национальных особенностей (ст. 17, 19 Конституции России) в деятельности органов исполнительной власти и государственного управления в России в настоящее время является одним из актуальных. Многочисленные межнациональные конфликты требуют внимательного изучения этого принципа и учета его при организации деятельности органов исполнительной власти, однако на практике решению этой проблемы уделяется недостаточное внимание. Ответственный же за осуществление этих чрезвычайно актуальных государственных полномочий ФОИВ (Минрегион России) особой критике и «модернизации» своей управленческой деятельности, судя по негативным результатам деятельности, не подвергается. Можно по этому поводу провести не одну научную дискуссию, но результат пока один — катастрофическое вымирание русского и других коренных народов России.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПОДГОТОВКИ

  • 1. Понятие управления.
  • 2. Понятие системы управления и ее признаки.
  • 3. Понятия системного подхода и системного анализа, их отличие.
  • 4. Понятие актуальной проблемы, цели, задачи и функции.
  • 5. Понятие принципа, организационные принципы управления.
  • 6. Понятие термина «организации» управления, ее роль в деятельности ФОИВ.
  • 7. Понятие социального управления, его содержание, признаки и виды.
  • 8. Понятие государственного управления, его признаки, правовые основы, содержание деятельности.
  • 9. Классификация органов государственного управления. Общие функции государственного управления.
  • 10. Стадии управленческого цикла, их характеристика.
  • 11. Функциональная и организационная структура системы государственного управления.
  • 12. Органы исполнительной власти, понятие и основные признаки.
  • 13. Конституционные принципы организации деятельности исполнительной власти.

  • [1] Акты, имеющие нормативный характер, разрабатываются Правительством ииздаются в форме постановлений Правительства России / ФКЗ от 31.12.1997 г.№ З-ФКЗ. Ст. 23.
  • [2] Сложности правового регулирования предмета ведения РФ (системы ФОИВ) и структуры ФОИВ, утверждаемой в течение 7 дней по предложению Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ) указом Президента РФ,имеют давнюю и сложную историю, так как Постановлением КонституционногоСуда России от 27.01.1999 г. № 2-П при отсутствии ФЗ о системе ФОИВ былопризнано правомерным регулирование этих отношений указом, т.е. до принятиясоответствующего ФЗ. То, что ГД России не может принять такой ФЗ и естьдоказательство того, что у нас не работает принцип «разделение ветвей власти».
  • [3] 2 Хилтон Спартанский. Энциклопедия мудрости. М., 2007. С. 34.
  • [4] Запрет по размещению МТ касается только магистралей, площадей, улиц, пешеходных дорожек, детских площадок, спортивных дворовых площадок и земельнад трассами магистральных инженерных коммуникаций и инженерных коммуникаций специального назначения, охранных зон вентиляционных шахт, атакже во внутридворовых проездах и в гостевых «карманах», на озелененныхтерриториях, территориях, подлежащих озеленению согласно проектам застройки микрорайонов, и в охранных зонах памятников истории и культуры. Ссылкиже в этой ситуации на Постановление Правительства Москвы от 18.01.2011 г.№ 4-ПП не имеют правовых оснований, так как касаются вопроса о приведенияв порядок подъездов и дворовых территорий, о чем также свидетельствует специальный правовой акт по МТ от 08.07.2003 г. № 526-ПП. Все остальные МТ, установленные с учетом указанных выше ограничений ивносимой арендной платой за землю, никто сносить не имеет права. Договораренды заключается на срок от 1 до 5 ле г, в дальнейшем продлевается гаражностояночной комиссией района.
  • [5] См.: ФЗ от 03.12.2011 г. № 392-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>