Полная версия

Главная arrow Право arrow Административное право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Органы государственного управления: понятие, виды и функции

Понятие органа государственного управления, к сожалению, не получило своего должного по статусу закрепления в Конституции России, что сказалось отрицательно на качестве реализации функций государственного управления. Термин «орган государственного управления» был закреплен в основном в подзаконных нормативных правовых актах. Термин государственного управления косвенно отражен в некоторых положениях Конституции России: в ст. 32, где определяется право граждан участвовать в управлении делами государства; в п. «д» ст. 71; в п. «г» ст. 114, где определяется, что Правительство России осуществляет управление федеральной собственностью. Однако в Указе Президента России от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[1] управление государственным имуществом понимается как осуществление полномочий собственника, т.е. произошла необоснованная подмена института публичного права институтом частного права.

Пункт «а» ст. 71 Конституции России относит к функции федеральных органов власти контроль за соблюдением Конституции России и федеральных законов. Пункт «е» ст. 71 Конституции России к ведению России относит установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России, т.е. федеральные программы являются основным инструментом осуществления функций государственного управления во всех основных сферах жизнедеятельности страны. Именно на реализацию этих федеральных программ выделяются средства из федерального бюджета, поэтому закрепление субъекта контроля за целевым расходованием средств бюджета является наиболее актуальной проблемой административного права.

Органы государственного управления по предметам ведения и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществляют исполнительно-распорядительные функции, например контроля и надзора. Правовые основы образования и организации деятельности органов государственного управления регламентированы только в подзаконных нормативных правовых актах.

Органы государственного управления — это наиболее разветвленная часть государственных учреждений, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции по предметам ведения и в объеме компетенции, но они не обладают функциями исполнительной власти. Исключение (частичное) составляют случаи, когда территориальным органам государственного управления может быть передана часть полномочий ФОН В, с правом назначения должностного лица (п. 1 ст. 78 Конституции России). Однако это наделение органа государственного управления отдельными полномочиями исполнительной власти является исключением, а не правилом. Такая передача части функций по существу направлена на повышение эффективности реализации властных полномочий федеральными органами исполнительной власти на основании и в порядке, определенных нормативным правовым актом.

К органам государственного управления относятся многочисленные государственные учреждения и предприятия, многие из которых распоряжением (т.е. не нормативным правовым актом, что противоречит п. «д» ст. 71 Конституции РФ) Правительства России реорганизованы или приватизированы. К государственным органам относятся администрации аппаратов, обслуживающие законодательные,

1

судебные органы власти, Центральная избирательная комиссия (ЦИК) России, Счетная палата России, а также учреждения, организации и предприятия системы органов прокуратуры, органы государственного контроля, органы, осуществляющие административный надзор, органы военного управления и другие, которые принимают решения исполнительно-распорядительного характера по отношению к своим служащим, работникам, а иногда и к неподчиненным юридическим и физическим лицам (при рассмотрении дел об административных правонарушениях, осуществлении административного надзора за соблюдением правил и норм безопасности и др.).

Как правило, эти органы государственного управления осуществляют организацию исполнительно-распорядительной деятельности в конкретной области или сфере по предметам ведения и в объеме компетенции по решению задач и функций управления.

Цели нормотворческой деятельности ФОИВ заключаются в следующем:

  • 1) юридически закрепить соответствующие отношения субъектов управления и обеспечить их правовое регулирование и охрану;
  • 2) обеспечить формирование новых отношений, отсутствующих на данном этапе социально-экономического развития, но с учетом факторов и условий, необходимых для решения перспективных задач;
  • 3) устранить поэтапно негативные или отжившие и тормозящие развитие новых прогрессивных тенденций отношения с помощью методов убеждения, стимулирующих экономических и социальнопсихологических методов, методов административно-правового принуждения;
  • 4) законодательно совершенствовать административные процедуры в сфере управленческих конфликтов и споров;
  • 5) обеспечить единый прокурорский надзор за деятельностью органов исполнительной власти федерального и регионального уровня, включая лиц, занимающих государственные должности.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» государственную политику в сфере ведения и нормотворческие функции осуществляют только федеральные министерства, а из федеральных служб и федеральных агентств государственную политику в сфере ведения и нормотворческие функции осуществляют только те ФОИВ, которые находятся в ведении Президента или Правительства России, остальные ФОИВ, находящиеся в ведении федеральных министерств, такими полномочиями не обладают.

Президент России непосредственно осуществляет руководство «первым блоком» ФОН В, включающим в себя: 5 федеральных министерств, некоторые из них имеют в своем подчинении федеральные службы и федеральные агентства; 5 федеральных служб (ФС) и 2 федеральных агентства (ФА).

Применение норм административного права — ответственный социально-политический и правовой процесс, основанный на принципе соблюдения законности и прочной основе государственной дисциплины, обусловливающий эффективность всего государственного управления.

Рассмотрим сущность и значение термина «организация управления». Это организационно-регулирующая функция управления, которая регламентируется нормами и правилами административного права. Касаясь вопроса сущности термина, следует иметь в виду, что понятие «организация» трактуется неоднозначно многими авторами. В одних случаях под данной научной категорией подразумевается определенное социальное образование (его внутренняя организационная структура): государственный или общественный орган, трудовой коллектив; в других — состояние объекта или субъекта управления, их упорядоченность и целостность в процессе функционирования; в третьих — организация может быть представлена как одна из важнейших функций управления, т.е. сознательная деятельность, направленная на упорядочение тех или иных управленческих отношений, регулируемых нормами административного права.

Следовательно, между различными аспектами организации существует тесная связь. Организация, выступающая как упорядоченное состояние системы (т.е. внутренняя организационная структура), есть одновременно и результат целенаправленного осуществления организаторской функции управления субъектом управления.

Содержание организационной деятельности во многом зависит от ее конкретной цели. Какая основная цель — создание новой структуры и системы управления в сфере исполнительной власти или же совершенствование существующей федеральной структуры и системы управления в сфере исполнительной власти? По смыслу, вторая цель — совершенствование существующей структуры и системы функционирования ФОИВ, но, на наш взгляд, для реализации этой цели слишком часто структура и система совершенствуется (с 2008 по 2011 г. включительно — 15 раз вносились изменения), что невольно приводит к мысли об отсутствии научной обоснованности используемых методов и средств реформирования структуры и совершенствования системы ФОИВ в целом.

Структура — способ осуществления «внутренних связей и отношений системы», т.е. ее внутреннее и организационное устройство в неподвижности[2]. Функционирующая (работающая) структура является уже системой.

Структура ФОИВ включает определенные типы организационноправовых форм ФОИВ и связи организационного подчинения между ФОИВ. Например, ФОИВ (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), находящиеся в ведении Президента России, и федеральные агентства и службы как ФОИВ, находящиеся в подчинении федеральных министерств. Первые имеют право осуществлять государственную политику в сфере деятельности и нормативно-правовое регулирование, однако они не могут осуществлять контроль и проверку исполнения своих управленческих решений федеральными службами и федеральными агентствами, находящихся в их ведении, а только координируют их деятельность и отменяют неправомерные индивидуальные акты, т.е. по существу отсутствует единое государственное управление в процессе деятельности ФОИВ, что отрицательно сказывается на качестве государственного управления. И все это вместе усугубляется перманентным (непрерывным) и дорогостоящим изменением структуры ФОИВ.

Практически аналогично организационное построение второго блока: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, которые подчиняются непосредственно Правительству России, а часть федеральных служб и федеральных агентств, которые подчинены конкретным федеральным министерствам.

Структура ФОИВ — совокупность организационно-правовых форм ФОИВ и наличие связей соподчинения между этими органами исполнительной власти, реализующие объективные функции (виды деятельности) государственного управления.

Структура ФОИВ по существу является «каркасом» или системой в статике (неподвижности). Система и структура тесно взаимосвязаны между собой, но не идентичны. Научно-обоснованная структура ФОИВ во многом обеспечивает целостное единство системы ФОИВ в реализации своих функций и задач, так как организационная структура должна отвечать потребностям функциональной структуры (системы) управления. Другими словами выбранная структура должна отвечать всем требованиям реализации объективных функций государственного управления. Разработка структуры ФОИВ должна осуществляться с учетом выявления объективных функций государственного управления и не зависеть от состояния политической конъюнктуры или запросов лица, претендующего на занятие конкретной государственной должности.

В органах управления формирование структуры ФОИВ чаще всего осуществляется на основе уже сложившейся системы управления, но нуждающейся в улучшении, совершенствовании ее внутренней организации в соответствии с объективными функциями и задачами государственного управления. Однако в любом случае в первую очередь нужно четко определить или уточнить предназначение создаваемой вновь или совершенствуемой структуры управления, а это сопряжено с выявлением и осмысливанием ряда актуальных проблем государственного управления. На основе этого формулируются цели управления, осуществляется постановка задач и идет параллельно процесс выявления объективных функций ФОИВ на этом этапе развития, уточнение типологии организационно-правовых форм органов исполнительной власти в плане реализации ими государственных функций управления.

Общая цель системы органов государственного управления должна быть едина для всех ее элементов (подсистем). Вместе с тем фактические условия деятельности того или иного государственного органа управления обусловливают необходимость уточнения основной цели, конкретизации задач и функций органа управления с учетом, социально-экономических, материально-технических, информационных, демографических, миграционных и иных особенностей обслуживаемого региона, да и особенностей функционирования самой системы. При этом уточняются и нормативно закрепляются объективно необходимые функции, реализация которых органами управления в изменяющейся обстановке обеспечивает достижение ими соответствующих сформированных целей посредством решения поставленных задач.

Процесс создания системы управления предполагает одновременное формирование организационной структуры. В данном случае главным является определение состава организационно-правовых форм органа управления, их взаимосвязей в зависимости от выполняемых ими конкретных и объективных функций. Функции — это по существу виды деятельности по решению задач государственного управления. Задачи отличаются от функций конкретными исполнителями и сроками их решения. Функция же — объективно существующий вид деятельности, и для осуществления этого вида деятельности должна быть разработана организационно-правовая форма органа исполнительной власти.

Формирование организационной структуры ФОИВ требует соблюдения следующих правил: каждый элемент системы должен специализироваться на осуществлении одной функции либо группы однородных или тесно взаимосвязанных подфункций. Наряду со строгой специализацией органов управления, здесь следует так обеспечить согласованность их деятельности (внутреннею связь), чтобы они могли решать не только специальные, но и общие задачи. Таким образом, организация структуры управления предполагает определение и формирование ее звеньев, разделение труда между ними и создание условий для их согласованных действий. Все эти управленческие отношения в целях повышения эффективности деятельности органов государственного управления требуют административно-правового регулирования и установления юридической ответственности субъектов права за качество осуществления функций управления.

Формирование организационной структуры органа управления требует выяснения ее потребностей в штатной численности работников и установления номенклатуры должностей (руководителей, специалистов, технического персонала). Большое значение имеет также установление между сотрудниками организационных взаимосвязей, закрепляющих горизонтальные отношения и повышающих взаимодействие в системе управления. При этом определяются состав и полномочия руководителей органа управления и его отдельных звеньев с обязательным учетом нормы управляемости, т.е. числа работников, которыми их непосредственный начальник (субъект управления) может руководить достаточно эффективно. Следовательно, формирование организационных связей приводит к наличию различных уровней организации в системе управления, созданию в ней адекватной структуры информационных связей и отношений, закрепляемых и регулируемых административно-правовыми нормами.

Для разработки организационной структуры необходимо определить перечень функциональных обязанностей руководителей (субъектов управления), их заместителей, всех сотрудников органа управления. Здесь фиксируются конкретные функции (виды работ), права, обязанности и ответственность, организационные отношения руководства и подчиненных, служебные взаимосвязи сотрудников и др. Все эти функции регламентируются административно-правовыми нормами в целях повышения эффективности организации управления.

Процесс создания организационной структуры управления предполагает обязательное административно-правовое закрепление организационных отношений и связей. В этих целях разрабатывается положение об органе управления определенного уровня, где фиксируются предмет ведения, компетенция, организационно-штатная структура, номенклатура должностей, права, обязанности и ответственность должностных лиц.

Как уже отмечалось, наряду с определением организационной структуры системы управления предусматривается также организационная работа по подбору и расстановке кадров, формированию коллектива, материально-технического обеспечения сотрудников помещением, оборудованием, средствами транспорта, связи, организационной, специальной техникой и т.п.

Регулирование (в том числе и правовое) представляет управленческую деятельность, в процессе которой производится своего рода корректировка уже организованной системы управления применительно к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования. Изменения условий вызывают отклонения системы от заданных параметров. Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования как функции государственного управления. Необходимость регулирования определяется постоянными изменениями как в самой системе, которые приводят к нарушениям, сбоям в ее функционировании, таки факторов и условий воздействия внешней среды.

При этом следует заметить, что отсутствие изменений или противоречий в развитии системы управления есть явление совершенно нереальное и даже регрессивное. Устранение существующих противоречий выступает объективной предпосылкой развития не только отдельных систем управления, но и всех социальных систем, в том числе государства и общества в целом. Одной из целей административно-правового регулирования и является правовая оценка противоречий (споров) в управлении и их разрешение, что характерно для континентального административного права. В Японии, наоборот, принимается закон об управлении, чтобы не допустить конфликтной ситуации или спора в процессе управления.

Однако не следует смешивать рассматриваемую функцию правового регулирования, реализуемую в процессе осуществления государственного управления, с правовым регулированием, осуществляемым федеральными службами в отношении организационно не подчиненных им субъектов права на предмет соблюдения последними норм и правил безопасности[3].

Сейчас мы рассматриваем правовое регулирование как часть общей функции регулирования процесса управления, осуществляемого в основном уполномоченными органами исполнительной власти, государственного управления, их должностными лицами по отношению к организационно-подчиненным структурам.

Кроме функции правового регулирования, органы управления, их уполномоченные должностные лица осуществляют и такую функцию управления, как контроль. Отсутствие ФЗ о едином государственном контроле по существу лишает органы государственного власти и управления необходимой обратной связи, т.е. получения своевременной, полной и достоверной информации о результатах функционирования системы органов исполнительной власти, что ставит под сомнение возможность эффективного управления делами государства ввиду неполной или искаженной информации о процессах, проходящих в управлении делами государства и общества в целом.

Контроль как функция управления необходима для постоянной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Выступая в качестве одного из эффективных инструментов повышения уровня всей организаторской работы, контроль является одновременно и способом воспитания кадров, средством обеспечения дисциплины в процессе выполнения управленческой деятельности. Как функция управления он представляет наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т.п.

Контроль — своеобразная форма «обратной связи», позволяющая устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы. Контроль в управлении не следует смешивать со специализированным постоянным контролем, как одной из функций правового регулирования по отношению к организационно не подчиненным субъектам права.

Контроль как функция государственного управления преследует две цели:

  • 1) позволяет направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений;
  • 2) дает возможность совершенствования деятельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.

Отсутствие единого государственного контроля создает проблемы в обеспечении соблюдения норм Конституции России, исполнения законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность государственных органов и иных субъектов права; негативно отражается на своевременном и качественном выполнении управленческих решений; не способствует повышению исполнительской дисциплины, ответственности за порученное дело; затрудняет быстрое устранение вскрытых в процессе контроля недостатков, оказание соответствующей помощи подчиненным аппаратам и сотрудникам, повышение деловитости и оперативности.

К числу задач контроля также относятся: выявление передового опыта с внедрением его в практику; осуществление правильного подбора и расстановки кадров, своевременного предупреждения их от ошибок в работе.

Контроль, представляя сбор и обработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, не ограничивается фиксацией достигнутых результатов. Он обязательно дополняется управленческим воздействием, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, формы и методы дифференцируются с учетом уровня соответствующего органа управления, предмета ведения и компетенции.

Выше были подробно рассмотрены такие функции государственного управления, как регулирование и контроль, так как они наиболее используемы органами исполнительной власти и государственного управления. Однако функций государственного управления гораздо больше. Рассмотрим наиболее распространенную классификацию основных функций государственного управления:

  • • анализ информации об объекте и прогнозирование изменений в его развитии в процессе управления на основании полученной информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния. Например, с учетом прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений государственной деятельности в соответствии со ст. 71—72 Конституции России;
  • • выявление и осмысливание актуальных проблем, формулирование целей, постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач, выбор конкретных количественных и качественных показателей и критериев оценки организации управленческой деятельности;
  • • планирование деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления;
  • • разработка вариантов, обоснование и принятие рационального решения (в правовой форме) и организация его исполнения;
  • • руководство (распорядительство) и координация действий не подчиненных друг другу органов государственного управления в целях улучшения их взаимодействия;
  • • правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере государственного управления по предметам ведения и в объеме компетенции;
  • • контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе государственного управления, а также соблюдения правил и норм в процессе правового регулирования и применения мер юридической ответственности к виновным;
  • • контроль и учет наличия финансовых, кадровых, материально- технических и других ресурсов;
  • • информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
  • • кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и др.

Перечисленные функции управления являются основными для органов исполнительной власти и иных органов публичной власти и характеризуют содержание их деятельности. Регулирование отношений, связанных с реализацией этих функций государственного управления, и является по существу объектом и предметом регулирования норм административного права.

Функции государственного управления реализуют в большом объеме институт президентства и другие органы государственной власти. Например, Государственная Дума утверждает федеральный бюджет и заслушивает отчет о его исполнении, утверждает на должность Председателя Правительства России по представлению Президента России.

Судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности, принятых государственными органами исполнительной власти, органами управления, правовых актов управления, о законности разрешения дел об административных правонарушениях, реализуемых в судебном порядке, и др. При этом все законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти и органы прокуратуры осуществляют внутриорганизационное управления (регулируемое административными нормами) своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления основных (предметных) функций, закрепленных в законодательстве.

  • [1] Объединение системы и структуры ФОИВ в одном указе юридически не корректно, так как система является предметом ведения РФ, регламентируемымФЗ, а структура ФОИВ может быть утверждена указом Президента РФ (ст. 112)или в случае отставки Правительства РФ (ст. 117). Других оснований измененияструктуры ФОИВ Конституцией России не предусмотрено, так как это оченьдорогостоящая реформа, однако власть наши деньги (бюджет), как показываетпрактика, тратит легко.
  • [2] Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, экзо-теризм, политэкономия. Минск, 2002. С. 805; Ожегов И. Словарь русского языка.М., 1984. С. 673; Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1291.
  • [3] Подобные функции правового регулирования более подробно будут рассмотрены нами в Особенной части.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>