Полная версия

Главная arrow Право arrow Административное право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ПОЛОЖЕНИЯ И ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Сейчас для нас как никогда актуальны слова: «Не спрашивай, что твоя страна может сделать для тебя.

Спроси, что ты можешь сделать для своей страны»[1].

УПРАВЛЕНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ, ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

Управление: понятие, признаки, система и принципы

Изучая основные понятия, положения и институты административного права, следует осмыслить сам термин «административный», означающий в переводе с латинского языка «управленческий» или «руководящий», т.е. имеющий государственно-властный публичный характер. По содержанию административное право является государственно-управленческим правом, реализующим правовой интерес большинства граждан, для чего субъекты управления наделяются юридически властными полномочиями (представительскими функциями государства). Следовательно, объектом действия юридических норм являются специфические (управленческие) общественные отношения, возникающие между субъектом управления (управляющим) и объектами управления (управляемыми). Эти управленческие отношения бывают как внутриорганизационными, так и внешними для осуществления функций и задач государства и общества в целом. Поэтому вначале следует уяснить смысл и значение самих управленческих отношений и связанных с ними основных терминов, таких как: «управление», «система управления», «государственное управление» и «исполнительная власть» и др.

Общее понятие управления выработано кибернетикой — наукой, обобщающей закономерности всякого вида управления, происходящего в живой природе, в человеческом обществе, в механических системах.

Кибернетика (греч. — искусство управления) — упорядочение системы, приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде, поэтому рассмотрение понятия

«управление» невозможно без рассмотрения понятия системы, которую мы желаем сознательно упорядочить в соответствии с выявленными условиями и действием факторов внешней среды.

Система управления — совокупность двух и более элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых и образующих целостное единство.

Система управления имеет два основных признака:

  • 1) включает как минимум два элемента (подсистемы), один из которых является управляющим (властный субъект права), а второй — управляемым элементом (подвластным субъектом права). В реальном мире система любого органа управления является одновременно управляющей системой по отношению к нижестоящей управляемой подсистеме и управляемой по отношению к вышестоящей управляющей системе управления;
  • 2) взаимосвязь и взаимозависимость ее элементов, регулируемая социальными нормами (традициями, обычаями, моралью и др.), имеет общественно-властный характер. Взаимосвязь между элементами совокупности можно наблюдать часто, но эту совокупность нельзя принимать за систему (например, очередь на посадку в транспорт) и только, когда между элементами этой совокупности имеется еще и взаимозависимость, тогда результат работы одного элемента зависит от результатов другого и только в этом случае мы эту совокупность можем называть системой. Наличия только властного и подвластного субъекта права недостаточно для системы, вторым необходимым признаком системы является взаимосвязь, регламентированная нормами (социальными, правовыми и др.), но главное взаимозависимость между этими элементами, которая работает на результат повышения уровня качества всей системы.

Существует также третий признак — целостное единство. Это по существу качественный признак (интегрированное или собирательной качество элементов) конкретной системы, отличающий ее от другой системы не только по функциям и задачам, но и по качеству в целом. Таким образом, наличие указанных выше двух признаков свидетельствует о том, что совокупность элементов можно считать системой, а целостное единство как качественный признак позволяет различать системы между собой.

Целостность системы управления можно также характеризовать и как более тесную связь элементов в одной системе, чем связь любого элемента системы с элементами других систем (внешней среды). Аристотель о биологической системе человека сказал так: «Рука, отделенная от тела, ни есть рука», т.е. каждый элемент целостной системы выполняет свои функции в тесной взаимосвязи и взаимозависимости с другими элементами системы.

Системы управления можно классифицировать по видам: социальные (государственные и общественные), биологические и технические. Предметом дисциплины административного права является изучение понятий социальной системы управления (государственной, муниципальной и взаимосвязанной с ними общественной системой управления).

Управленческие отношения, возникающие в государственной, муниципальной или иной системе, регламентированные административными правовыми нормами, имеют публичный государственновластный характер (власти—подчинения). Публичными эти отношения называются потому, что они реализуются уполномоченным должностным лицом исполнительной власти в интересах всех или большинства граждан конкретного уровня управления. Именно в создании равных возможностей для реализации конституционных прав и законных интересов всех граждан России и состоит главная обязанность исполнительной власти, которую она пока осуществляет не на должном уровне.

Именно целостное единство системы исполнительной власти, понимаемое как интегрированное (собирательное) качество, а не арифметическая сумма качеств функционирующих элементов обычной совокупности, является необходимой предпосылкой высокого уровня качества государственного управления.

В конституционной модели четко и однозначно закреплена государственная целостность РФ и единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции России). Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ установлено в ст. 71—73 Конституции России. При этом в п. 2 ст. 77 Конституции России определено, что в пределах ведения Российской Федерации (ст. 71) и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72) федеральные органы исполнительной и органы власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России, что на практике далеко еще не реализовано, даже с принятием очень важного ФЗ «О внесении изменений в ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”», определяющего порядок назначения и снятия с должности глав субъектов РФ (руководителя высшего исполнительного органа власти). Одной из основных проблем в реализации единой системы исполнительной власти в соответствии с п. 2 ст. 77 Конституции России является еще и то, что на уровне субъектов РФ глава субъекта РФ одновременно является руководителем высшего исполнительного органа власти, а глава государства (Президент России), который осуществляет большой объем функций исполнительной власти на федеральном уровне не является высшим должностным лицом исполнительной власти и не несет ответственность за ее неудовлетворительное функционирование. В зарубежной практике, как правило, президент является и высшим должностным лицом исполнительной власти, например Президент США.

Следуеттакже отметить, что в Указе Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» кроме уже традиционных изменений типа «передачи», «преобразования» и «упразднения» государственных функций федеральных органов исполнительной власти» отмечена позитивная тенденция расширения функций государственного управления со стороны федеральных министров, которые вправе:

  • 1) давать руководителям федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим федеральным министерствам, обязательные для исполнения указания;
  • 2) приостанавливать в случае необходимости решения таких федеральных служб и федеральных агентств (их руководителей) или отменять эти решения, если иной порядок их отмены не установлен ФЗ.

Далее идет процесс упразднения федеральных агентств (ФА), а их функции передаются в ведение федеральных министерств, например упразднение ФА по образованию и ФА по науке и инновациям и передачи их функций Министерству образования и науки РФ (Указ Президента РФ от 04.03.2010 г. № 271).

Все эти меры при определенных условиях могут несколько улучшить качество государственного управления, так как ФА при оказании платных публичных услуг практически не осуществляют управление федеральной собственностью, что по существу вступает в противоречие с п. «д» ст. 71 Конституции России, где прямо указано управление государственной федеральной собственностью, а также п. «г» ст. 114 Конституции России, где за Правительством России закреплена функция по управлению федеральной собственностью.

В процессе анализа качественного состояния различных систем управления важно различать понятия «признак системы» и «системный признак». Признаки системы мы уже рассмотрели выше.

Системный признак означает качественное отличие одной системы управления от других систем управления, учитывая, что каждая из систем управления имеет свои цели, функции, задачи, формы и методы организации деятельности, т.е. все системы органов исполнительной власти можно различать между собой по этому качественному признаку.

По существу качественный уровень системного признака предопределяет наличие определенной меры целостного единства в системе, рассмотренного выше. Именно целостное единство системы определяет меру взаимозависимости элементов внутри системы, нежили элементов одной системы с элементами других систем. Например, чиновник вступает в коррупционную связь с конкретным преступным сообществом (системой) и эта связь сразу становится более тесной, чем его служебные связи.

Необходимо также различать понятия «системный подход» и «системный анализ» в деятельности органов исполнительной власти.

Системный подход — это один из основных общенаучных методов познания сложных объектов и процессов в обществе и природе, с его помощью выявляются основные типы связей и осуществляется их объединение в единую теоретическую модель, позволяющую адекватно характеризовать эти объекты с целью совершенствования их функционирования на практике.

С помощью системного подхода мы сможем наиболее адекватно реализовать свободу своих действий, соотнося их с прогнозируемой оценкой свободы вариантов последствий. Иначе говоря, результат свободы последствий зависит от свободы выбора действий, которая в свою очередь зависит от знаний и опыта конкретного субъекта управления. Не понимание объективных причинно-следственных связей «свободы выбора действий» и «свободы вариантов последствий» чаще всего приводит к трагическим последствиям не только для субъектов конкретных отношений, но и для многих субъектов с ними взаимосвязанных и взаимозависимых. Именно поэтому необходима разработка системы «сдержек и баланса противовесов» в практике осуществления государственной политики по обеспечению динамически устойчивого[2] государственного управления.

Чем выше социальная роль субъектов управленческих отношений, тем серьезней и даже катастрофичнее могут быть результаты вариантов соотношения (связи) борьбы за власть в форме «свободы выбора решений» со «свободой вариантов последствий». Не понимание или пренебрежение этими причинно-следственными связями на высоком социальном уровне, как правило, чаще заканчиваются трагичными последствия для большинства граждан. Неотвратимость наступления юридической ответственности виновных является необходимым дисциплинирующим или профилактическим фактором для лиц, занимающих государственные должности и не желающих или не умеющих соотносить свободу выбора решений со свободой вариантов последствий от выбранного решения. Именно реальное действие механизма юридической ответственности избавит наше общество от большого числа желающих управлять государственными делами и при этом не отвечать за возможные негативные результаты такого управления. Несоответствие объема полномочий и ответственности за их осуществление пока не позволяет в полной мере реализовать требование ч. 2 ст. 15 Конституции России: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию России и законы». Основные же полномочия органов исполнительной власти, их должностных лиц должны быть направлены на создание таких условий, когда будут реально признаваться, соблюдаться и защищаться права и свободы человека и гражданина, закрепленные в ст. 2 Конституции России.

Системный анализ — это совокупность методологических средств и операций, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам исследуемых процессов или объектов общества и природы[3].

То есть должностные лица органов исполнительной власти должны иметь не только профессиональные знания и опыт публичной деятельности, но и реальное желание претворять их в сфере своей деятельности. В связи с этим необходимо было бы от должностных лиц государственной службы после их назначения на должность принимать присягу о добросовестном исполнении ими функций и задач публичной деятельности в целях защиты прав и законных интересов граждан.

Все рассмотренные выше понятия тесно связаны с процессом изучения организации управления социальными (общественными и государственными) системами, функциями государственного управления, которые должны осуществляться в большом объеме государственными органами исполнительной власти. Функции (виды деятельности) государственного управления в целом закреплены по предметам ведения России (ст. 71 Конституции России) и совместного ведения России и субъектов РФ (ст. 72 Конституции России). В словаре русского языка слово «ведение» трактуется как заведование, управление[4].

По существу в ст. 71 Конституции России закреплены функции и задачи государственного управления, которые должны регулироваться федеральными конституционными законами (ФКЗ) и федеральными законами (ФЗ), а в ст. 72 Конституции России — соответственно ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (ст. 76).

Именно неукоснительное выполнение этих конституционных норм позволит реально обеспечить единую систему исполнительной власти в России, которая как один из видов самостоятельной государственной власти закреплена в ст. 10 Конституции России, однако ФЗ, определяющий правой статус, порядок организации и деятельности системы исполнительной власти, пока не принят. Принятие такого ФЗ способствовало бы повышению качества государственного управления.

Государственное управление — сознательное (волевое) и целенаправленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной власти (в основном исполнительной), их должностными лицами по предметам ведения и в объеме полномочий на основании и в порядке определенном законодательством с использованием системы мер убеждения и административного принуждения в целях обеспечения демографически обоснованных условий жизни личности, семьи и общества в целом.

Общественное управление делами государства осуществляется в основном политическими партиями, профессиональными союзами, общественными объединениями и иными негосударственными организациями, а также гражданами Российской Федерации, которые имеют право участвовать в управлении делами государства (ст. 32, 33 Конституции России). Формирование политических партий и установление ими равноправного и ответственного диалога с многонациональным народом пока находится в состоянии начального этапа развития.

Публичная общественная деятельность в России пока не в полной мере отражает интересы многонационального народа, да и законодательные механизмы участия граждан в управлении делами государства имеют больше декларативный характер. Например, граждане России имеют: право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (это проявляется в следующем: граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме); равный доступ к государственной службе; право участвовать в отправлении правосудия (это участие выражается в форме участия в судопроизводстве в качестве народных заседателей, присяжных заседателей и арбитражных заседателей).

Существует ограничение в реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Законом закреплен исчерпывающий перечень подобных ограничений прав граждан. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Вышеназванные виды социального (государственного и общественного) управления не противопоставляются, а дополняют друг друга, образуя целостную систему социального управления, осуществляемую посредством правовых, организационно-правовых и организационно-технических форм воздействия на функционирование социальной системы управления, а также посредством неформальных методов воздействия на волю, сознание и поведение участников управленческих отношений через средства массовой информации, печать, радио, воспитание, обучение и др.

Рассмотрим основные признаки социального управления.

Первый признак — сознательный (волевой) характер воздействия субъекта управления на объекты управления. Он может быть реализован различными методами и формами в зависимости от системы управления, влияния на нее различных факторов и условий внешней среды.

В государственном управлении (как виде социального управления), осуществляемом органами исполнительной власти, эта воля должна быть отражена в большей мере в законах и подзаконных нормативных правовых актах управления в виде закрепленной актуальной проблемы и на ее основе сформулированной цели и поставленных задачах по ее достижению.

Второй признак — целенаправленность воздействия определяемого на этапе выявления и осмысления актуальной проблемы государственного управления имеет не только объективный характер развития общества или сферы государственного управления, но и имеет субъективное преломление, так как отражает интересы определенных классов или экономически господствующих узких кланов.

В законах всегда должна быть выявлена актуальная проблема, и уже на ее основе формулируется цель и ставятся задачи конкретным субъектам права, а принятые акты управления должны быть не только подзаконными, но и работать на цель, заложенную в законе.

Третий признак — это наличие в системе управления двух элементов управления: властного субъекта управления и подвластных субъектов управления, а также наличие между этими двумя элементами прямых связей (приказы, команды, указания и др.) и обратных связей (информация, получаемая властным субъектом управления о результатах работы подвластных субъектов, включая различные формы контроля).

Компетенция (полномочия, формы и методы их реализации) органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в своей сфере, находит отражение и закрепление в положении о конкретном органе исполнительной власти. Конкретизация предметов ведения и компетенции нижестоящих звеньев или уровней управления федеральной системы органов исполнительной власти могут регламентироваться ведомственными инструкциями, определяющими предмет ведения и полномочия конкретного уровня структуры органа государственного управления (линейного или функционального).

Четвертый признак — правовая регламентация целей, задач и функций в процессе организации функций и задач государственного управления органами исполнительной власти. Административноправовые нормы закрепляют разделение труда, функции, права, обязанности субъектов и объектов управления, способствуют повышению ответственности каждого звена системы управления в обществе, исключают дублирование и подмену одних органов управления другими, фиксируя разделение функций и задач по предметам ведения и в объеме полномочий конкретного органа управления. Административно-правовые нормативные акты закрепляют деятельность органов исполнительной власти, государственного управления, придают им целенаправленность, упорядоченность и согласованность.

Проблема — это мера различия между действительным состоянием осуществления функций государства (органом исполнительной власти) и желаемым состоянием или нормативно требуемым.

Проблема может измеряться количественными и качественными критериями в виде желаемого результата, что ее объединяет с целью и задачами. Однако по иерархии (соподчиненности) результатов проблема стоит первой; второй является цель, так как цель формулируется при выявлении и осмыслении проблемы; третьими по иерархии результата являются задачи, так как орган исполнительной власти, осуществляя функции государственного управления, решает поставленные задачи, достигает цель или приближается к ней, а достигая цель, разрешает актуальную проблему в сфере своей деятельности.

Особое значение в осуществлении государственного управления имеет процесс выявления и осмысления актуальной проблемы обеспечения динамически устойчивого развития государства и общества в целом.

Актуальность проблемы — это не только приоритетная (значимая), но и практически реализуемая возможность ее разрешения при наличии имеющихся ресурсов (кадровых, финансовых, экономических, материально-технических, временных, информационных и др.). Она обуславливает сформулированную цель и характер постановки задач для ее достижения, а также наделение исполнителей соответствующими полномочиями (права государственного властного характера) для решения поставленных задач и достижения или приближения к сформулированной цели (желаемому или нормативно требуемому результату).

Не менее важным после выявления и осмысления актуальной проблемы управления является процесс формулирования цели. В тео- зз рии социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс управления начинается с формулирования целей, т.е. определения того результата, такого состояния объекта управления, к достижению которого властный субъект управления стремится.

Цели управления в обществе в своей основе объективны, обусловлены требованиями законов экономического и социального развития, а также особенностями влияния внешней среды. Однако в то же время цели всегда осознаны, они формулируются людьми. Следовательно, субъективный фактор в процессе формулирования цели имеет большое значение.

Именно кадры, составляющие органы исполнительной власти, олицетворяющие волю властного субъекта управления, формулируют цели, определяют содержание основных видов управленческой деятельности (функций), осуществляют на основании нормативных правовых актов выбор методов воздействия, типов организационных структур, подбор кадров и т.п.

Гибкость и оперативность управления заключаются в умении правильно определить не только долгосрочные, но и ближайшие цели, выделить наиболее приоритетные, определить очередность задач для достижения сформулированных целей и разрешения выявленных проблем.

Классификация целей обусловлена:

  • — содержанием (экономические, социальные, политические, идеологические, научно-технические);
  • — уровнем управления (общегосударственный, отраслевой, межотраслевой, территориальный и локальный).

Цели находятся в соподчинении друг с другом (иерархия целей). Например, общие или стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей (разветвленность целей), одни цели более приоритетны по сравнению с другими (ранжирование целей). Иерархию целей называют иногда «деревом целей». Однако приоритет целей «подвижен», так как зависит от многих факторов действия и условий внешней среды. Поэтому на практике в рациональном управлении имеют чаще дело с подвижным во времени приоритетом целей, т.е. сформулированная приоритетная цель должна быть адекватна в этот момент действующим факторам и условиям внешней среды.

Важно уяснить, что метод упорядочения целей имеет не просто теоретическое значение в плане анализа системы управления, но и практическое значение в том, что он связан с наличием или дефицитом ресурсов и их рациональным распределением.

Упорядочение целей — это средство выбора наиболее рациональной, реально достижимой цели в каждый определенный момент. Этим методом должны пользоваться как «ориентиром» при установлении очередности достижения целей, корректировки нормативов, распределения ресурсов и т.п.

Именно в этом заключается суть целевого подхода в управлении социальными системами, в том числе в системе исполнительной власти. Необходимо обеспечение органического единства сформулированных целей и проведения организаторской работы по их достижению на всех уровнях и во всех звенья системы управления.

Решая поставленные задачи, мы не всегда достигаем результата сформулированной цели и как следствие этого не разрешаем актуальную проблему полностью. Однако позитивность этого непрерывного, циклического процесса решения задач заключается в том, что мы, достигая определенных результатов, приближаемся к сформулированной цели, при этом частично разрешаем проблему. Решение поставленных задач зависит также и от объема полномочий органа исполнительной власти, должностного лица, его правовых и иных специальных знаний, квалификации и опыта в плане организации и осуществления функций и задач государственного управления. Именно сложности этого интеллектуального вида деятельности в настоящее время, отсутствие опытных профессиональных кадров вынуждают органы исполнительной власти заниматься вместо государственного управления правовым регулированием, объем которого в последнее время чрезмерно вырос.

Большое значение в процессе осуществления управления имеют функции.

Функция — это деятельность, работа; функции — это виды деятельности, работ, с помощью которых решаются задачи. Именно с выявления объективных функций государства начинается осуществление процесса государственного управления. Объективные функции (виды деятельности) государства осуществляет только государство, и они не могут быть переданы иным субъектам, так как создание равных возможностей для всех граждан России, это основная обязанность исполнительной власти.

Существует различная классификация функций, осуществляемых органами управления. Наиболее предпочтительная, на наш взгляд, следующая классификация.

  • 1. Основные (предметные) функции. Для их осуществления образуется соответствующий орган исполнительной власти, т.е. это по существу функции организации управления, которые необходимы для организации как предметных, таки обеспечивающих функций (видов деятельности). Функции организации могут быть внутренними для налаживания работы внутренней системы организации органа управления, а также для организации внешнего управления, оказываемого этой системой управления. Внешнее управление (воздействие) системы на другие объекты (системы) взаимосвязаны с внутренней организацией деятельности самой системы, чем выше уровень ее организации, тем эффективнее она осуществляет функции внешнего управления. Поэтому, чтобы решить задачу качественного внешнего функционирования органа исполнительной власти, необходимо повысить качество внутренней ее организации и дисциплины исполнителей. На практике обычная замена термина «организация управления» термином «руководство» далеко не одно и то же. Руководство наиболее приемлемо для осуществления правового регулирования оптимально организованной системы органа исполнительной власти с использованием института дисциплинарной ответственности, что в наших условиях не достаточно работает на повышение качества государственного управления. В системе исполнительной власти в процессе ее реформирования смена руководителей влечет автоматическую смену специалистов, что не работает на преемственность положительного опыта и чаще дезорганизует систему управления, нежели ее организует. Вот почему в ст. 112 Конституции РФ закреплено, что структуру федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) не позже недельного срока после своего назначения предлагает Председатель Правительства РФ для ее утверждения Президентом РФ, а это по нынешнему законодательству может быть 1 раз за 6 лет, исключением из этого конституционного правила является отставка Правительства РФ (ст. 117 Конституции РФ). Других случаев изменений структуры ФОИВ Конституцией РФ не предусмотрено[5].
  • 2. Обеспечивающие функции. Они необходимы для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры, обычно они являются структурными подразделениями органа исполнительной власти, образованного для реализации предметных функций. К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, социальные, экономические, информационные, внутриорганизационные, кадровые, финансовые, материально-технические и другие, создающие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления.

Следует обратить внимание, что как предметные функции, так и обеспечивающие функции в свою очередь требуют знания и умений по их организации управления. Содержание организации управления предметных и обеспечивающих функций является основой обеспечения динамически устойчивого функционирования системы исполнительной власти в целом.

По содержанию управление сводится к совокупности циклически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления, так называемый управленческий цикл. Он может детализироваться с разной степенью в зависимости от задач исследования, а по содержанию осуществление управленческого цикла и есть те управленческие отношения, которые регулируются нормами административного права.

Таким образом, управленческий цикл представляет повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления, оказывая воздействие на объекты управления, достигает желаемых результатов (промежуточных или конечных). При рассмотрении цикла управления мы не выделаем в отдельную стадию сбор и анализ информации, так как она является неотъемлемой частью всех стадий цикла управления. По этой же причине в целом мы здесь и не рассматриваем прогнозирование и планирование как принципы реализации указанных стадий цикла управления. О количестве стадий управленческого цикла единого мнения нет.

Цикл управления можно представить в следующем виде:

  • 1) выявление и осмысление актуальной проблемы управления;
  • 2) формулирование цели(ей) и постановка задач;
  • 3) подготовка и принятие управленческих решений и их правовое закрепление;
  • 4) организация исполнения управленческих решений, контроль и учет;
  • 5) коррегирование (корректировка, уточнение) управленческого решения и регулирование системы управления.

Исходя из названного перечня стадий управленческого цикла, мы можем выявить место и роль регулирования системы управления, как завершающей функции поддержания функционирования системы управления в заданном режиме. Контроль и проверка исполнения решений связана с организационным подчинением государственных служащих, а также наказание виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении решений, которые должны будут понести дисциплинарную ответственность в порядке соподчинения.

Подмена понятия управления, всех стадий управленческого цикла только частью, а именно правовым регулированием, т.е. поддержанием нормального функционирования системы управления на данном этапе, неприемлема вообще, так как следует вначале организовать управление системой, а потом уже ее регулировать, в том числе и правовыми методами.

Однако это не имеет отношения к правовому регулированию, осуществляемому в больших объемах федеральными службами по осуществлению специального контроля (финансового, таможенного и др.) и надзора по отношению к организационно неподчиненным субъектам права. В этих случаях уполномоченным ФОИВ осуществляется надзор за соблюдением норм и правил безопасности и виновные в этом привлекаются к административной ответственности.

Государственное управление — это прежде всего сознательное (волевое) и целенаправленное воздействие властного субъекта управления на подвластные субъекты управления (личность, коллективы и т.п.) для приведения их в состояние динамически устойчивого развития. Основная же цель административно-правового регулирования — создание стабильности управленческих отношений в уже организованной и упорядоченной системе, в целях повышения вероятности реализации знаний, опыта, прав, свобод и законных интересов всех субъектов административного права.

В процессе управления большое значение имеют принципы организации деятельности. Принцип — основополагающая идея, опирающаяся на объективные закономерности в развитии процессов и явлений в природе и обществе.

Принципы отражают наиболее существенные, объективные закономерности в организации социального управления. Особое значение имеет понятие принципа организации и деятельности в социальном (государственном) управлении.

Принципы в основном имеют объективный характер, но с учетом использования научных познаний и опыта работы люди вносят в их формирование и правовое закрепление субъективное начало. Зависимость принципов от объективной практики управления относительна, так как, будучи сформулированными, они становятся исходным моментом воздействия на реальную действительность. Принципы и закономерности различны, потому что одна закономерность может составлять основу или участвовать в формировании ряда принципов.

Классификация принципов в литературе различна, остановимся на следующей классификации принципов: организационные и правовые.

К организационным принципам относятся: прогнозирование и плановость; объективность, дифференциация и фиксация функций; научность; рациональность; ответственность; сочетания единоначалия с коллегиальностью; линейный принцип; двойного подчинения; единства и централизации.

Принцип прогнозирования и плановости в организации деятельности органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти должны уметь не только прогнозировать тенденцию развития управленческих отношений в сфере своего ведения, но и разрабатывать проекты комплексных федеральных программ по осуществлению динамически устойчивого развития общественных процессов в сфере своей деятельности на основе познанных объективных законов, закономерностей социального управления. Поэтому принцип плановости в управлении обществом тесно связан с процессом прогнозирования, тех или иных явлений и процессов в обществе и всегда имеет вероятностную оценку.

Если исходить только из информации, характеризующей систему в данный момент, и не принимать во внимание будущие условия ее функционирования, то управление не только будет неоптимальным, но, хуже того, система станет неуправляемой. Поэтому прогнозирование является своеобразной исходной функцией управления, без реализации которой невозможно научное управление вообще. Прогнозирование позволяет активно воздействовать на будущее поведение системы управления в желаемом направлении. Такая возможность предоставляется при использовании прогностических выводов, в частности при планировании деятельности органов исполнительной власти по предметам ведения.

Прогнозирование требует необходимого информационного обеспечения, использования различных количественных методов и моделей, применения электронно-вычислительных машин (ЭВМ) для анализа этих моделей. Планирование есть общая функция управления, предполагающая определение целей, задач социальных систем на предстоящий период деятельности, средств их достижения и выполнения. Оно служит организационным средством обеспечения планомерного функционирования социальных систем.

Как функция управления планирование закладывает основы будущей работы с учетом разнообразных факторов развития как самой системы, так и условий ее деятельности.

Результатом реализации функции планирования являются, например, установочные управленческие решения типа федеральных или региональных программ, принятых актами Президента или Правительства России. Особенности плана состоят в сложном характере его содержания, представляющего совокупность взаимосвязанных отдельных решений; в его специфической форме и четком определении календарных сроков выполнения намеченных мероприятий; в установленной процедуре его выработки и принятия; в использовании для составления плана разнообразных научных методов.

Принцип объективности тесно связан с плановостью, так как требует анализа и учета фактического состояния и развития состояния процесса управления, его устойчивого и динамического развития, а также определения комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления. Если параметры функционирования системы управления опускаются ниже допустимого уровня, то вступает в действие система мер правового, организационного, экономического, материально-технического, информационного и иного воздействия с целью поддержания динамически устойчивого уровня функционирования органа управления в допустимом режиме, т.е. не ниже заданного.

Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функции и полномочий каждого из органов управления и их должностных лиц. Данный принцип крайне важен для правильного подбора и расстановки кадров в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы, а также разработки и совершенствования организационных структур управления для успешного осуществления объективных функций и поставленных задач.

Принцип научности в управлении выражается в применении научных методов познания законов и закономерностей процесса управления, их теоретической систематизации и использования на практике, использование научных методик и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информации о состоянии объекта управления, ее обработки с применением количественных методов на базе ЭВМ[6], а также выявления и осмысления актуальных проблем, формирования приоритетных целей по их разрешению, постановки задач, определения эффективных способов и средств их решения. Принцип научности тесно связан с принципом объективности исследования явлений и процессов в общественной жизни с целью выявления объективных тенденций изменения в процессе управления и выработки мер адекватного воздействия на эти процессы.

Принцип рациональности, так называемый автором принцип буквы «ю», — силы и средства определяют результат, т.е. целесообразность достижения желаемого результата заключается в том, что цели и задачи организации управления органами должны достигаться при наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах и др.). Управление всегда должно быть рациональным, так как при осуществлении управленческой деятельности имеет место не только принцип законности, но и принцип целесообразности, они должны не противопоставляться, а дополнять друг друга. Критериями эффективности рационального управления могут быть: время решения задач; различные затраты; сроки окупаемости; минимум негативных издержек и др. Рациональность управления базируется на разработке научно обоснованных вариантов решений, их сравнении и выборе из них наилучшего. Основное требование к разработке вариантов решений это обоснование степени вероятности достижения результатов в заданных пределах и персональная ответственность за их достижение.

При этом следует отметить, что принцип рациональности лучше всего зарекомендовал себя на уровне решения материально-технических задач. Для решения же целостных глобальных проблем в государстве и обществе рациональность, как и логика, является не только бессильным, но и даже порою вредным, так как в организации государственного управления наибольшее значение имеет не логика и рациональность, а вера народа к власти. Точно также как, и благополучие и сила банка зависит от доверия к нему вкладчиков.

Здесь следует отметить также и большую роль ресурсных возможностей власти, однако наличие ресурсов еще не означает наличие реальной власти. Яркий пример тому разрушение советской власти, обладавшей большим ресурсом, которого мы достигли только в 2007 г. в размере 40% от ВВП 1990 г. Это яркий пример действия созданного виртуального образа «материального благополучия», а не реального. Мудрая власть направляет работу СМИ на формирование преимущественно позитивных образов о своем Отечестве, другая, наоборот, дает полную свободу СМИ зарабатывать деньги на информационных блоках, заполненных трагедиями, насилием, злом и другим негативом, чтобы каждый слушающий эту информацию думал про себя: «Слава Богу, что я в этих условиях еще пока жив». Однако это не работает на создание социального государства и со временем такое государство теряет свой суверенитет, что уже имеет место в экономической зависимости нашей сырьевой страны.

В тесной связи с принципом рациональности находится принцип ответственности должностных лиц и иных государственных служащих за результаты своей работы. Это обеспечивается нормативноправовым закреплением их полномочий, задач, функций, форм и методов работы. Например, государственный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок. Должностные же лица кроме того подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. Пока же институт ответственности лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, слишком далек от ответственности их коллег за рубежом.

Строгая и неотвратимая законодательная ответственность лиц, исполняющих государственно-властные полномочия РФ и субъектов РФ, в том числе и после прекращения исполнения полномочий, — одно из важнейших условий динамически устойчивого функционирования государства как социально-политической системы в целом.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью. Сочетание единоначалия и коллегиальности заключается в том, что практически во всех органах управления, даже где основной принцип единоначалия также существуют коллегии, которые обсуждают многие комплексные и сложные вопросы по предметам ведения и в объеме компетенции органа управления и принимают решения, которые носят рекомендательный характер, однако руководитель с учетом этого принимает решение и несет за его результаты персональную ответственность. Именно отсутствие социально-политической системы «сдержек и баланса противовесов» в реализации этого принципа в принятии государственных решений на уровне лиц, замещающих государственные должности категории «А»[7], снижает уровень качества принятых решений в целом.

Принцип линейности обеспечивает структурную специализацию в сфере деятельности органа исполнительной власти по осуществлению своих функций и задач, а также обеспечивает персональную ответственность по результатам их деятельности. Например, министр МВД России несет персональную ответственность за деятельность сотрудников органов внутренних дел. Именно эта персональная ответственность за результаты деятельности вынуждает министра выслушивать доводы и оценивать их как коллективно, так и лично в процессе принятия непростых управленческих решений. Отсутствие же ФЗ «О статусе Совета Безопасности РФ» (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ) не позволяет главе государства эффективно использовать опыт и знания членов Совета Безопасности России, так как Президент не только формирует и возглавляет С Б России, но и указом утверждает Положение (Статус) о СБ России, а ФЗ от 28.12.2010 г. № 390-ФЗ закрепил положения СБ России в качестве «конституционного совещательного органа», что не предусмотрено Конституций России, так как слова «формирует и возглавляет» означают, что он работает как единая система во главе с Президентом. Это совершенно разные правовые категории. Тогда не совсем понятен смысл слов Президента России: «...К сожалению, самые сложные решения мне приходится принимать самому», ну а как же иначе, если Совет Безопасности России в противоречие п. «ж» ст. 83 Конституции РФ закреплен в качестве «конституционного совещательного органа». Таким образом, и здесь очевидно отсутствие законодательного разграничения полномочий главы государства, главы правительства и полномочий должностных лиц, замещающих эти должности. На практике не работает система разделений властей (ст. 10 Конституции РФ), которая должна реально обеспечивать динамически устойчивое функционирование системы функционального разделения властей, оставаясь при этом единой целостной системой государственной власти в соответствии ч. 3. ст. 5 Конституции России.

Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал централизации в руководстве с учетом местных условий, например работа органов МСУ по осуществлению государственных полномочий, наделенных ФЗ вместе с выделенными на эти цели финансовыми и материально-техническими ресурсами, реализация которых подконтрольна государству.

Организационный принцип единства и централизации характерен, например, для органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, так как этот принцип традиционно не заменим для отраслевого государственного управления, где фактор времени является одним из основных в достижении цели управления.

Специальные принципы организации деятельности органов управления, которые отражают специфику организации и деятельности отдельных государственных органов управления. Например, органы Федеральной службы безопасности, внутренних дел используют регламентированные федеральным законом принципы конспирации, сочетание гласных и негласных форм деятельности, например в борьбе с организованной преступностью и другими особо опасными преступлениями.

  • [1] По существующей легенде эти слова принадлежат Джону Кеннеди. К сожалению,такой масштаб мышления не приемлем не только для значительного большинства наших граждан, но, что особенно грустно, и для многих лиц, замещающихфедеральные и региональные государственные должности.
  • [2] Не смотря на отклонения процесса (вверх или вниз), средняя линия его развития имеет темп роста.
  • [3] БСЭ. М., 1980. С. 1226.
  • [4] Ожегов С.И. Словарь русского языка. 16-е изд. М., 1984. С. 62.
  • [5] Однако на практике в утвержденную структуру ФОИВ Указом Президента РФот 12.05.2008 г. № 724 до 01.01.2012 г. 15 раз вносились изменения, что вступаетв противоречие ст. 112 Конституции РФ и создает дополнительную нагрузку нагосударственный бюджет.
  • [6] Подробнее см.: Четвериков В.С. Автореферат дисс. ... доктора юрид. наук. М.:РАГС при Президенте России. 1999. С. 18-20.
  • [7] Лица, замещающие государственные должности по осуществлению полномочийРФ, федеральных государственных органов и государственные должности поосуществлению полномочий субъектов РФ и государственных органов субъектов РФ.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>