Направления дальнейшего повышения эффективности и результативности расходов федерального бюджета в сфере высшего образования

Предлагаемые пути повышения эффективности и результативности расходов федерального бюджета на высшее образование

Рассмотрим факторы, за счет которых можно улучшить показатель эффективности бюджетного финансирования высшего образования.

Во-первых, особого внимания требует оценка эффективности бюджетного финансирования высших учебных заведений, не переведенных в статус бюджетных или автономных учреждений. В настоящее время такие вузы имеют статус казенных учреждений, что означает сохранение в них ранее использовавшихся затратных принципов управления бюджетными ресурсами, финансирования на основе сметы доходов и расходов.

Соответственно для таких вузов отсутствует система, позволяющая оценивать результативность и эффективность их бюджетного финансирования.

Вместе с тем, по данным таблицы 2.1, оплата труда в указанных типах вузов составляет примерно 15% всех расходов федерального бюджета на высшее образование. То есть результативность и эффективность указанной доли расходов на высшее образование не может быть оценена в рамках действующей системы финансирования.

Несмотря на необязательность формирования государственного задания казенным учреждениям, по нашему мнению, следует сделать обязательным функционирование государственных вузов, являющихся казенными учреждениями, на основе исполнения государственного задания.

Такая мера позволит увязать объемы бюджетных ассигнований данных вузов с показателями количества обучающихся и качества предоставляемого высшего образования, что создаст условия для повышения результативности и эффективности бюджетного финансирования высшего образования.

Во-вторых, эффективность бюджетного финансирования высшего образования возможно повысить за счет улучшения показателей операционной эффективности, т.е. за счет корректной организации управления ресурсами.

По данным таблицы 2.1, порядка 5-6% расходов федерального бюджета на высшее образование занимают так называемые контрактуемые обязательства (3-е место после субсидий на государственные задания и оплаты труда), в которые включаются бюджетные ассигнования на закупку товаров, работ и услуг, а также на предоставление бюджетных инвестиций и капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности.

Исполнение указанных обязательств осуществляется посредством заключения и оплаты государственных контрактов (договоров) на закупку товаров, работ и услуг.

Проанализируем ритмичность и полноту оплаты контрактуемых обязательств в сфере высшего образования (таблица 3.1).

Таблица 3.1

Динамика расходов по контрактуемым обязательствам на высшее образование, млрд руб.

Период

Уточненная СБР

Кассовое исполнение

% к уточненной СБР

Исполнение за квартал

1

2

3

4

5

2012 год

I квартал 2012 года

48,7

4,0

8,2

8,2

II квартал 2012 года

50,7

15,6

30,8

22,6

III квартал 2012 года

52,5

24,6

46,8

16,1

IV квартал 2012 года

50,6

48,7

96,3

49,4

2013 год

I квартал 2013 года

37,8

2,2

5,9

5,9

II квартал 2013 года

36,5

9,0

24,7

18,8

III квартал 2013 года

38,5

14,4

37,5

12,8

IV квартал 2013 года

36,1

33,8

93,8

56,3

2014 год

I квартал 2014 года

36,2

0,6

1,7

1,7

II квартал 2014 года

36,2

6,7

18,4

16,7

III квартал 2014 года

35,8

17,2

48,0

29,5

IV квартал 2014 года

37,3

34,2

91,7

43,7

Источник: квартальные и годовые отчеты об исполнении федерального бюджета за 2012-2014 годы, www.roskazna.ru

На основании данных, представленных в таблице 3.1, можно сделать два основных вывода:

  • 1) контрактуемые обязательства в сфере высшего образования исполняются неритмично, о чем свидетельствует наличие скачков в суммах исполнения от квартала к кварталу: если за I квартал расходы исполнялись от 1,7% в 2014 году до 8,2% в 2012 году, то на IV квартал приходится от 43,7% в 2014 году до 56,3% в 2013 году. Указанная ситуация снижает эффективность использования таких бюджетных ресурсов за счет необходимости более оперативного использования бюджетных средств с целью наиболее полного их освоения до конца года. Таким образом создаются предпосылки для потенциального нарушения регламентных процедур заключения государственных контрактов на закупку товаров, работ, услуг, что негативно может сказаться на качестве заключенных государственных контрактов;
  • 2) несмотря на усилия, предпринимаемые участниками бюджетного процесса для наиболее полного использования бюджетных средств, выделяемых на финансирование оплаты государственных контрактов в сфере высшего образования, ежегодно присутствует неиспользованный остаток предусмотренных ресурсов, что снижает эффективность использования бюджетных средств.

Таким образом, по нашему мнению, при бюджетном планировании бюджетных расходов на высшее образование существует возможность сокращения указанных расходов в среднем на 10%.

В-третьих, следует улучшить структуру бюджетного финансирования высшего образования и показатель его экономической эффективности.

В соответствии с данными таблицы 2.5 порядка 4% расходов федерального бюджета на высшее образование не входит в государственную программу развития образования, что не позволяет оценивать результативность и эффективность бюджетного финансирования указанных расходов. В этой связи, по нашему мнению, указанные бюджетные ассигнования не должны относиться на высшее образование.

Все государственные услуги, представленные в обоснованиях бюджетных ассигнований были классифицированы по типам и формам обучения.

Следует учесть, что в обоснованиях бюджетных ассигнований на предоставление субсидий на финансовое обеспечение государственного задания представлено 12,6% расходов, направленных на предоставление государственных услуг, не связанных с высшим образованием. В число таких услуг входят предоставление среднего образования в учреждениях, подведомственных вузам, библиотечные услуги и прочие.

Необходимо отметить, что факт включения в обоснования бюджетных ассигнований государственных услуг, не связанных с предоставлением высшего образования, способен исказить результаты оценки эффективности высшего образования на этапе выявления взаимосвязи количественных показателей непосредственных результатов деятельности вузов с внешними эффектами высшего образования из-за сложности обособления показателей финансирования и результативности высшего образования от иных уровней образования. В этой связи необходимо из перечня государственных услуг, связанных с предоставлением высшего образования, исключить подобные услуги.

Для анализа экономической эффективности бюджетного финансирования высшего образования в разрезе типов обучения была построена таблица 3.2.

Таблица 3.2

Показатели эффективности бюджетного финансирования высшего образования в разрезе типов обучения на 2015 год

Тип обучения

Сумма

Количество обучающихся

Отношение суммы затрат к количеству обучающихся, тыс. руб.

Соотношение количества обучающихся с суммой затрат, человек на 1 млн руб.

млрд

руб.

%

к итогу

человек

%

к итогу

1

2

3

4

5

6 = 2/4-1000000

7 = 4/2-1000

Всего

192,4

100,0

1 869 847,1

100,0

102,9

9,7

Бакалавриат

111,5

58,0

1 132 906,3

60,6

98,4

10,2

Магистратура

20,2

10,5

147 710,6

7,9

136,5

7,3

Специа-

литет

49,9

25,9

481 763,9

25,8

103,5

9,7

Аспирантура

10,5

5,5

104 646,3

5,6

100,3

10,0

Докторантура

0,4

0,2

2 820,0

0,2

130,7

7,7

Источник: Обоснования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов (в соответствии с утвержденным Федеральным законом о федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов).

Общая эффективность по всем типам обучения составляет 9,7 человек на 1 млн рублей. При этом ниже данной величины показатель эффективности определен для магистратуры и докторантуры (7,3 и 7,7 человек на 1 млн рублей соответственно).

Таким образом, следует повысить экономическую эффективность бюджетного финансирования магистратуры и докторантуры в государственных вузах (имеющих форму бюджетных или автономных учреждений).

В то же время при анализе распределения численности студентов и объемов бюджетного финансирования между формами обучения было обнаружено, что большая доля значений данных показателей (80%) отнесена на государственные услуги по предоставлению высшего образования, по которым невозможно определить форму обучения. В этой связи невозможно провести анализ показателя экономической эффективности в разрезе форм обучения.

Для проведения такого анализа структуры бюджетных расходов на высшее образование следует перечни соответствующих государственных услуг формировать с учетом необходимости отнесения всех указанных услуг к той или иной форме обучения.

По результатам сравнения экономической эффективности бюджетного финансирования бюджетных и автономных учреждений высшего образования была составлена таблица 3.3.

Таблица 3.3

Сравнение показателя экономической эффективности бюджетного финансирования бюджетных и автономных учреждений высшего образования за

2015 год

Тип обучения

Соотношение количества обучающихся с суммой затрат, человек на 1 млн руб.

бюджетные учреждения

автономные учреждения

1

2

3

Всего

10,4

6,9

Бакалавриат

11,1

6,3

Магистратура

8,1

5,3

Специалитет

10,1

6,3

Аспирантура

7,9

16,3

Докторантура(очная)

7,7

0,0

Сравнительный анализ показал, что по большинству типов обучения вузы, являющиеся бюджетными учреждениями, функционируют эффективнее автономных учреждений. Исключение в данном случае составляет аспирантура, по которой показатель соотношения количества обучающихся с суммой затрат для вузов, являющихся автономными учреждениями, почти в два выше, чем для вузов, являющихся бюджетными учреждениями (16,3 человек на 1 млн рублей для автономных учреждений и 7,9 человек на 1 млн рублей для бюджетных учреждений).

Следует отметить, что для вузов, являющихся бюджетными учреждениями, показатель экономической эффективности превышает общий всего по 2 типам обучения (бакалавриат и специалитет). По вузам, являющимся автономными учреждениями, такое условие соблюдается только для 1 типа обучения (аспирантура).

При анализе данных, необходимых для сравнения экономической эффективности бюджетного финансирования государственных и негосударственных вузов, было выявлено, что данные о численности обучающихся для негосударственных вузов в обоснованиях бюджетных ассигнований отсутствуют, в связи с чем невозможно вычислить значение экономической эффективности бюджетного финансирования негосударственных вузов, а следовательно, сопоставить при действующей методике показатели эффективности государственных и негосударственных вузов.

В-четвертых, совершенствования требует структура государственной программы развития образования.

Мероприятия, связанные с предоставлением высшего образования, не выделены в отдельную подпрограмму, а отнесены на подпрограмму развития профессионального образования, в составе которой также присутствуют мероприятия иных уровней профессионального образования (начальное и среднее профессиональное).

Также в рассматриваемую государственную программу входит федеральная целевая программа развития образования1.

Одной из задач федеральной целевой программы развития образования является «приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда» (показатель - «Доля выпускников дневной (очной) формы обучения по основным образовательным программам профессионального образования, трудоустроившихся не позднее завершения первого года после выпуска (включая программы высшего профессионального образования), в общей численности выпускников дневной (очной) формы обучения по основным образовательным программам профессионального образования соответствующего года»).

В то же время подпрограмма развития профессионального образования содержит цель «модернизация содержания и технологий профессионального образования для обеспечения их соответствия требованиям современной экономики и изменяющимся запросам населения».

На уровне государственной программы заявлен показатель «Удельный вес выпускников организаций профессионального образования последнего года выпуска, трудоустроившихся по полученной специальности».

Таким образом, цели, задачи и показатели государственной программы в целом, подпрограммы развития профессионального образования, а также федеральной целевой программы развития образования в части высшего образования отчасти пересекаются.

При этом следует обратить внимание, что федеральная целевая программа имеет статус расходного обязательства, в то время как остальные мероприятия государственной программы такого статуса не имеют, что свидетельствует об отсутствии единого подхода ко всем бюджетным расходам на высшее образование.

Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 295 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие образования” на 2013-2020 годы».

В этой связи, по нашему мнению, в рамках оптимизации структуры государственной программы развития образования следует все мероприятия, связанные с предоставлением высшего образования, объединить в отдельную подпрограмму.

Одновременно в данную подпрограмму требуется включить все мероприятия по предоставлению высшего образования, входящие в федеральную целевую программу развития образования.

Указанная мера необходима для сопоставления значений показателей конечных результатов высшего образования с объемами бюджетных ассигнований на соответствующие цели, а следовательно, - для обеспечения возможности оценки социально-экономической эффективности бюджетного финансирования высшего образования.

В-пятых, одним из перспективных направлений оптимизации объемов финансовых ресурсов на высшее образование является рейтингование вузов.

Все рейтинги можно разделить на две группы1: международные и внутрироссийские.

Среди международных рейтингов существуют Академический рейтинг университетов (ARWU), или Шанхайский рейтинг; Международный рейтинг «Таймс THES-QS» и прочие.

К внутрироссийским относятся Рейтинг Министерства образования и науки Российской Федерации, рейтинги агентства РейтОР.

По нашему мнению, следует привести еще классификацию рейтингов по степени комплексности оценки деятельности высшего учебного заведения: комплексные и целевые.

К комплексным относятся рейтинги, учитывающие все или большую часть аспектов деятельности оцениваемого вуза.

К целевым относятся рейтинги, учитывающие конкретную составляющую деятельности вуза. Примером целевых могут являться рейтинги, составляемые агентством РейтОР: рейтинг российских вузов по научным достижениям; рейтинг вузов Москвы по стоимости обучения первокурсника; рейтинг вузов по оценкам работодателей и прочие.

Проанализируем методологию формирования различных рейтингов вузов на примере комплексных рейтингов.

За основу анализа будет взята методология расчета следующих рейтингов вузов:

  • • всемирный рейтинг университетов TimesHigherEducation;
  • • академический рейтинг мировых университетов (ARWU-500);

'В.Н. Пугач «Рейтинги вузов как один из способов оценки качества образования» // Интернет-журнал «Науковедение», 2011 г., № 2 (7).

  • • рейтинг THES-QS (QS World University Rankings);
  • • рейтинг в рамках мониторинга Министерством образования и науки Российской Федерации вузов.

Ни один из рассматриваемых рейтингов по сути не применяется при принятии решений о бюджетном финансировании высших учебных заведений.

Для определения, какие результаты развития высшего образования учитываются в рейтингах вузов, сгруппируем показатели рейтингов по следующим группам, которые соответствуют основным функциям высшего образования:

  • • трудоустройство (характеризует роль высшего образования по созданию высококвалифицированной рабочей силы для рынка труда, включающей в себя в том числе управленческие кадры);
  • • уровень благосостояния (характеризует роль высшего образования по увеличению численности населения со средним и высоким уровнем оплаты труда, т.е. повышение уровня благосостояния населения);
  • • наука (характеризует роль высшего образования в повышении значимости фундаментальной и прикладной науки в экономике).

Объединение показателей в такие группы, как Преподавание, Цитирование, Доход, Международное взаимодействие, не осуществляется в связи с тем, что это не отражает основных функций вузов, а является средством выполнения указанных функций.

Сравнение показателей, входящих в методики расчета рейтингов высших учебных заведений, представлено в таблице 3.4.

Таблица 3.4

Сравнение показателей, входящих в методики расчета рейтингов высших

учебных заведений

Всемирный рейтинг университетов Times Higher Education

Академический рейтинг мировых университетов (ARWU- 500)

Рейтинг THES-QS (QS World University Rankings)

Отечественный рейтинг в рамках мониторинга вузов1

Показатели, связанные с результативностью

65,15%

100%

70%

25%

Т рудоустройство

0%

0%

10%

6,25%

Число упоминаний вуза профессиональными рек-

Удельный вес численности выпускников вуза очной фор-

1 Учтены показатели, относящиеся к расчету рейтингов вузов (за исключением филиалов) всех специальностей.

Всемирный рейтинг университетов Times Higher Education

Академический рейтинг мировых университетов (ARWU- 500)

Рейтинг THES-QS (QS World University Rankings)

Отечественный рейтинг в рамках мониторинга вузов1

рутерами (10%)

мы обучения, не обращавшихся в службы занятости в течение первого года после выпуска, и трудоустроенных из обратившихся в общем количестве выпускников, %

Удельный вес выпускников отчетного года очной формы обучения, обратившихся в органы занятости,%

Удельный вес выпускников отчетного года очной формы обучения, обратившихся в органы занятости и признанных безработными, %

Удельный вес не- трудоустроснных в течение года выпускников отчетного года очной формы обучения из числа обратившихся за содействием в трудоустройстве, %

Уровень благосостояния

0%

0%

0%

0%

-

-

-

-

Наука

64,75%

100%

60%

18,75%

Соотношение числа лиц, получивших степень PhD,

Число статей, опубликованных в Nature или Science (20%)

Число упоминаний вуза академическим сообществом (40%)

Объем НИОКР в расчете на одного НПР, тыс. руб.

Всемирный рейтинг университетов Times Higher Education

Академический рейтинг мировых университетов (ARWU- 500)

Рейтинг THES-QS (QS World University Rankings)

Отечественный рейтинг в рамках мониторинга вузов1

к числу лиц, получивших степень бакалавра (2,25%)

Соотношение числа лиц, получивших степень PhD, и числа преподавательского состава (6%)

Число часто цитируемых публикаций (20%)

Соотношение индекса цитируемо- сти и числа сотрудников вуза (20%)

Количество цитирования статей, изданных за последние 5 лет, в индексируемой системе цитирования Web of Science в расчете на 100 НИР, ед.

Оценка репутации в исследованиях (18%)

Число часто цитируемых в научных изданиях публикаций (20%)

Количество цитирования статей, изданных за последние 5 лет, в индексируемой системе цитирования Scopus в расчете на 100 НПР, ед.

Отношение числа публикаций к численности преподавателей и научных сотрудников (6%)

Число выпускников вуза получивших Нобелевскую или Филдсовскую премию (10%)

Количество цитирования статей, изданных за последние 5 лет, в Российском индексе научного цитирования (РИНЦ) в расчете на 100 НПР, ед.

Индекс цитирования опубликованных в вузе работ (30%)

Число преподавателей, обладающих Нобелевскими или Филдсов- скими премиями (20%)

Количество опубликованных за отчетный год статей в научной периодике, индексируемой в Web of Science, в расчете на 100 НПР, ед.

Доля статей, написанных в международном соавторстве

Соотношение пяти вышеизложенных показателей к численности персонала вуза

Количество опубликованных за отчетный год статей в научной периодике, индексируемой

Всемирный рейтинг университетов Times Higher Education

Академический рейтинг мировых университетов (ARWU- 500)

Рейтинг THES-QS (QS World University Rankings)

Отечественный рейтинг в рамках мониторинга вузов1

(2,5%)

(10%)

в Scopus, в расчете на 100 НПР, ед.

Количество опубликованных за отчетный год статей в научной периодике, индексируемой в РИНЦ, в расчете на 100 НПР, ед.

Общий объем НИОКР, тыс. руб.

Количество лицензионных соглашений, ед.

Удельный вес средств, полученных вузом от управления объектами интеллектуальной собственности, в общих доходах вуза, ед.

Количество научных журналов, издаваемых вузом

Количество грантов, полученных вузом за отчетных год, в расчете на 100 НПР, ед.

Показатели, не связанные с результативностью

34,85%

0,0%

30%

75%

В целом, несмотря на достоинства каждого рейтинга, существуют определенные ограничения применения рейтингов вузов при принятии решений о бюджетном финансировании высших учебных заведений:

1) множественность и разнонаправленность. Каждый существующий рейтинг вузов имеет свой набор показателей и коэффициенты значимости, методику расчета. Множество рейтингов вузов преследуют разнонаправленные цели и имеют свою целевую аудиторию;

  • 2) субъективность рейтингов. При построении методики расчета рейтинга большую роль играет экспертное мнение субъекта, его составляющего. Субъективен набор показателей, входящих в рейтинг, и их веса;
  • 3) наличие университетов классического типа и отсутствие монопро- фильных вузов1. Традиционно в каждом российском вузе существует не одна, а множество специальностей с различным уровнем востребованности в экономике страны. Поэтому с точки зрения востребованности и заработной платы выпускников вуза имеет смысл ранжировать специальности, а не вузы в целом;
  • 4) независимость рейтинговых агентств от государства. С одной стороны, данный аспект способствует объективному характеру установления рейтинга того или иного вуза. С другой же стороны, не рекомендуется основывать принятие решений о бюджетном финансировании высших учебных заведений, основываясь на данных о рейтингах, составленных не зависимыми от государства агентствами;
  • 5) наличие большого количества показателей, характеризующих не результат, а процесс.

Таким образом, мониторинг высших учебных заведений, проводимый Министерством образования и науки Российской Федерации, позволил бы принимать решения по оптимизации бюджетного финансирования высшего образования при условии его совершенствования в рамках следующих направлений:

  • • дополнение рейтинга показателями, характеризующими благосостояние выпускников и их трудоустройство;
  • • увеличение удельного веса показателей, отнесенных в таблице 3.4 к показателям, связанным с результативностью высшего образования;
  • • утверждение постоянной методики мониторинга высших учебных заведений;
  • • учет при принятии решений о бюджетном финансировании вузов только результатов рейтингов, рассчитываемых органами государственной власти по прозрачной методике (например, Министерство образования и науки Российской Федерации).

Позиция вуза в рейтинге должна влиять на корректирующий коэффициент объемов бюджетного финансирования высшего учебного заведения. По мере увеличения позиции вуза в рейтинге должен увеличиваться корректирующий коэффициент в сторону увеличения объемов бюджетного финансирования.

Следует принимать во внимание, что позиция в рейтинге, характеризуя, насколько хорошо функционирует вуз, должна влиять именно на перераспределение объемов бюджетного финансирования между высшими учебными заведениями и применяться после изначального расче-

'И.В. Троцук «Рейтинг вузов: идеология и методология составления (российская практика)» // Вестник РУДН, серия Социология, 2009 г., № 1, с. 94.

та объемов финансового обеспечения, который учитывает все непосредственные результаты и затраты высшего учебного заведения на обеспечение своего функционирования (в том числе размеры площадей вуза).

Изложенные подходы к оптимизации структуры бюджетного финансирования высшего образования позволят, с одной стороны, концентрировать бюджетные ресурсы на развитии наиболее эффективных вузов с наилучшими показателями результативности высшего образования и наибольшим вкладом в развитие высшего образования в стране, а с другой - стимулировать высшие учебные заведения гармонично развивать все стороны своей деятельности, чтобы удовлетворять критериям качества предоставляемого высшего образования.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >