Проблемы повышения эффективности и результативности расходов федерального бюджета в сфере высшего образования в России

Существующая система бюджетирования государственных расходов на высшее образование имеет определенные ограничения повышения их результативности и эффективности, которые основаны на следующем:

  • • незавершенность реформы сети подведомственных учреждений;
  • • наличие недостатков в механизмах повышения результативности и эффективности бюджетного финансирования высшего образования;
  • • недостаточная проработка применения методов программного бюджетирования в сфере высшего образования.

Незавершенность реформы сети подведомственных учреждений характеризуется наличием недостатков в процессе планирования и исполнения расходов на предоставление вузам субсидий на государственные задания.

Во-первых, к настоящему времени не все вузы переведены на финансирование на основе показателей государственных заданий. По-прежнему основой их бюджетного финансирования выступает смета с жесткими ограничениями и контролем использования бюджетных средств, а также дальнейшим применением подхода управления затратами, а не результатами.

Во-вторых, отсутствуют разработанные и экономически обоснованные единые нормативы затрат на оказание государственных услуг, что является следствием множества отраслевых специфик финансирования каждой государственной услуги.

В-третьих, к настоящему моменту отсутствует единообразие в формулировании наименований государственных услуг в ведомственных перечнях государственных услуг. Одинаковые по сути государственные услуги в ведомственных перечнях разных государственных органов могут называться совершенно по-разному. Например, в соответствии с размещенной на официальном сайте Минфина России сводной информации из официально опубликованных перечней государственных (муниципальных) услуг в различных ведомственных перечнях государственных (муниципальных) услуг встречаются следующие формулировки государственной услуги по предоставлению высшего образования: «Организация предоставления высшего профессионального образования по программам высшего, послевузовского профессионального образования», «Предоставление высшего профессионального образования», «Предоставление высшего сестринского профессионального образования», «Реализация основных профессиональных образовательных программ высшего профессионального образования в государственных учреждениях», «Услуга по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего профессионального образования».

В-четвертых, несмотря на официальный переход на финансирование государственных высших учебных заведений на основе выделения субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг, до настоящего времени по- прежнему действует затратный принцип финансирования бюджетных и автономных учреждений. После принятия изменений в законодательство нормативы затрат на финансирование оказания государственных услуг были рассчитаны в соответствии с предусмотренными бюджетными ассигнованиями федерального бюджета с учетом коэффициентов индексации составных частей норматива (оплата труда, материальные запасы, услуги транспорта, связи и т.д.). В настоящее время продолжается практика индексации нормативов затрат при каждом составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, вследствие чего не работает механизм, при котором на каждую услугу должен утверждаться единый норматив затрат, подлежащий при определенных условиях индексации на коэффициенты, учитывающие региональные, отраслевые и индивидуальные особенности каждого учреждения.

В-пятых, реформа сети государственных учреждений призвана повысить свободу распоряжения финансовыми ресурсами при усилении ответственности за полученные результаты деятельности, в связи с чем новый статус государственных бюджетных и автономных учреждений предполагает, что в гражданско-правовых отношениях такие учреждения действуют от собственного имени. Указанная особенность не предполагает солидарной ответственности государства по обязательствам государственных бюджетных и автономных учреждений.

Помимо этого, действующие механизмы повышения результативности и эффективности бюджетного финансирования высшего образования имеют недостатки.

1. Недостаточная конкуренция между вузами и ограниченные рыночные механизмы функционирования высшего образования.

Существуют механизмы предоставления субсидий негосударственным вузам, однако негосударственные вузы не конкурируют в полной мере с государственными за предоставление бюджетных средств.

Судя по обоснованиям бюджетных ассигнований, отсутствуют и не принимаются во внимание при планировании бюджета данные по количеству студентов и аспирантов, а также расчетным уровням нормативов стоимости их обучения в негосударственных вузах.

На основе таких данных было бы возможно, с одной стороны, оценивать экономическую эффективность государственных услуг по предоставлению высшего образования в негосударственных вузах, а с другой - определять степень взаимосвязи деятельности негосударственных вузов с показателями внешнего эффекта высшего образования, т.е. оценивать социально-экономическую эффективность бюджетного финансирования высшего образования в учебных заведениях данного типа.

Без сопоставления экономической и социально-экономической эффективности предоставления высшего образования в государственных и негосударственных вузах представляется затруднительным полноценное внедрение механизмов конкуренции вузов за предоставление бюджетных средств, что, в свою очередь, позволило бы простимулировать вузы снижать издержки на обучение студентов, а также предоставлять более качественное высшее образование.

Наряду с этим, отсутствие рыночных механизмов в системе финансирования высшего образования делает ее непривлекательной для привлечения внебюджетных ресурсов.

О слабом развитии внебюджетного финансирования высшего образования свидетельствуют чрезвычайно низкие объемы финансирования подпрограммы развития профессионального образования государственной программы развития образования за счет внебюджетных средств (средств юридических лиц) - менее 1% (см. таблицу 2.8).

2. Согласно действующему порядку формирования обоснований бюджетных ассигнований федерального бюджета вносить изменения в них требуется чаще, чем вносить изменения в сводную бюджетную роспись, из-за излишней детализированности сведений, подлежащих отражению в указанных документах1.

Обоснования бюджетных ассигнований на предоставление субсидий на финансовое обеспечение оказания государственных услуг содержат детализированные данные в разрезе государственных услуг и элементов нормативов затрат.

То есть в данном случае заполнять обоснования бюджетных ассигнований и представлять их на согласование в Минфин России необходимо, не только если изменятся общие планируемые объемы бюджетных ассигнований на предоставление субсидии вузам, но и в случае изменения объемов финансирования между предоставляемыми государственными услугами и между вузами, а также если произойдут корректировки количества обучающихся или норматива (элементов норматива), что существенно усложняет процесс исполнения государственных заданий вузам.

Таким образом, элиминируются принципы проводимой реформы сети государственных учреждений, заключающиеся в повышении самостоятельности учреждений в управлении финансовыми ресурсами.

3. Методики планирования объемов финансового обеспечения вузов имеют большое количество особенностей, что свидетельствует об их не- унифицированности.

В частности, различается порядок расчета финансового обеспечения оказания государственных услуг по предоставлению высшего образования в зависимости от специальностей: технических и гуманитарных, специальностей, связанных с культурой и искусством, а также прочих.

4. Недостатки правового обоснования отдельных расходных обязательств в сфере высшего образования как на этапе бюджетного планирования, так и на этапе исполнения федерального бюджета

Опыт составления реестров расходных обязательств показывает, что у главных распорядителей средств федерального бюджета возникали определенные трудности при выборе нормативного правового акта, устанавливающего то или иное расходное обязательство (расходное полномочие), который соответствовал бы методикам.

Приказ Минфина России от 17.03.2015 №38н «О порядке формирования и представления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований».

Не всегда к началу финансового года принимаются все нормативные правовые акты, являющиеся правовыми основаниями расходных обязательств, что может привести к временному «замораживанию» бюджетных средств на лицевых счетах учреждений при необходимости их оплаты и, как следствие, к дальнейшему возникновению альтернативных издержек и снижению эффективности использования ресурсов.

Недостаточная проработка применения методов программного бюджетирования в сфере высшего образования вызывает следующие проблемы повышения результативности и эффективности бюджетного финансирования высшего образования:

  • 1) существование определенных методологических трудностей в части выбора показателей результативности финансирования высшего образования, подлежащих отражению в государственной программе;
  • 2) наличие разногласий у участников бюджетного процесса по составу и структуре расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ и их структурных единиц, вызванное особенностями бюджетного планирования при составлении федерального бюджета, имеющего программную структуру расходов;
  • 3) существование отраслевых особенностей высшего образования, которые необходимо учитывать при оценке эффективности реализации соответствующей государственной программы;
  • 4) необходимость совершенствования системы государственного финансового контроля для дальнейшего обеспечения экономного и эффективного использования бюджетных средств.

Проблема выбора показателей результативности и эффективности бюджетного финансирования высшего образования сказывается на корректности их оценки.

При рассмотрении показателей государственной программы развития образования на 2013-2020 годы следует обратить внимание на следующие особенности в части высшего образования.

Во-первых, среди показателей отсутствует большинство индикаторов, предложенных в качестве показателей конечных результатов, характеризующих не только количественную, но и качественную стороны развития высшего образования, его эффект для развития всей страны и выгоды для населения: уровень жизни, научный потенциал, развитие рынка труда.

Во-вторых, в государственной программе представлены в основном непосредственные результаты высшего образования, характеризующие его количественные аспекты. Качество высшего образования при этом не учитывается.

В-третьих, конечные результаты, характеризующие выполнение целей и задач государственной программы в целом, относятся по большей части к образованию в целом или к профессиональному образованию, в которое, в свою очередь, наряду с высшим, входит еще среднее профессиональное образование.

Показатель же «Удельный вес сектора высшего образования во внутренних затратах на исследования и разработки» отражает больше финансовую сторону, а не результативность выделяемых бюджетных ресурсов.

В-четвертых, показатели, включенные в государственную программу, характеризуют процесс, а не результат.

Например, показатель «Отношение среднемесячной заработной платы профессорско-преподавательского состава государственных и муниципальных образовательных организаций высшего образования к среднемесячной заработной плате в субъекте Российской Федерации» отражает уровень оплаты труда профессорско-преподавательского состава, что не позволяет судить о выгоде развития высшего образования для общества.

Анализ имеющихся показателей государственной программы в части высшего образования показал, что данные показатели характеризуют по большей части состав и структуру высшего образования, слабо отражая его результативность.

Имеющиеся показатели существенно интеркоррелируются друг с другом, что не позволило включить их большую часть в регрессионную модель.

Таким образом, в государственной программе представлены показатели высшего образования, которые по большей части нельзя использовать при принятии решений об объеме бюджетного финансирования вузов.

Указанное положение подтверждается тем, что корреляционно-регрессионный анализ показал наличие недостаточной связи объемов бюджетного финансирования с показателями государственной программы.

Особенности составления федерального бюджета, имеющего программную структуру, могут вызвать разногласия у участников бюджетного процесса по составу и структуре расходов федерального бюджета на предоставление высшего образования.

В соответствии с принципами программного бюджетирования отнесение расходов к определенной государственной программе зависит от результата, на достижение которого они направлены.

Само по себе предоставление гражданам высшего образования может трактоваться по-разному в зависимости от ведомственной принадлежности вуза. С одной стороны, они осуществляются для повышения образованности и благосостояния населения, подготовки высококвалифицированных работников для рынка труда. С другой стороны, ведомственные вузы создаются, как правило, для предоставления специализированного высшего образования, что, в свою очередь, оказывает влияние на достижение показателей государственных программ, за которые отвечают указанные ведомства.

Судя по данным таблицы 2.5, определенный объем бюджетных средств на высшее образование входит в состав иных государственных программ и непрограммных направлений расходов (4,3% в 2014 году, 4,6% в 2015 году, 4,2% в 2016 году и 3,7% в 2017 году), поэтому порядка 4% бюджетных расходов на высшее образование не может быть оценено с помощью показателей результативности и эффективности, заявленных в государственной программе развития образования.

Положительной тенденцией является снижение доли расходов федерального бюджета на высшее образование, не включенных в государственную программу развития высшего образования (за период с 2014 по 2017 годы доля снизилась с 4,3% до 3,7%).

Новый порядок бюджетного планирования отличается от старого тем, что до настоящего времени состав и структура расходов на высшее образование согласовывались с Министерством образования и науки Российской Федерации.

В соответствии же с новым порядком указанные расходы необходимо будет согласовывать одновременно с несколькими ответственными исполнителями государственных программ, с которыми по ранее действующей системе бюджетного планирования им взаимодействовать не приходилось и у которых может отсутствовать понимание специфики сферы высшего образования.

При оценке результативности и эффективности бюджетного финансирования высшего образования необходимо учитывать особенности.

Во-первых, экономический эффект развития высшего образования имеет отложенный характер. В результате годовая оценка эффективности и мониторинг реализации соответствующей государственной программы может не показать реальной степени эффективности ее осуществления даже при надлежащем использовании бюджетных средств, направленных на данные цели, потому что результаты могут проявиться более чем через один год.

Во-вторых, при принятии решений об объемах бюджетного финансирования высшего образования на основе оценки эффективности их реализации, наряду с показателями экономической эффективности, следует учитывать социально-экономическую эффективность.

Данная особенность основана на противоречии понятий экономической эффективности и социальной справедливости[1] и при ее игнорировании могут возникнуть проблемы построения социально ориентированной экономики, что создаст факторы, препятствующие устойчивому экономическому росту и росту благосостояния населения страны.

Совершенствования требует и система государственного финансового контроля в условиях внедрения программных подходов управления эффективностью и результативностью использования бюджетных средств на высшее образование.

Значение принципа целевого использования бюджетных средств, закрепленного в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в новых условиях приобретет немного иной оттенок.

Укрупнение бюджетной классификации на основе группировки направлений затрат по мероприятиям государственной программы развития образования, а также в единую субсидию вузам на финансовое обеспечение выполнения государственного задания приведет к снижению до минимума числа оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета при изменении целевого назначения бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Такие изменения приведут к расширению возможностей главных распорядителей средств федерального бюджета по определению и изменению направлений своих расходов, так как они смогут по своему усмотрению в более широких рамках изменять направления использования бюджетных средств.

Даже несмотря на то что заявленные результаты реализации государственной программы при этом могут быть достигнуты, возможны случаи, когда значения эффективности реализации государственной программы могли бы сложиться на более высоком уровне в условиях первоначального состава конкретных мероприятий, направленных на достижение целей и задач ведомственной целевой программы (основного мероприятия), подпрограммы или всей государственной программы, и объемов их финансирования. В таких случаях с экономической точки зрения можно говорить о наличии упущенной выгоды от реализации государственной программы.

Кроме того, при переходе к исполнению федерального бюджета, имеющего программную структуру, предполагается, что основной акцент будет перенесен с предварительного контроля на последующий контроль, при котором в случае выявления по результатам осуществления государственной программы за год недостаточной эффективности ее реализации будут приниматься решения о снижении объемов ее финансирования. В этой связи следует заметить, что возместить средства, затраченные на реализацию указанной государственной программы, будет уже невозможно.

Таким образом, несмотря на ожидаемое повышение эффективности расходов федерального бюджета за счет существенного снижения количества оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета при изменении целевого назначения бюджетных средств, переход к составлению федерального бюджета, имеющего программную структуру расходов, ставит задачу по разработке нормативной правовой базы для расширения применения в бюджетном процессе новых форм финансового контроля, таких как внутренний и общественный контроль. Это необходимо для предотвращения нерационального использования бюджетных средств на фоне расширения возможностей главных распорядителей средств федерального бюджета по определению и изменению направлений своих расходов, а также фокусирования на последующем контроле реализации государственных программ.

Еще одна тенденция заключается в укрупнении высших учебных заведений. В стране создается четкая иерархия системы высшего образования: два государственных университета (МГУ им. М.В. Ломоносова, СПБГУ) и федеральные университеты (предполагается довести их количество до 21).

Такая структура из небольшого количества университетов призвана объединить финансовые ресурсы, кадры, материально-техническое оснащение, передовой учебно-методический и научно-исследовательский опыт, что позволит отечественной системе высшего образования и науки реально конкурировать с другими исследовательскими центрами в сфере научных исследований, а также с крупнейшими зарубежными исследовательскими высшими учебными заведениями.

Однако, на наш взгляд, при таком укрупнении высших учебных заведений следует учитывать возможные негативные последствия:

  • • снижение конкуренции вузов внутри страны, что может замедлить прогресс в сфере высшего образования и науки, так как отрицательно скажется на мотивации вузов к дальнейшему развитию. Также такой фактор существенно сократит возможности конкурирования негосударственных вузов за бюджетные средства в связи с усиливающимися диспропорциями материально-технического обеспечения негосударственных и государственных вузов в пользу последних;
  • • потенциальное перераспределение объемов бюджетного финансирования государственных услуг по предоставлению высшего образования в пользу увеличения административно-хозяйственных расходов за счет чрезвычайного усложнения структуры управления высшим образованием, увеличения масштабов деятельности укрупненных вузов, а также резкого увеличение численности административно-хозяйственного персонала, что будет также сопровождаться снижением скорости принятия решений;
  • • снижение прозрачности использования бюджетных ресурсов, что приведет к снижению эффективности бюджетного финансирования высшего образования, поскольку будет требоваться существенно большее время на сбор необходимой детализированной информации и на ее обработку. Указанное обстоятельство может негативно сказаться на скорости и качестве принятия управленческих решений по повышению эффективности использования бюджетных средств подобными вузами.

Таким образом, основные проблемы существующей системы бюджетного финансирования высшего образования приводят к тому, что не представляется возможным обосновать текущее финансирование (оперативное планирование) и финансирование государственной программы развития образования (стратегическое планирование) в части высшего образования с позиции результативности и эффективности как оценки вклада повседневных результатов в достижение внешних эффектов высшего образования.

  • [1] Социальная справедливость в сфере экономики - это соответствие системыэкономических отношений представлениям, потребностям, интересам, господствующим в обществе.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >