МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА. ИНСТИТУТЫ, ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Как отмечалось в разделе 1 комментария, залогом успешного развития интеграционных процессов в рамках Европейского Союза и, одновременно, причиной отдельных трудностей и сбоев в его функционировании служит наличие у ЕС уникального наднационального механизма управления, который построен на сочетании элементов международной (межправительственной) организации и государственно-подобного (квазифедеративного) образования.

Неслучайно поэтому вопрос о совершенствовании данного механизма играл главенствующую роль во всех реформах правовых устоев ЕС, проводимых на протяжении последнего десятилетия XX века (Амстердамский договор 2007 г. и Ниццкий договор 2001 г.). Он являлся центральным пунктом дискуссий при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и вновь стал предметом серьезного обсуждения при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. Найденный в итоге компромисс заключается в следующем.

СИСТЕМА ИНСТИТУТОВ, ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В «новом», преобразованном Лиссабонским договором Европейском Союзе сохраняется вся сложившаяся ранее система руководящих и иных инстанций, которая теперь имеет трехуровневый характер:

1. Высший уровень занимают институты Союза, образующие высший эшелон, центр, ядро всего механизма управления ЕС (единый «институциональный механизм»).

Согласно статье 13 Договора о Европейском Союзе институциональный механизм ЕС включает семь элементов (институтов):

  • Европейский парламент;
  • Европейский совет;
  • Совет (Совет Европейского Союза)[1];
  • Европейская комиссия (Комиссия);
  • Суд Европейского Союза;
  • Европейский центральный банк (ЕЦБ);
  • Счетная палата[2].

По сравнению со «старым» Союзом количество институтов увеличилось на два: за счет признания в этом качестве двух инстанций, которые играют принципиальную роль в управлении ЕС — Европейского совета (функционирует с 1974 г.) и Европейского центрального банка (функционирует с 1998 г.)[3].

Наиболее важные положения о статусе институтов ЕС закрепляются в Договоре о Европейском Союзе (раздел III «Положения об институтах»). Дополнительные, уточняющие и развивающие их правила содержатся в Договоре о функционировании Европейского Союза (глава 1 «Институты» раздела I «Институциональные положения» части шестой). Основы правового статуса Европейского центрального банка и Счетной палаты целиком определяются Договором о функционировании ЕС.

На основании указанных норм каждый институт, будучи коллегиальным органом, разрабатывает внутренние правила своей организации и деятельности, именуемые «внутренний регламент», или «процессуальный регламент» (у Суда Европейского Союза).

Кроме того, в протоколы к учредительным документам вынесены детальные правила, регулирующие функционирование судебной системы ЕС {«Протокол № 3 о Статуте Суда Европейского Союза») и Европейского центрального банка, вместе с образованной вокруг него системой центральных банков государств-членов {«Протокол № 4 об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка»)[4].

2. Другие инстанции ЕС, не получившие ранг «института Союза», по сложившейся традиции именуются его органами. В отличие от институтов количество органов не является фиксированным: последние могут создаваться как учредительными документами ЕС, так и правовыми актами институтов Союза.

Органами Европейского Союза являются, в частности:

  • Экономический и социальный комитет и Комитет регионов (параграф 4 статьи 13 Договора о Европейском Союзе; глава 2 «Консультативные органы Союза» раздела I части шестой Договора о функционировании ЕС), а также другие многочисленные консультативные и вспомогательные органы, например Комитет по социальной защите (статья 160 Договора о функционировании ЕС);
  • Европейский омбудсман (статья 228 Договора о функционировании ЕС) — независимый контрольный орган для расследования нарушений порядка управления в деятельности других институтов, органов, учреждений ЕС;
  • Европейский контролер по защите данных — особый «информационный омбудсман» Союза, учрежденный в 2000 г. Европейским парламентом и Советом для независимого контроля за соблюдением основного права человека на защиту персональных данных в случае их обработки и использования на уровне ЕС;
  • Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, образованное в 1999 г. Европейской комиссией для проведения административных расследований мошенничества и других правонарушений, посягающих на финансовые интересы ЕС;
  • Европейская прокуратура в случае ее создания, которое прямо предусмотрено учредительными документами ЕС (статья 86 Договора о функционировании Европейского Союза).
  • 3. Наконец, учредительные документы Европейского Союза выделяют в отдельную категорию учреждения ЕС (в «старом» Союзе они считались разновидностью органов).

Термин «учреждения» используется для обозначения тех ведомств Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридического лица (см. выше, пункт 2.2 комментария). Другие элементы механизма управления ЕС (институты и органы), напротив, статусом юридического лица не обладают, за исключением Европейского центрального банка.

Аналогично органам Европейского Союза система его учреждений является открытой и постепенно расширяется. Создание учреждений, как и органов, может предусматриваться непосредственно в учредительных документах (например, Европейский инвестиционный банк, Европол, Евроюст, Европейское оборонное агентство).

Гораздо чаще, однако, появление новых учреждений ЕС является результатом правотворческой деятельности его законодательных институтов — Европейского парламента и Совета. В частности, это относится ко всем европейским агентствам, перечисленным в пункте 2.2 комментария (кроме Европейского оборонного агентства), и другим аналогичным учреждениям, которые будут созданы на основе других актов текущего законодательства Союза.

Действующим законодательством ЕС также предусмотрена возможность образования так называемых «исполнительных агентств» — временных учреждений, создаваемых по решению Европейской комиссии для реализации отдельных программ, финансируемых из бюджета ЕС[5]: например, созданное в конце 2007 г. «Исполнительное агентство по научным исследованиям».

  • [1] Наименование «Совет Европейского Союза», хотя и имеет официальный статус, не используется в тексте учредительных документов. Это наименованиевесьма удобно для того, чтобы не смешивать его с Европейским советом.
  • [2] Именуется также «Европейской счетной палатой». В англоязычных источникахназвание Счетной палаты звучит как «Палата аудиторов».
  • [3] В «старом» ЕС указанные инстанции относились к категории простых «органов» Союза, то есть формально имели более низкий ранг, чем институты (см.ниже).
  • [4] На уровне текущего законодательства (вторичного права) Европейского Союза существуют также другие документы, определяющие статус институтов ЕСили их членов (например, «Статут депутатов Европейского парламента», принятый 28 сентября 2005 г.).
  • [5] Регламент (ЕС) № 58/2003 Совета от 19 декабря 2002 г. о статусе исполнительных агентств, ответственных за некоторые задачи, относящиеся к управлениюпрограммами Сообщества//!О L 11 du 16.1.2003, р. 1.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >