Полная версия

Главная arrow Финансы arrow Государственные и муниципальные финансы

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Теоретические основы построения и функционирования финансового баланса государства и муниципальных образований

Социально-экономическая сущность бюджета. Бюджетная система

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

  • 1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов.
  • 2. Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.
  • 3. Местные бюджеты.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - в форме законов субъектов РФ; местные бюджеты разрабатываются и утверждаются правовыми актами представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет РФ. Бюджет субъекта РФ и консолидированные бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ. Бюджет муниципального образования и бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет муниципального образования. В составе бюджета образуются целевые бюджетные фонды.

В 2006 году общий объем расходов бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, составили около 8,2 трлн, рублей. Совокупные бюджетные расходы на душу населения превысили 5,1 тысячи рублей в месяц, а по итогам 2008 году достигнут 5,8 тысяч рублей.

Фактически за эти средства общество «приобретает» у государства общественные услуги - образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и правопорядка, защиту общественных интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым из нас в отдельности.

Граждане, и как налогоплательщики, и как потребители общественных услуг, должны быть уверены в том, что передаваемые ими в распоряжение государства средства используются прозрачно и эффективно, приносят результаты как для общества в целом, так и для каждой семьи, для каждого человека.

Впервые федеральный бюджет с 2006 года стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года, как это происходило во многих развитых странах. Тем самым Россия вышла на качественно новый уровень управления общественными финансами.

Впервые было введено разделение действующих и принимаемых обязательств государства. Это обеспечило выполнение всех установленных законом расходных обязательств, в том числе - вытекающих из уже принятых и планируемых на трехлетний период решений по повышению заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий и пособий, денежного содержания военнослужащих, поддержке экономического роста и укреплению национальной обороны и безопасности.

Впервые основой формирования бюджета стали четко заданные цели и приоритеты государственной политики, а расходы федерального бюджета были увязаны с конкретными и измеримыми результатами деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Это и есть суть новых подходов в управлении общественными финансами, переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты, предусмотренному правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.

Такого рода реформы проводились и проводятся в большинстве развитых стран, к ним уже присоединились многие страны с переходной экономикой, в том числе - ряд стран-членов СНГ. В условиях роста глобальной конкуренции России необходимо в сжатые сроки выйти на достойные позиции среди стран с передовыми методами управления общественными финансами (рис. 4).

Место России в международной бюджетной реформе

Рис. 4. Место России в международной бюджетной реформе

Разработка и реализация перспективного финансового плана на 2006-2008 годы и федерального бюджета на 2006 год - первые, наиболее трудные, но и самые важные шаги в решении этой стратегической задачи.

Важнейшая часть первого в истории России трехлетнего бюджета - проект федерального бюджета на 2006 год, который после его рассмотрения и утверждения Государственной Думой и Советом Федерации приобрел силу закона.

Каждый уровень власти имеет свою сферу бюджетной ответственности. Федеральные власти отвечают за выплату пенсий и пособий, оборону и безопасность, высшее образование и науку, региональные и местные власти - за предоставление услуг здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства.

Федеральные и региональные органы государственной власти, создаваемые начиная с 2006 года органы местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений, реализуя закрепленные за ними полномочия, должны формулировать четкие цели развития страны, региона или муниципалитета, отвечать перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивать преемственность и предсказуемость бюджетной политики, прозрачность своих бюджетов.

В этом - главная цель проводимой Правительством Российской Федерации бюджетной реформы. Основное требование к бюджетной политике - долгосрочная сбалансированность доходов и расходов, повышение результативности бюджетных расходов, их ориентация на приоритетные направления государственной политики, обеспечение прозрачности и подотчетности бюджетов всех уровней.

В 2006-2008 годах бюджетные расходы будут полностью обеспечены доходами как в целом по бюджетной системе Российской Федерации, так и в отдельности, по бюджетам разных уровней (рис. 5).

Расходы бюджетной системы на 1 человека в тыс. руб

Рис. 5. Расходы бюджетной системы на 1 человека в тыс. руб.

Суммарные бюджетные ресурсы возросли по сравнению с 2005 годом в 2006 году - в 1,2 раза, к 2008 году - в 1,44 раза. При этом в структуре конечных (без учета перечислений бюджетам других уровней) расходов ведущее место будут занимать региональные и местные бюджеты, из которых финансируются (в том числе за счет финансовой помощи) основные бюджетные услуги (рис. 6).

Доходы и расходы бюджетной системы РФ

Рис. 6. Доходы и расходы бюджетной системы РФ

Общий объем непроцентных (не связанных с обслуживанием долга) расходов федерального бюджета в реальном выражении (с учетом инфляции) в 2007 году по сравнению с 2006 годом увеличился на 11%, а к 2008 году возрастут на 27%.

На первом месте - расходы социальной направленности, устойчиво высокой будет доля расходов, выделяемых на обеспечение безопасности и на цели долгосрочного развития (рис. 7).

Объем и структура расходов федерального бюджета на достижение стратегических целей (без расходов на обслуживание долга)

Рис. 7. Объем и структура расходов федерального бюджета на достижение стратегических целей (без расходов на обслуживание долга)

Основная часть расходов федерального бюджета направляется на выплаты населению, в том числе - через бюджеты регионов и государственных внебюджетных фондов (рис. 8).

Объем и структура расходов федерального бюджета по экономическому содержанию

Рис. 8. Объем и структура расходов федерального бюджета по экономическому содержанию

В 2006-2008 годах возможности федерального бюджета для принятия новых обязательств будут использоваться для решения наиболее значимых и актуальных проблем (рис. 9).

Распределение дополнительных ресурсов федерального бюджета

Рис. 9. Распределение дополнительных ресурсов федерального бюджета

в 2006-2008 гг. млрд. руб.

Одной из важнейших задач федеральных органов власти является выравнивание финансовых возможностей регионов по реализации закрепленных за ними полномочий, прежде всего - в сфере социальной политики и социального развития.

Общий объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в 2007 году по сравнению с 2006 годом увеличился в 1,3 раза. Как и в предыдущие годы, основная часть этих средств была распределена между регионами через 5 фондов по единым методикам.

Наиболее значимый из них - Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР). Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов достигают 40 раз. После распределения дотаций из этого Фонда всем регионам гарантируется бюджетная обеспеченность не ниже 64% от среднего уровня, при этом существенное повышение бюджетной обеспеченности охватило 1/3 населения России.

Целевые субсидии из Фонда софинансирования социальных расходов направляются на поддержку приоритетных социально значимых расходов территориальных бюджетов (социальную защиту ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий, выплаты детских пособий, адресных жилищных субсидий населению).

Задачей Фонда регионального развития является оказание помощи регионам в развитии социальной инфраструктуры - строительстве школ, больниц, других объектов. Была продолжена реализация отбираемых на конкурсной основе программ бюджетных реформ, поддерживаемых из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Особое место в системе финансовой поддержки регионов занимает Фонд компенсаций, средства которого передаются регионам в виде целевых субвенций на реализацию делегированных федеральных полномочий, прежде всего, по предоставлению льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг участникам Великой Отечественной войны, инвалидам, чернобыльцам. В 2007 году объем этого Фонда вырос в 2,3 раза, что позволило полностью компенсировать расходы региональных и местных бюджетов по предоставлению этих льгот.

С учетом прогнозируемого в 2006-2008 годах роста налоговых доходов бюджетов регионов планируемые объемы и формы предоставления финансовой помощи позволило полностью обеспечить выполнение субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления возложенных на них полномочий и функций, в том числе - по установлению и выплате заработной платы учителям, врачам, работникам учреждений культуры и других региональных и муниципальных учреждений, социальной защите ветеранов труда и тружеников тыла, предоставлению услуг образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства.

Главный способ формирования действительно надежной основы для решения социальных проблем - обеспечение высокого и устойчивого экономического роста. Бюджетная политика играет крайне важную роль в этом процессе, помогая созданию экономики, способной выдержать жесткую конкуренцию в условиях глобализации и стремительного развития информационных технологий.

Для экономического роста, в первую очередь, необходима макроэкономическая стабильность: низкий уровень инфляции, прогнозируемый курс национальной валюты, общая финансовая устойчивость. Только в таких условиях бизнес имеет возможность планировать и развивать свою деятельность, создавать новые рабочие места, привлекать долгосрочные кредиты. Создание и поддержание таких условий - главный вклад бюджетной политики в экономическое развитие страны.

С 2006 года появилась возможность, не подвергая риску макроэкономическую стабильность, увеличить долю доходов от экспорта нефти, направляемую в федеральный бюджет (рис. 10).

Использование доходов от экспорта нефти в 2005-2008 годах

Рис. 10. Использование доходов от экспорта нефти в 2005-2008 годах

В то же время в среднесрочной перспективе следует сдерживать рост бюджетных расходов, сохраняя его на уровне, не превышающем 16,5-17% ВВП.

Только такая взвешенная и ответственная бюджетная политика в сочетании с ограничением темпов роста контролируемых государством тарифов на газ, электроэнергию, железнодорожные перевозки, жилищно-коммунальные услуги в пределах 5-8% в год позволила к 2008 году снизить уровень инфляции до 4-5,5%, а в перспективе - до 3% при сохранении стабильности и предсказуемости курса рубля.

Создание потенциала для будущего развития предполагает концентрацию бюджетных средств на приоритетных направлениях развития профессионального образования, научно-технического и инновационного потенциала, создание условий для возобновления природных ресурсов, повышение эффективности государства (рис. 11).

Бюджет для будущего

Рис. 11. Бюджет для будущего

Для достижения стратегических целей развития страны необходимо удлинение горизонта бюджетного планирования. Граждане, предприятия, регионы должны быть уверены в том, что принимаемые государством обязательства будут выполняться не только в очередном году, но и во все последующие годы. Перспективный финансовый план Российской Федерации на 2006-2008 годы и проект федерального бюджета на 2009 год обеспечивают долгосрочную сбалансированность и устойчивость бюджетной системы, предсказуемость и последовательность бюджетной политики. В среднесрочной перспективе доля доходов и расходов федерального бюджета в ВВП будет оставаться стабильной (рис. 12).

Доходы и непроцентные расходы федерального бюджета

Рис. 12. Доходы и непроцентные расходы федерального бюджета

Это свидетельствует о проведении взвешенной и ответственной бюджетной политики, которая не должна допускать роста обязательств сверх уровня, реально обеспеченного финансовыми ресурсами.

Такая динамика базовых бюджетных параметров обеспечивает решение актуальных социальных и экономических задач без угрозы для устойчивости бюджетной системы и макроэкономической стабильности.

Из-за сохраняющейся сырьевой ориентации российской экономики доходы федерального бюджета в значительной степени определяются внешнеэкономической конъюнктурой. При этом объем расходных обязательств должен быть прогнозируемым и стабильным и не зависеть от неконтролируемых внешних условий.

Поэтому, как и в предыдущие годы, Стабилизационный фонд призван не только способствовать сдерживанию инфляции, но и «страховать» федеральный бюджет и бюджетную систему в целом от трудно прогнозируемых падений цены на нефть, как это имело место, например, в 1993-1994 и 1998 годах.

Прогнозируемый объем Стабилизационного фонда позволит покрыть возможный дефицит федерального бюджета в случае снижения цены на нефть до 27 долларов за баррель и ниже в течение 1-2 лет. Если же тенденция к повышению средней цены на нефть сохранится, часть средств Стабилизационного фонда будет направлена на досрочное погашение внешнего долга.

В то же время дальнейшее повышение «цены отсечения» или любое использование средств Стабилизационного фонда внутри страны является недопустимым из-за неизбежного повышения инфляции и усиления зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры.

Стабилизационный фонд является и должен оставаться гарантом стабильности и устойчивости российских государственных финансов.

Долговая политика Правительства Российской Федерации направлена на снижение государственного долга, прежде всего, путем досрочного погашения за счет средств Стабилизационного фонда наиболее дорогих для обслуживания внешних долгов.

В 2005 году были досрочно погашены внешние долги на сумму 18,3 млрд, долларов, что позволило только в 2006-2008 годах сэкономить на их обслуживании 66 млрд, рублей. Политика сокращения государственного долга и доли в нем внешних долгов будет проводиться и в среднесрочной перспективе (рис. 13).

Ее результатом будет не только высвобождение средств для финансирования бюджетных расходов, но и дальнейшее повышение кредитного рейтинга России и, следовательно, расширение доступа российских предприятий к международным кредитным рынкам.

Объем государственного долга РФ (в % к ВВП)

Рис. 13. Объем государственного долга РФ (в % к ВВП)

Долгосрочная сбалансированность бюджетной системы, поддержание необходимого для обеспечения устойчивости государственных финансов Стабилизационного фонда, последовательное сокращение долгового бремени - залог финансовой стабильности, безусловного выполнения принятых расходных обязательств, снижения зависимости бюджетной системы и страны в целом от внешних условий.

В 2006-2008 годах реальные (с учетом инфляции) возможности бюджетной системы страны по финансовому обеспечению социальных гарантий, предоставлению бюджетных услуг, упрочению национальной безопасности, поддержке экономического роста и других функций государства и местного самоуправления возрастут в 1,2 раза.

Необходимо, поддерживая макроэкономическую стабильность, устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, обеспечить максимально эффективное их использование в соответствии с интересами и потребностями как общества в целом, так и каждой семьи, каждого человека в отдельности.

Это, в частности, устойчивый рост для экономики, характеризующийся:

- увеличением объема ВВП по сравнению с 2005 годом в 1,19 раза, превышением к 2007 году объема ВВП в реальном выражении уровня 1990 года;

  • - удвоением по сравнению с 2004 годом средней заработной платы в экономике;
  • - созданием к 2008 году 300 тысяч новых рабочих мест;
  • - ростом кредитов банков экономике в реальном выражении в 1,46 раза;
  • - переходом от чистого оттока к чистому притоку частного капитала.

Достижение этих целей и показателей будет означать переход к качественно новому этапу в социально-экономическом развитии страны.

Перспективный финансовый план на 2006-2008 годы и проект федерального бюджета на 2009 год, сформированные в соответствии с принципами и требованиями среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты, - пример реализации политики развития (рис. 14).

Принципиальная схема среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты

Рис. 14. Принципиальная схема среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>