КОМПЕНДИУМ СТАНДАРТОВ СОВЕТА ПО ФИНАНСОВОЙ СТАБИЛЬНОСТИ

Компендиум стандартов СФС — это свод ключевых стандартов, повсеместное внедрение которых нацелено на обеспечение глобальной финансовой стабильности. Компендиум включает три сферы: 1) макроэкономическую политику и прозрачность данных; 2) финансовое регулирование и надзор; 3) институциональную и рыночную инфраструктуру.

Первая сфера включает стандарты по прозрачности денежно- кредитной и финансовой политики, прозрачности в бюджетно-налоговой сфере и распространению данных (всего четыре стандарта); вторая — стандарты банковского надзора, регулирования ценных бумаг и страхового надзора (всего три стандарта); третья — стандарты для институциональной и рыночной инфраструктуры (всего семь стандартов). Сферы пронумерованы римскими цифрами, стандарты — арабскими.

Макроэкономическая политика и прозрачность данных

• (Macroeconomic Policy and Data Transparency).
• 1.1. Прозрачность денежно-кредитной и финансовой политики (Monetary and financial policy transparency). Международным финансовым стандартом для этой сферы считается Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике (Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies)^[1]. Кодекс определяет целесообразную практику обеспечения прозрачности, которой следует придерживаться центральным банкам в проведении денежно-кредитной политики и центральным банкам и другим финансовым агентствам в проведении финансовой политики^[2].

Прозрачность трактуется как среда, в которой цели политики, ее правовые, институциональные и экономические рамки, решения в сфере политики и их обоснование, данные и информация, связанные с денежно-кредитной и финансовой политикой, а также условия подотчетности агентств предоставляются общественности на принципах понятности, доступности и своевременности.

Таким образом, охватываемая практика обеспечения прозрачности раскрывает: 1) ясность функций, обязанностей и задач центральных банков и финансовых агентств; 2) процедуры принятия и доведения до сведения общественности решений центральных банков о проводимой денежно-кредитной политике и финансовых агентств о финансовой политике; 3) доступность для общественности информации о денежно-кредитной и финансовой политике; 4) подотчетность и гарантии добросовестности центральных банков и финансовых агентств.

Необходимость прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике основана на двух основных предпосылках. Во- первых, отдача от денежно-кредитной и финансовой политики может быть повышена, если цели и инструменты политики известны общественности и если органы государственного управления могут взять на себя внушающие доверие обязательства по их достижению. Обеспечивая предоставление большего объема информации о денежно-кредитной и финансовой политике, надлежащая практика прозрачности содействует повышению потенциальной эффективности рынков. Во-вторых, надлежащее управление требует подотчетности центральных банков и финансовых агентств, в частности там, где органы управления денежно-кредитной и финансовой сферами пользуются более высокой степенью автономии. В случаях возможного возникновения конфликтов между государственными органами или внутри этих органов (например, если центральный банк или финансовое агентство является одновременно собственником финансового учреждения и осуществляет финансовый контроль за ним или в случае разделения ответственности за проведение денежно-кредитной и валютной политики) прозрачность задач и ясность правил и процедур в деятельности агентств может способствовать урегулированию таких конфликтов, укреплению государственного управления и последовательному проведению политики.

Информируя общество о задачах денежно-кредитной политики, центральный банк содействует пониманию своих целей и создает контекст для формулирования своего выбора мер политики, повышая тем самым эффективность денежно-кредитной политики. Кроме того, благодаря четкому разъяснению частному сектору тех соображений, которые стоят за принимаемыми в сфере денежно- кредитной политики решениями, прозрачность процесса выработки политики в целом повышает эффективность механизма передачи воздействия денежно-кредитной политики, отчасти за счет обеспечения более эффективного формирования рыночных ожиданий. Предоставляя общественности достаточную информацию о своей деятельности, центральный банк может создать механизм укрепления доверия, принимая меры, соответствующие своим публичным заявлениям.

Прозрачность со стороны финансовых агентств, например, связанная с разъяснением их целей, также должна способствовать повышению действенности политики, поскольку она предоставляет участникам финансовых рынков возможность лучше оценить контекст проведения финансовой политики, что приводит к повышению определенности в процессе принятия решений участниками рынка. Кроме того, поскольку в условиях прозрачности участники рынка и общество в целом лучше понимают и могут оценить финансовую политику, велика вероятность того, что прозрачность будет способствовать проведению правильной политики.

Это может содействовать поддержанию как финансовой, так и системной стабильности. Прозрачность описания процесса разработки мер политики дает общественности возможность разобраться в «правилах игры». Предоставление общественности достаточного объема информации о деятельности финансовых агентств создает дополнительный механизм повышения доверия к их действиям. Могут возникать и такие обстоятельства, когда подотчетность финансовых агентств перед обществом за принимаемые ими решения может снизить потенциальные возможности для морального риска.

Денежно-кредитная и финансовая политика взаимосвязаны и нередко подкрепляют друг друга, ибо здоровье финансовой системы влияет на проведение денежно-кредитной политики, и наоборот. При этом организационно-правовые механизмы проведения этих видов политики серьезно различаются, в частности в том, что касается соответствующих ролей, обязанностей и целей, а также процесса их выработки и реализации.

С учетом этого Кодекс разбит на две части: надлежащая практика обеспечения прозрачности денежно-кредитной политики, проводимой центральными банками, и практика обеспечения надлежащей прозрачности финансовой политики, проводимой финансовыми агентствами. Вместе с тем основные элементы прозрачности обеих видов политики весьма сходны. Следует признать, что не все виды практики обеспечения прозрачности равным образом применимы ко всем финансовым агентствам, и задачи прозрачности в разных финансовых секторах являются различными. В одних — основное внимание уделяется соображениям рыночной эффективности, в других — упор делается на рыночную и системную стабильность, а в третьих — основным аспектом, который принимается во внимание, является защита активов клиентов.

Окончательный доклад об оценке состоит из двух частей: 1) Детальная оценка по ФСАП (Financial Sector Assessment Program (FSAP)) и 2) Модуль по прозрачности в бюджетно-налоговой сфере докладов о соблюдении стандартов и кодексов (Модуль финансового сектора Докладов о соответствии стандартам и кодексам (РОСК) (Reports on Observance of Standards and Codes (ROSC)).

Методология оценки представлена разд. I—VIII Кодекса «Декларация принципов».

Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике применяется практически всеми центральными банками, и его соблюдение оценивается МВФ и Всемирным банком в ходе проведения проверок в рамках ФСАП и подготовки Докладов о соблюдении стандартов и кодексов.

1.2. К международным финансовым актам регулирования вопросов прозрачности в бюджетно-налоговой сфере относится еще один документ МВФ — Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (Кодекс БНП; Code of Good Practices on Fiscal Transparency (IMF) (1998, 2007))^[3].

Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере призвана повысить подотчетность лиц, ответственных за разработку и проведение налогово-бюджетной политики^[4]. Проводимая в результате этого более устойчивая и заслуживающая большего доверия налогово-бюджетная политика должна получить поддержку хорошо информированной общественности, обеспечить доступ на внутренние и международные рынки капитала на более благоприятных условиях, а также привести к уменьшению количества и снижению глубины кризисов.

Надлежащая практика представляет собой стандарт прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, который считается адекватным для предоставления общественности и рынкам капитала гарантий того, что в их распоряжении имеется достаточно полная картина структуры и финансов органов государственного управления, позволяющая надежно оценить степень устойчивости состояния государственных финансов. Следовательно, надлежащая практика представляет собой стандарт, к соблюдению которого должны стремиться большинство стран^[5].

Документ был принят в 1998 г. как демонстрация очевидного всеобщего согласия в отношении того, что надлежащее управление играет центральную роль в достижении макроэкономической стабильности и высококачественного роста и что прозрачность в бюджетно-налоговой сфере является ключевым аспектом надлежащего управления. В 2007 г. Кодекс БНП был пересмотрен Советом управляющих МВФ. Пересмотр Кодекса БНП возможен в соответствии с рекомендациями Совета МВФ по финансовой прозрачности, подотчетности и рискам в целях учета изменений в сфере международных стандартов финансовой прозрачности и мониторинга.

Согласно Кодексу финансовая прозрачность означает открытое представление общественности информации о структуре и функциях органов государственного управления, целях налогово-бюджетной политики, счетах государственного сектора и бюджетных прогнозов. Под общественностью понимаются все лица и организации, заинтересованные в разработке и реализации бюджетной политики.

Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере усиливает подотчетность и увеличивает политические риски, связанные с проведением неустойчивой политики. Прозрачность повышает доверие, выгоды от этого отражаются в снижении затрат по займам и поддержке макроэкономической политики со стороны хорошо информированной общественности. Напротив, «непрозрачное» финансовое управление может стать дестабилизирующим фактором, порождать неэффективность и способствовать несправедливости.

Возможность распространения финансового кризиса в одной стране на другие страны подчеркивает ценность усилий по предупреждению и предотвращению этих событий.

Высокая прозрачность бюджетно-налоговой сферы является необходимой частью усилий, которые должны получить сильную поддержку стран-членов, если они хотят добиться успеха.

В текущей версии Кодекс БНП основывается на четырех основных принципах.

• 1. Четкость функций и обязанностей. Следует отделять сектор органов государственного управления от остальной части государственного сектора и от остальной экономики, а также следует четко определять и обнародовать функции в области политики и управления в рамках государственного сектора.
• 2. Открытость бюджетных процессов. Подготовка бюджета должна осуществляться в соответствии с установленным графиком и направляться четко определенными целями макроэкономической и налогово-бюджетной политики; должны существовать четкие процедуры исполнения и мониторинга бюджета и бюджетной отчетности.
• 3. Доступность информации для общественности. Общественности следует предоставлять исчерпывающую информацию о прошлой, текущей и прогнозируемой деятельности в бюджетноналоговой сфере и об основных фискальных рисках; форма представления налогово-бюджетной информации должна облегчать анализ политики и способствовать подотчетности; должно быть принято обязательство о своевременной публикации налоговобюджетной информации.
• 4. Гарантии достоверности. Налогово-бюджетные данные должны отвечать принятым стандартам качества данных; деятельность в бюджетно-налоговой сфере должна подлежать действенному внутреннему контролю и обеспечиваться защитными механизмами; налогово-бюджетная информация должна подвергаться внешней проверке.

По состоянию на ноябрь 2012 г. оценки соблюдения Кодекса были представлены по 94 странам из различных регионов и разных уровней экономического развития.

К Кодексу прилагается методология оценки соблюдения, которая используется для подготовки РОСК. Также, к Кодексу БНП придается руководство по финансовой прозрачности (The Manual on Fiscal Transparency), которое представляет собой руководящие указания по имплементации Кодекса. На основе опыта стран- членов, иллюстрирующего разнообразие практических подходов, в Руководстве детально разъясняются принципы и практика, содержащиеся в Кодексе.

Принято также пособие по обеспечению прозрачности доходов от природных ресурсов ( The Guide on Resource Revenue Transparency), в котором разъясняется применение принципов Кодекса БНП к уникальным проблемам, с которыми сталкиваются страны, получающие значительную долю доходов от нефти или минеральных ресурсов.

Кодекс БНП также сопровождается вопросником, предназначенным для сбора базовой информации о финансовых институтах и практиках, выполненных властями страны как первый этап в проведении «финансового РОСК»; и анкетами о доходах от природных ресурсов, предназначенных для сбора информации об аспектах прозрачности управления доходами от природных ресурсов. Анкеты представляются странами со значительными доходами от природных ресурсов в течение первого этапа «РОСК финансовой прозрачности».

В сфере макроэкономической политики и прозрачности данных МВФ рекомендует два стандарта распространения данных: ССРД и ОСРД.

1.3. Специальный стандарт распространения данных¹ призван служить руководством для стран-членов в распространении полных, своевременных, доступных и надежных экономических и финансовых статистических данных в контексте повышения экономической и финансовой интеграции.

ССРД не только предписывает подписчикам распространение определенных категорий данных, но также предусматривает, что подписчики распространяют соответствующие метаданные для обеспечения информированности и понимания общественностью практики сбора данных соответствующих категорий. ССРД включает в себя четыре аспекта: 1) охват, периодичность и своевременность данных; 2) доступ общественности; 3) целостность распространяемых данных; 4) качество распространяемых данных. Для каждого из четырех параметров ССРД определяет передовую практику, которую могут наблюдать или контролировать пользователи статистики. Созданная МВФ ССРД-инициатива необходима для членов М ВФ, решившим добровольно присоединиться к ССРД. Подписчики ССРД обязаны соблюдать правовые основы ССРД (SDDS legal framework).

Страны, присоединившиеся к ССРД, обязуются следовать принятой этим стандартом статистической практике по четырем параметрам: 1) данные: охват, периодичность и своевременность распространяемых данных; 2) доступ общественности: распространение календарей выпуска данных; одновременный выпуск данных; 3) целостность: раскрытие информации о законодательстве, регулирующем составление и выпуск данных; доступ к данным другим официальным лицам выпуска; комментарии министерств к данным до их публикации; политика пересмотра; предварительное уведомление о крупных изменениях в методологии; 4) качество: распространение документации о методологии, источниках и других данных, которые обеспечивают перекрестную проверку статистических данных.

ССРД предписывает распространять данные по 20 категориям, включающим реальный, бюджетно-налоговый, финансовый и внешний сектора, а также население, и размещать их в Бюллетене СРД на официальном веб-сайте МВФ^[6]. На сегодняшний день у ССРД 63 подписчика. Подписчики должны создавать свой сайт, содержащий фактические данные, распространяемые в рамках ССРД. Полная информация о метаданных подписчиков размещается в Бюллетене СРД.

Принятие ССРД привело к повышению доступности и своевременности опубликования данных и более широкому использованию календарей выпуска. В свете недавнего финансового кризиса МВФ предпринял шаги по укреплению ССРД, особенно в области показателей финансовой устойчивости, данных по международным инвестициям, международным резервам и внешнему долгу.

В феврале 2012 г. исполнительный совет МВФ рассмотрел восьмой обзор инициатив, а в октябре 2012 г. утвердил новую редакцию ССРД и ССРД-Плюс^[7], которая рассматривается как стандарт третьего порядка (tier III) (стандарт первого порядка — это ССРД, стандарт второго порядка — это ОСРД).

Цель ССРД-Плюс — укрепление и дополнение ССРД — инициативы МВФ и оказание помощи членам МВФ, решившим присоединиться к ССРД-Плюс, в отношении публикации всеобъемлющих, своевременных, доступных и надежных экономических и финансовых статистических данных. ССРД-Плюс также предусматривает обязательное распространение метаданных в целях поддержки знания и понимания общественностью практики сбора соответствующих категорий данных^[8].

Кроме правил ССРД, подписчики ССРД-Плюс должны соблюдать дополнительные требования по девяти категориям данных: отраслевые балансы, ежеквартальные операции сектора государственного управления, общий валовой государственный долг, обследование других финансовых корпораций, индикаторы финансовой устойчивости, долговые ценные бумаги, участие в базе данных Структуры валютных резервов (COFER), участие в Согласованном обследовании портфельных инвестиций (CPIS), а также участие в Согласованном обследовании прямых инвестиций (CDIS).

ССРД-Плюс включает в себя четыре аспекта: 1) охват, периодичность и своевременность данных; 2) доступность для общественности; 3) целостность распространяемых данных; 4) качество распространяемых данных. Для каждого из четырех аспектов ССРД-Плюс требует, как и в случае с ССРД, использовать передовую практику, которая может проверяться и контролироваться пользователями статистических данных^[9].

В качестве методологии оценки соблюдения стандартов МВФ предлагает комплекс следующих документов: Система оценки качества данных МВФ (2003); Руководство по денежно-кредитной и финансовой статистике (2000); Денежно-кредитная и финансовая статистика (пособие по составлению) (2007); Международные резервы и ликвидность в иностранной валюте. Форма представления данных: Руководящие принципы (2001); Руководство по статистике государственных финансов (2001); Международная инвестиционная позиция (пособие по источникам данных) (2002); Статистика внешнего долга. Руководство для составителей и пользователей (2003); Показатели финансовой устойчивости. Руководство по составлению (2006).

На 31.12.2011 90% стран — членов МВФ являлись либо подписчиками ССРД, либо участниками ОСРД: число подписчиков ССРД составляло 69, а число участников ОСРД — 102^[10].

1.4. Общая система распространения данных^[11] способствует обоснованной статистической практике в отношении составления и распространения как экономической и финансовой, так и социально-демографической статистики.

Целями ОСРД являются: 1) поощрение стран-участниц к повышению качества данных; 2) направление участников на предоставление населению комплексной, своевременной, доступной и надежной экономической, финансовой и социально-демографической статистики в мире растущей экономической и финансовой интеграции; 3) обеспечение основ оценки потребности в улучшении и распространении данных, а также определении приоритетов.

Рамки ОСРД включают в себя четыре параметра: 1) охват, периодичность и своевременность данных, 2) доступ общественности, 3) целостность распространяемых данных и 4) качество распространяемых данных. Для каждого из четырех параметров ОСРД определяет передовую практику, которая должна служить целью развития национальных систем разработки и распространения данных.

В настоящее время ОСРД поощряет распространение 20 категорий макроэкономических данных, охватывающих реальный, бюджетный, финансовый и внешний секторы, а также создание страниц доступа к национальным сводным данным {Access National Summary Data Pages) и Календарей предварительного выпуска {Advanced Release Calendars). Для разъяснения методологии оценки применяется Система оценки качества данных МВФ. Полная информация об участниках метаданных и планов по улучшению размещены на веб-сайте БСРД.

На конец марта 2015 г. участниками ОСРД были 113 членов МВФ, абонентами ССРД — 63 и восемь — «приверженцами» ОСРД-Плюс. Только восемь членов МВФ не участвуют в ОСРД- Инициативах^[12].

• 2. Финансовое регулирование и надзор предусматривает применение трех секторальных стандартов — БКБН, МАСН и НОСКО.
• 2.1. Банковский надзор предполагает реализацию Основополагающих принципов эффективного банковского надзора БКБН.

• [1] URL: http://www.imf.org/extemal/np/mae/mft/index.htm
• [2] Текст приводится в ред. Кодекса от 1999 г. URL: http://www.imf.org/external/np/mae/mft/code/rus/code2r.pdf
• [3] URL: http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm
• [4] Некоторые формулировки описания приводятся в редакции Руководствапо обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (МВФ, 2007).URL: http://www.imf.org/extemal/np/fad/trans/rus/manualr.pdf
• [5] Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере(МВФ, 2001). URL: http://www.ipbr.org/documents/pro.budjet_acc.btg.pdf
• [6] URL: http://dsbb.imf.org
• [7] URL: http://dsbb.imf.org; http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/090712.pdf
• [8] URL: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/090712a.pdf
• [9] URL: http://dsbb.imf.org/Pages/DQRS/DQAF.aspx
• [10] URL: http://www.imf.org/extemal/np/pp/eng/2012/013112.pdf
• [11] URL: http://www.fsb.org/cos_971219.htm
• [12] URL: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2015/040615.pdf