Реформа ООН

Вопросы реформирования ООН стали обсуждаться еще в 70-е гг. прошлого века в целях усиления роли Организации в поддержании международного мира и безопасности. Инициаторами выступили государства «третьего мира». Обоснование необходимости проведения преобразований сводились к тому, что группа наций, сформировавших ООН в 1945 г., значительно изменилась и расширилась. К государствам — победителям во Второй мировой войне присоединились побежденные и множество освободившихся стран, в которых проживает большинство человечества. Сторонники реформы утверждали, что мир стал иным и ООН более не отражает его реальностей.

После изменений на геополитической карте мира в 90-х гг. и роста числа государств — членов Организации необходимость реформирования ООН перестала кем-либо оспариваться. В 1994 г. по решению 52-й сессии Генеральной Ассамблеи была создана Рабочая группа по вопросу о справедливом представительстве в Совете Безопасности и расширении его членского состава. Однако достижение договоренности о том, что именно и как следует изменить, оказалось непосильным делом для мирового сообщества. «Камнем преткновения» реформы ООН стали методы работы Совета Безопасности. Несмотря на многолетние кулуарные переговоры стран о планах по реформированию СБ ООН, лишь в 2007 г. было принято решение о проведении межправительственных переговоров по этому вопросу. В феврале 2009 г. был официально запущен механизм межправительственных переговоров по категориям членов СБ, праву вето, распределению членства по региональному принципу, масштабу Совета Безопасности после его расширения и методам работы Совета. Страны разбились на две группы, которые имеют разный подход к реформированию. Ни одна из этих групп не обладает решительным перевесом, в связи с чем весь процесс реформирования может растянуться на неопределенное время.

Часть государств выступает за сохранение постоянных и непостоянных членов Совета Безопасности, но в ином составе. В числе основных претендентов на постоянные места — Германия, Япония, Индия, ЮАР, Бразилия. При этом африканские страны претендуют на два постоянных места в СБ. Основное препятствие для реализации этого варианта реформы состоит в том, что внутри региональных групп не достигнуто согласие относительно того, какие страны должны получить постоянные места в СБ ООН. Так, например, следом за Индией с аналогичными притязаниями выступает Пакистан. В Латинской Америке наряду с Бразилией такие страны, как Аргентина и Мексика, также имеют право претендовать на место постоянного члена в Совете Безопасности. Италия категорически возражает против того, чтобы Германия и Япония были удостоены статуса постоянных членов СБ, не делая секрета из того, что в таком случае будет непонятно, почему имеет место дискриминация в отношении одного из трех государств, потерпевших поражение во Второй мировой войне, по завершению которой и создавалась ООН.

Вторая группа стран, которая себя называет «объединившиеся ради консенсуса» (Uniting for consensus — Италия, Мексика, Пакистан, Испания, Аргентина, Южная Корея, Канада и др.), предлагает расширить СБ ООН в соответствии с принципом справедливого географического распределения до 25 мест в категории непостоянных членов. Сторонники этого подхода являются, как правило, менее влиятельными странами, которые понимают, что сами по себе вряд ли смогут претендовать на постоянное членство. «Объединившиеся» выступают за ограничение или за отмену права вето. После вступления в силу Лиссабонского договора Италия и Испания предложили учредить в СБ ООН постоянное место для ЕС. Африканский Союз придерживается принятых в 2005 г. положений «консенсуса Эзульвини» и Сиртской декларации, которые предполагают создание еще двух постоянных мест с правом вето и дополнительных непостоянных мест для африканских стран. ЮАР и Нигерия все чаще выступают с позиций, отражающих интересы «четверки», и готовы добиваться постоянного членства в СБ самостоятельно, нарушив африканское согласие. Кроме того, «четверка» и «объединившиеся» ведут борьбу за голоса африканских государств в надежде разбить африканское единство.

Для осуществления реформы Совета Безопасности необходимо, чтобы ее поддержали не менее 129 стран. Такое количество голосов не может набрать ни та, ни другая группа. Соответственно и резолюция о вопросе реформирования не выносится на голосование, дабы не замораживать процесс реформирования на определенное время.

Россия поддерживает реформу ООН, но при этом выдвигает два условия ее проведения. Во-первых, любая реформа должна стать результатом консенсуса — подавляющее число стран-участниц должно согласиться с тем, как проводить реформу. Во-вторых, сохранение фундаментальных основ эффективности ООН. В первую очередь это касается прав и приоритета Совета Безопасности.

Приоритет России состоит в том, чтобы содействовать преобразованиям Организации Объединенных Наций, при этом сведя к минимуму издержки изменений для своего статуса в рамках Организации. С одной стороны, Россия не может и не должна выступать против реформы, с другой стороны, любая реформа будет ослаблять российский привилегированный статус в рамках Организации. Поэтому выполнение этих условий одновременно представляется достаточно сложной задачей.

Очевидно, что Китай также устраивает нынешний расклад в Совете Безопасности и Пекин не хочет терять свое привилегированное положение. Китай не поддерживает проект реформы Совета Безопасности, предложенный четырьмя странами — Японией, Германией, Бразилией и Индией. Официальная позиция Китая сводится к тому, что реформа ООН не должна заключаться лишь в увеличении числа членов Совета Безопасности. Реформа должна быть направлена на повышение авторитета и эффективности Организации, увеличение представительности в Организации развивающихся государств.

США в большей степени уделяют внимание административной реформе ООН в целях повышения эффективности управления, оптимизации расходования финансовых средств. Реформа должна также быть направлена на решение проблем, связанных с ненадлежащим поведением со стороны сотрудников Организации, коррупцией. Несмотря на официальные заявления о необходимости привести СБ в соответствие с современными реалиями, вопросы его расширения не выделяются США как ключевые. США ставят под сомнение непререкаемость авторитета этой организации в разрешении проблем мировой политики и рассматривают ее как одну из опций в меню внешнеполитических инструментов. Поэтому, когда перед США возникает проблема решения какой-либо внешнеполитической задачи, они выбирают тот институт проведения внешней политики, который, по их мнению, является наиболее эффективным и подходящим для конкретной ситуации.

Несмотря на рассуждения о том, что Совет Безопасности переживает «серьезный кризис» и не в состоянии обеспечить коллективную безопасность в эпоху глобализации перед лицом растущих угроз, он по-прежнему остается уникальным международным инструментом, реально выполняющим функции предотвращения и урегулирования конфликтов. Свидетельством этого является тот факт, что во многом благодаря вмешательству ООН и Совету Безопасности удалось не допустить в послевоенный период сползания к глобальному конфликту. У ООН есть огромный ресурс дальнейшего развития, которое не следует ограничивать понятием «реформа». Организация имеет все возможности для успешной адаптации к реалиям современного мира — как нынешним, так и тем, которые могут возникнуть в будущем.

К сожалению, обсуждение реформы Совета Безопасности ООН на высшем уровне сводится исключительно к дискуссиям о количестве постоянных или непостоянных членов и представительности тех или иных стран на этих местах. В тени внимания остается использование взаимосвязи между получением помощи по линии содействия международному развитию и голосованием в СБ ООН. В частности, в США голосование непостоянных членов СБ ООН в американских интересах рассматривается как один из критериев эффективности реализации двусторонних программ, связанных с официальной помощью развития. Важно отметить и манипулирование голосами непостоянных членов через другие международные организации. К примеру, страны, поддерживающие позицию США при принятии резолюций СБ ООН, значительно быстрее получают кредит через Международный валютный фонд или получают под более выгодные условия по сравнению со странами, не являющимися непостоянными членами ООН, и уж тем более странами, проголосовавшими против.

Почему же рядом стран используются другие международные организации для получения голосов в СБ ООН вместо прямого предоставления помощи? Во-первых, это позволяет замаскировать договоренности о продаже голосов и не вызывать общественное осуждение. Механизмы деятельности других международных организаций дают некое политическое прикрытие, позволяющее завуалировать манипуляции при голосовании, что устраивает как стран- доноров, так и стран-реципиентов. Во-вторых, это достаточно эффективно, потому что, к примеру, соглашения с МВФ всегда подписываются по принципу обусловленности. Это означает, что займы предоставляются не разово, а последовательными выплатами по мере реализации соответствующих мер в экономической политике. Наконец, это сравнительно дешевле, так как страны — основные держатели голосов в МВФ платят лишь малую долю от пакета помощи странам — получателям кредита.

При таких методах работы Совета Безопасности ООН значение представительности непостоянных членов сильно обесценивается, потому что фактически во многих случаях изменяются лишь названия стран, но не влияние ключевых игроков международных отношений.

Очевидно, что должны быть пересмотрены механизмы ООН в достижении поддержания международного мира и безопасности, а также правил установления соответствующих норм. В первую очередь необходимо усилить положения, призванные обеспечивать ненападение и подавление актов агрессии. В настоящее время эти вопросы нечетко регламентированы, но при этом крайне чувствительны для всех участников международных отношений. В то же время способность ООН выполнять возложенную на нее ответственность по поддержанию мира в рамках сложившейся структуры несколько ограничена. Очевидно, что ключевые органы ООН, состоящие из представителей правительств, являются политическими органами, в работе которых доминирует политический фактор. В их работе вопросы правосудия часто отодвигаются на второй план. Вместе с тем для усиления действенности органов ООН, и прежде всего Совета Безопасности, необходимо более тесное взаимодействие с Международным Судом для соблюдения международного права.

Расширению юрисдикции Международного Суда и повышению его роли как главного судебного органа ООН могло бы способствовать наличие специального списка вопросов, которые в перспективе могли или, наоборот, не могли бы становиться предметом его разбирательств. Решение этой задачи способно значительно повысить эффективность процедуры международного судебного урегулирования[1].

Существенные изменения должны произойти в Генеральной Ассамблее ООН. Ее роль часто сводится к тому, чтобы выражать общественное мнение по различным вопросам в форме соответствующих резолюций и быть форумом для неформальных дискуссий представителей государств. Возможности Генеральной Ассамблеи принимать действенные решения довольно-таки ограничены.

ООН часто критикуют за чрезмерную бюрократизацию, формализм, дублирование в функциях многих структур. ООН также обвиняют в том, что она больше реагирует на кризисы, чем предотвращает их. По мнению отдельных аналитиков, авторитет ООН был подорван после действий США в Югославии и Ираке, после чего многие усомнились в силе международного права в целом и ООН в частности. Существует мнение, что неформальные организации с участием ведущих держав играют в современном мире более важную роль, чем ООН. По нашему мнению, любое противопоставление ООН и других подобных структур некорректно. При всей значимости, к примеру, Группы двадцати, она никогда не сможет конкурировать с Организацией Объединенных Наций ни в плане международно-правовой легитимности, ни с точки зрения авторитета в мире, ни по части представительности стран в организации. Даже тот факт, что к Группе двадцати добавляются дополнительные форматы, позволяющие ее членам проводить обсуждения отдельных вопросов в более широком кругу, не должен вводить в заблуждение.

Альтернативной ООН организации, которая обладала бы достаточным потенциалом для превращения в признанного гаранта глобальной и региональной стабильности, не существует. И если даже такая организация будет создана, то ей придется столкнуться с теми же проблемами, что и ООН. Ведь текущее положение дел в Организации — это отражение сложившейся системы непростых международных отношений. Элементами этой системы являются суверенные государства, волю которых в конечном итоге и призвана выражать Организация. Насколько сами государства будут готовы к взаимопониманию и сотрудничеству, настолько и Организация Объединенных Наций будет в состоянии помочь им найти адекватные ответы на современные угрозы и вызовы, применить действенные механизмы для урегулирования кризисов и конфликтов.

  • [1] См.: Каламкарян Р. А. Международный суд ООН: становление и развитие // Государство и право. 2011. № 5. С. 62—71.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >