Этические нормы и правила поведения государственных служащих

Российская государственность находится в настоящее время на сложном переходном этапе развития. С одной стороны, осуществляются демократические преобразования, развиваются экономические отношения, расширяются гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а с другой — претерпевают трансформацию общественные отношения, что влечет за собой изменение содержания социальных норм как одного из основных средств регулирования поведения и взаимодействия людей.

В этих условиях происходит реформирование государственной службы Российской Федерации, становление института государственной гражданской службы, требующее выработки новых социальных норм, которые соответствовали бы императивам настоящего времени. Принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во многом разрешило вопросы организации и функционирования этого института. Вместе с тем существует ряд проблем, требующих глубокого осмысления. Одной из таких проблем является профессиональная деятельность государственных гражданских служащих, в регулировании которой важное место занимают социальные нормы.

Во-первых, разработка социальных норм представляет интерес для развития социологической науки. Социальные нормы являются основой для анализа социальных процессов как в объектах социального управления, так и в его субъектах, среди которых одно из важнейших мест занимает государственная служба.

Во-вторых, социальное нормирование является важным фактором регулирования деятельности государственного аппарата. В последние годы сказывается недостаточное влияние этих норм на систему государственной службы, что способствует развитию в ней дисфункций, которые проявляются в виде коррупции, бюрократизма, забвения интересов гражданина, государства и общества и др.

В-третьих, ощущается необходимость разработок, в которых были бы выявлены механизмы влияния социальных норм на деятельность и поведение субъектов государственного управления с тем, чтобы учесть это в процессе реформирования государственной службы, выработки в связи с этим новых правовых норм как важнейшего направления социального нормирования.

В России неоднократно предпринимались попытки создать кодекс поведения государственных служащих. Наиболее заметной инициативой стал проект закона «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации», одним из основных разработчиков которого выступил В. Н. Южаков. 17 мая 2002 г. этот законопроект был принят Госдумой в первом чтении практически единогласно: за его принятие проголосовали 269 депутатов, против — лишь один. Однако проект вызвал негативную реакцию у государственных служащих, а также у многочисленных экспертов. В числе основных недостатков отмечались отсутствие в законопроекте эффективных процедур контроля за исполнением его положений, использование терминологии, отсутствующей в российском законодательстве, несоответствие некоторых положений законопроекта российским культурным традициям. В результате законопроект получил отрицательные заключения Правительства РФ и Администрации Президента. 24 апреля 2003 г. доработанный законопроект рассматривался Государственной Думой во втором чтении, и депутаты заблокировали его принятие. С точки зрения В. Н. Южакова[1], существуют несколько основных мотивов противодействия Кодексу служебного поведения. Один из них связан с тем, что в понимании многих, в том числе и депутатов, Кодекс служебного поведения является своеобразным кодексом чести, сводом этических правил для должностных лиц. Однако такой подход искажает суть Кодекса служебного поведения, который не столько кодекс чести, сколько кодекс ответственности должностных лиц, так как он устанавливает прежде всего механизм дисциплинарного воздействия, дисциплинарной ответственности за нарушение правил служебного поведения, закрепляет обязательные правовые нормы прямого действия. В основе его норм лежат общие этические принципы, такие же, как и в других законодательных актах. Важнейшие положения Кодекса служебного поведения связаны с введением запрета на конфликт интересов.

Второй мотив противодействия Кодексу, по мнению В. Н. Южакова, состоит в том, что правила служебного поведения могут быть установлены и в законах об отдельных видах государственной службы — гражданской, военной, правоохранительной, муниципальной, в законе о правительстве, статусе депутатов и членов Совета Федерации, статусе судей и других. Во-первых, неизвестно, когда появятся такие правила во всех законах об отдельных категориях должностных лиц, и, во-вторых, вряд ли эти правила будут одинаковы, а основное значение для граждан имеет введение некоего минимума единообразных, одинаковых для любых должностных лиц правил служебного поведения, которые и устанавливаются Кодексом служебного поведения.

Кодекс служебного поведения прямо запрещает ситуацию конфликта интересов, когда должностные лица принимают юридически значимые решения в отношении тех юридических лиц, с которыми у них связаны свои интересы. В настоящее время такая ситуация не запрещена и является обычной практикой, в связи с чем чиновник имеет возможность легально использовать свое служебное положение для получения ненадлежащей выгоды. Кодекс описывает механизм запрета на конфликт интересов и предписывает, что в течение месяца после вступления в силу Кодекса должностные лица должны будут заполнить декларацию о конфликте интересов. Это невыгодно не только чиновникам, склонным к коррупции или уже коррумпированным, но и тем депутатам, которые хотят опереться в предвыборной борьбе на чиновников.

Стремясь создать в России стандарты поведения чиновников, соответствующие европейским аналогам, российские законодатели фактически ограничились переводом Модельного кодекса поведения государственных служащих на русский язык[2]. При этом они не обратили внимания на необходимость учитывать при внедрении национальных кодексов поведения государственных служащих особенности законодательства и культурных традиций конкретной страны. В результате в тексте законопроекта появились, например, неюридические термины («законные инструкции», «служебный долг», «право на оценку» и т. д.), а также не вполне согласующиеся с российскими культурными традициями нормы о служебном разоблачении. Это послужило одной из основных причин блокирования принятия законопроекта.

Недостаточно внимания было уделено и вопросам формы Кодекса поведения. Как уже отмечалось, в большинстве стран стандарты поведения государственных служащих закрепляются в подзаконных нормативных актах и в законах о государственной службе. Это позволяет органично встроить кодексы поведения в уже существующую систему норм, регулирующих деятельность чиновников, в частности, установить четкую связь между стандартами поведения, с одной стороны, и мерами дисциплинарной ответственности, порядком проведения аттестации государственных служащих и т. п. — с другой. Те, кто предлагает принять Кодекс поведения в качестве отдельного закона, изолируют стандарты поведения от остального законодательства о государственной службе.

Следует также учитывать, что в большинстве стран, проводивших наиболее успешные этические реформы государственной службы, кодексы поведения изначально рассматривались как элемент системы управления административной этикой. Поэтому разработке этических стандартов всегда соответствовали другие мероприятия, например создание органа-координатора, наделенного необходимыми функциями по реализации стандартов поведения. Показательно, что в российском проекте Кодекса поведения обязанности контроля деятельности государственных служащих, а также обязанности по консультированию государственных служащих по спорным этическим вопросам возложены на их непосредственных руководителей, которые не в состоянии компетентно определить границы должного поведения своих подчиненных и реально помочь подчиненным решить конкретные этические проблемы.

При подготовке проекта закона «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации» ко второму чтению законопроект был значительно усовершенствован:

  • с точки зрения формы: были устранены явные нарушения юридической техники, когда часть статей законопроекта имела название, а часть — нет; в лучшую сторону изменился язык законопроекта;
  • с точки зрения содержания: в законопроекте предусматривается создание Комиссии по служебным спорам, т. е. государственного органа, так или иначе связанного с контролем за исполнением положений Кодекса; при этом до определенной степени конкретизированы и полномочия непосредственных руководителей в сфере консультирования и контроля.

Заместитель министра экономического развития и торговли Российской Федерации М. Э. Дмитриев отметил[3], что со времени появления законопроекта в него были внесены существенные новации: это касается как перечня требований к этике служебного поведения, который расширился, стал конкретнее и юридически точнее, так и процедур урегулирования конфликта интересов, санкций и вообще всего комплекса действий должностных лиц, связанных с вопросами этического служебного поведения. По оценке Дмитриева, серьезным достижением представляется и появление в Кодексе служебного поведения конкретного перечня дисциплинарных санкций.

Вместе с тем сформулированное понятие конфликта интересов не охватывает все возможные случаи проявления такого конфликта. По мнению В. Н. Южакова, хотя определение конфликта интересов в Кодексе служебного поведения и не является исчерпывающим, в нем установлено главное — запрет на замещение должностей, создающих возможность использования должности в корыстных целях. Кодекс позволяет не дожидаться последствий злоупотреблений должностных лиц — возникновения ненадлежащей выгоды и оснований для привлечения лица к административной или уголовной ответственности, — а устранять причины, предпосылки коррупции и иных злоупотреблений на ранних стадиях, на уровне дисциплинарной ответственности. М. Э. Дмитриев отметил, что существует очень серьезная проблема, которая не решена в Кодексе служебного поведения. В частности, отсутствуют четкие процедуры, которые обеспечивали бы воздействие на чиновников через репутационные механизмы, механизмы проведения расследований, вынесения порицания и даже ограничения в служебной деятельности, связанные с систематическим и серьезным нарушением правил служебного поведения. В Кодексе служебного поведения большинство норм не считаются внутренне обязательными для чиновника, в связи с чем их нарушение не вызовет порицания в самой среде государственных служащих и не скажется на репутации чиновника, развитии его карьеры. То есть внутренних социальных санкций, которые важны при появлении подобного документа, в рамках нашей государственной службы сегодня нет.

После принятия Указа Президента, содержавшего определенный перечень норм служебного поведения и понятие конфликта интересов, формально уже можно было бы принять определенные меры воздействия по отношению к чиновникам. Но Указ не мог опираться на неформальные механизмы воздействия, которые в российской чиновничьей среде отсутствуют, а никаких других процедур, ориентированных на принудительное формирование репутации и обязательный учет ее в последующей карьере и деятельности государственного служащего, нет. Поэтому создание такого механизма представляется очень серьезной проблемой.

Недостатки общего характера сохранились и в новой редакции Кодекса. Фактически, как и в первой редакции, функции контроля и консультирования возложены на непосредственных руководителей.

Что касается комиссии по служебным спорам, ее роль не вполне определена: будут ли в компетенции комиссии только служебные споры, связанные с нарушением (или предполагаемым нарушением) правил служебного поведения, закрепленных в Кодексе, или же она будет заниматься всеми видами служебных споров, в том числе и спорами, связанными с нарушением норм служебной этики?

Наконец, что гораздо важнее, законопроект все еще подается не как часть системы антикоррупционных мероприятий или системы мероприятий по реформированию государственной службы, а изолированно, вне связи с другими необходимыми нормативными актами. Этот недостаток законопроекта становится особенно актуальным, если учесть те масштабные изменения в устройстве государственной службы России, которые планируется провести в ближайшие годы и которые заложены в Концепции реформирования государственной службы и в Программе реформирования государственной службы, утвержденной Указом Президента. Дело в том, что одновременно с разработкой в Госдуме проекта Кодекса поведения Межведомственная рабочая группа по реформе государственной службы при Правительстве РФ реализовывала собственную концепцию создания этических стандартов государственных служащих. Правила служебного поведения предстают не просто отдельной антикоррупционной мерой, не подкрепленной соответствующими механизмами исполнения и контроля, а органичной и важной частью комплекса мероприятий по реформе государственной службы.

Проект Кодекса профессиональной этики и правил делового поведения госслужащих РФ, разработанный в рамках комиссии при Общественной палате, содержит следующие этические нормы функционирования госслужащих.

Нравственным долгом государственного служащего должны быть: добросовестное исполнение своих служебных обязанностей, стремление быть старательным, организованным, ответственным и преданным своему делу, поддержание своей квалификации на высоком уровне, знание и правильное применение в сфере своих полномочий действующего законодательства, нормативно-правовых актов, норм морали и нравственности.

Служебная этика запрещает действия, нарушающие корпоративную деятельность государственных служащих. Не менее значимы для государственной службы такие качества служащих, как патриотизм, гражданственность, мужество при противодействии антиконституционному или противоправному поведению; лояльность, порядочность в служебных и личных отношениях, честность, ответственность, корректность, терпимость к иным правомерным и нравственным позициям, скромность, умение вести конструктивный диалог и находить целесообразные, рациональные решения, неподкупность, осмотрительность в выборе ближайшего окружения, умеренность в материальных потребностях и бескорыстие. Государственный служащий обязан разделять этические ценности современной демократии: свободу, равенство перед законом и судом, понимание того, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее народ; соблюдать нормы профессиональной этики, регламентирующие служебное поведение государственного служащего в определенной должностным регламентом сфере управленческих отношений, соблюдать государственную и служебно-должностную дисциплину. Нравственным профессиональным долгом государственного служащего являются: служение всему обществу, каждому его члену, а не определенным социальным группам или лицам из ближайшего окружения; приоритет государственных интересов над личными, так как государственный служащий наделен властными полномочиями самим обществом в лице многонационального народа для реализации функций государства в интересах общества и государства, благосостояние которых является высшим критерием эффективности и конечной целью служебной деятельности каждого государственного служащего.

Государственный служащий не имеет морального права даже мысленно допустить возможность игнорирования или нарушения требований закона, норм общественной морали, интересов людей, особенно социально незащищенных групп населения, этнических сообществ, всего общества, государства в целом. Исключаются на уровне моральных запретов подчинение государственных интересов личным интересам государственного служащего, частным интересам других лиц, социальных групп, нанесение ущерба общественным и государственным интересам. Моральным долгом государственного служащего является соблюдение основных правил нравственности.

Государственный служащий всех видов государственной службы наряду с правовой ответственностью за служебные упущения и злоупотребление служебным положением, за нарушение норм делового поведения и профессиональной этики несет моральную ответственность в форме корпоративного осуждения коллег, вплоть до остракизма, негативной оценки личных качеств служащего руководителем и исключения возможности карьерного роста.

Нравственной и служебной обязанностями государственного служащего является достижение такого уровня добросовестного отношения к службе, профессионализма и компетентности, соблюдения требований государственной и служебно-должностной дисциплины, которые обеспечивают эффективную реализацию должностных обязанностей как важнейшей составляющей механизма государственного управления.

Элементом профессиональной этики государственного служащего должно быть глубокое убеждение в том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание функционирования всех органов государственной власти и служебной деятельности государственных служащих.

Недопустимо с позиции профессиональной этики влияние личных, имущественных, финансовых и иных интересов на выполнение государственным служащим должностных обязанностей. Нравственной основой служебной деятельности государственных служащих выступает создание условий, обеспечивающих качество жизни и свободное развитие человека. Безнравственно требовать для государственных служащих качества жизни, разительно отличающегося от условий жизни большинства населения страны.

При наличии конфликтной ситуации между интересами службы и интересами отдельных индивидов, социальных групп и структур государственный служащий обязан руководствоваться требованиями закона, социально-политической и экономической целесообразности, общественных интересов, представлений населения о социальной справедливости и моральных ценностях.

Государственный служащий по своим убеждениям обязан быть интернационалистом, уважать и проявлять терпимость к обычаям, традициям, религиозным верованиям различных народностей, этнических групп, религиозных конфессий; бережно относиться к государственному языку Российской Федерации и другим языкам и наречиям народов России, не допускать дискриминации по признакам национальности, расы, пола, социального статуса, возраста, вероисповедания.

Нравственные требования к государственному служащему выходят за пределы его служебной деятельности. Государственный служащий как при исполнении служебных обязанностей, так и вне службы должен воздерживаться от поступков, высказываний, действий, наносящих ущерб авторитету государственного органа, правовому статусу и моральному облику государственного служащего. Каждый государственный служащий обязан поддерживать и формировать в общественном мнении населения образ добросовестного, гуманного, компетентного и честного работника аппарата государственной власти.

Государственный служащий в любой ситуации обязан сохранять личное достоинство, в лучшем свете представлять орган государственной власти, в котором он исполняет служебные обязанности, заботиться о своей чести и добром имени, избегать всего, что может поставить под сомнение его объективность и справедливость при решении служебных вопросов.

Государственный служащий не может допускать пристрастность при решении служебных дел, быть свободным от влияния общественного мнения и других способов влияния, от опасений критики его служебной деятельности, если он действует в соответствии с законом, принципом социальной справедливости, признания и соблюдения, защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, что является прямой обязанностью государства и каждого государственного служащего.

Одной из нравственных обязанностей государственного служащего является политическая нейтральность, исключающая возможность влияния и воздействия на его служебную деятельность решений политических партий, общественных движений, религиозных и других общественных организаций.

Государственный служащий, наделенный организационнораспорядительными полномочиями по отношению к подчиненным ему государственным служащим, несет моральную ответственность за их поведение и соблюдение ими норм служебной этики, правил служебного поведения. Он обязан быть образцом и примером для подражания в отношении к службе, поддержании благоприятного морально-психологического климата, соблюдения требований служебной этики и этикета, тактичности и корректности в общении, любезности и деликатности при решении частных проблем граждан, обратившихся в организацию за помощью и содействием.

В основу Кодекса должен быть положен дух «общественного служения»[4]. И этот дух уже сам по себе будет служить формой контроля над поведением государственных служащих. Например, принятие присяги о верности принципам этого Кодекса перед поступлением на государственную службу будет предостерегать чиновника от неэтичных поступков если и не все время его службы, то, во всяком случае, довольно-таки длительное время. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведение человека. Необходимость принятия Кодекса доказана практикой западных стран. А. В. Старовойтов подчеркнул, что в случае принятия законопроекта его роль в реформе государственной службы существенно возрастет при установлении в законодательстве административных процедур, демократизации госслужбы и появлении в России системы административной юстиции, которая может стать одной из важных гарантий реализации Кодекса. Однако, во-первых, необходима общая стабилизация обстановки в стране, разработка и принятие других форм контроля за взаимоотношениями между политикой, бизнесом и государственной службой, во-вторых, принятие Кодекса, проработка законодательной базы — лишь частичные меры, применение которых необходимо сочетать с рядом других преобразований. Кодекс, по мнению В. Н. Южакова, не будет действовать, если не будет изменена мотивация должностных лиц, и прежде всего государственных служащих. Для этого в законодательстве о государственной службе необходим переход к обязательной конкурсной процедуре замещения должностей государственной службы, что позволит освободить чиновника при прохождении службы от унизительной зависимости от начальника в оценке его профессионализма, дать ему возможность доказывать свой профессионализм перед комиссией, в открытом режиме. При формировании этой мотивации, которая должна сопровождаться соответствующим повышением денежного содержания, вполне можно ожидать и эффективного применения запрета на конфликт интересов, поскольку новую мотивацию можно дополнять и новой ответственностью. В. Н. Южаков подчеркнул, что новая мотивация и новая ответственность создадут тот механизм, который позволит сделать репутацию действительным богатством чиновника.

Следовательно, нельзя забывать, что процесс формирования государственных властных структур всегда социально дифференцирован, и привлечение к государственной деятельности людей, уполномоченных императивно осуществлять государственные цели, должно осуществляться качественно.

Критерием «бюропатологии» государственных служащих является их отношение к контролю общества за деятельностью аппаратов органов исполнительной власти. По этому критерию всех служащих органов государственной власти можно классифицировать на две группы: служащие государственного аппарата демократической ориентации и административной ориентации[5].

Так, к группе демократически ориентированных (по данным исследования) можно отнести только 14 % генеральной совокупности. При этом среди служащих аппаратов федеральных министерств и ведомств доля ориентированных на демократический контроль общества над государственным аппаратом составила 11,5%, а среди работников органов власти субъектов Федерации — 15,5 %. Это свидетельствует о том, что доминирующим типом управленческой культуры и значимости по аксеологиче- ской шкале ценностей является традиционный для бюрократической системы примат интересов государства, ведомства и вто- ричность интересов общества, личности, защиты прав и свобод населения.

Представители «административной ориентации» склонны к закрытости деятельности аппарата, нетерпимости к деятельности средств массовой информации, к «чужим» жизненным идеалам и мнениям, склонны усматривать совершенствование работы аппарата в решении традиционных внутриаппаратных вопросов: планирования, финансирования, контроля отчетности, делопроизводства и т. д.

Указанные ценностные ориентации государственных служащих являются наследием административно-командной системы прошлого, а также воспроизводятся повседневной практикой административного управления. В настоящее время эта «бюропа- тология» — один из факторов отчуждения власти от общества и обострения социальной напряженности.

Внедрение служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих России послужит целям соблюдения в государственной службе этических норм и правил человеческого общежития, исторически сложившихся нравственных устоев народов, населяющих территорию Российской Федерации, традиций жить по законам правды и справедливости, выражать сострадание и заботу о людях, проявлять бескорыстное милосердие, совестливость и скромность, осуществлять саморазвитие чувства социальной справедливости.

  • [1] Отчет о работе круглого стола на тему «Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местногосамоуправления» // Интернет-газета «Чиновникъ». uapa.ru. 2003.Вып. № 3(25).
  • [2] Административная этика как средство противодействия коррупции. Московский центр Карнеги. № 4. М., 2003.
  • [3] Отчет о работе «круглого стола» на тему «Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления» // Интернет-газета «Чиновникъ». uapa.ru. 2003.Вып. № 3(25).
  • [4] Государственная служба: учеб, пособие / отв. ред. А. В. Оболонский. М.: Дело, 1999.
  • [5] Слатинов В. Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги // Вестник Московского университета. Серия 21 «Управление (государство и общество)». 2006. № 4.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >