Полная версия

Главная arrow Этика и эстетика arrow Профессиональная этика и психология делового общения

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЭТИКИ ГОССЛУЖАЩИХ В РОССИИ

Необходимость актуализации этики российской государственной службы

Вместе с тем современное состояние государственной службы Российской Федерации характеризуется наличием ряда серьезных проблем.

Реформирование государственной службы в современной России идет очень трудно — нынешний федеральный государственный аппарат признан малоэффективным — ему не удалось пока серьезно продвинуться в решении насущных стратегических задач, которые вытекают из потребностей реформирования социально-экономической сферы страны.

Не случайно в своем Послании Федеральному Собранию в 2003 г. В. В. Путин откровенно назвал одной из наиболее серьезных угроз для страны «неэффективность государства», отметив, что количество полномочий государственной власти не соответствует ее качеству. Главными источниками являются, с одной стороны, избыточные функции государственных органов, с другой — неэффективное исполнение необходимых и свойственных государству функций. При этом, заявил он в Послании, «несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей».

Для современной кадровой ситуации в России в целом характерны[1]:

  • • значительный рост численности государственных служащих. Так, по опубликованным данным государственной статистики, сегодня на 14 россиян приходится по одному чиновнику федерального, регионального и муниципального уровней (1053,1 тыс. чел.);
  • • старение кадров государственной службы. Например, в Уральском федеральном округе в органах исполнительной власти 47,5 % государственных служащих имеют возраст свыше 40 лет, а 17 % — свыше 50 лет. Лишь четверть из числа государственных служащих состоят в возрастной группе до 30 лет, но они в основном замещают младшие и старшие государственные должности;
  • • отсутствие системы подбора кадров на государственную службу, дефицит компетентности и явно недостаточная профессиональная подготовка значительной части государственных служащих. Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по замещаемой должности.

Без проведения административной реформы и реформы государственной службы:

  • • не удается оптимизировать численность государственных и муниципальных служащих;
  • • государство не имеет долгосрочной программы социально-экономического развития, только ориентир — поставленная Президентом России задача удвоения ВВП;
  • • не сняты административные барьеры и налоговый пресс с малого и среднего бизнеса;
  • • реформа вооруженных сил делает только первые шаги;
  • • трудно идет реформирование в правоохранительных органах и судебной системе, преступность и наркомания своими масштабами стали реальной угрозой национальной безопасности страны;
  • • рост доходов населения нивелируется инфляцией, ростом цен и тарифов — реально большинство населения страны живет (по европейским стандартам) за чертой бедности;
  • • не удается начать реальную реформу ЖКХ и т. д.

Таким образом, если считать главным критерием эффективности деятельности государственного аппарата уровень благосостояния населения, безопасности и духовного комфорта жизни народа, то современное российское государство пока не соответствует своему предназначению, вытекающему из Конституции России.

При оценке российских госслужащих следует иметь в виду, что они представляют собой «срез», «слепок» общества, «болеющий» теми же болезнями, что и последнее[2].

Во-первых, изменения и тенденции мирового сообщества имеют место и в нашей стране в своеобразном, иногда искаженном виде.

Во-вторых, чиновники испытывают на себе влияние специфических проблем российского общества. Сами социальные условия жизнедеятельности, общая нестабильность и неопределенность, неуверенность в перспективе трудовой, служебной деятельности нацеливают преимущественно на краткосрочные цели, достижение материальной стабильности. Вслед за общими прежними ценностями нашего общества «перестал действовать и прежний неформальный «кодекс административной морали», на смену ему пришел почти полный моральный вакуум»[3].

Следует учесть, что 75 % современных государственных служащих России — выходцы из старой советской номенклатуры, и им как людям среднего и старшего возрастов трудно адаптироваться к новым условиям.

В-третьих, доминирующий тип чиновника формируется конкретной управленческой ситуацией. В частности, регулярная перетряска структуры государственного аппарата и дестабилизация власти способствуют оттоку лучших кадров, обесценивают профессиональные качества чиновничества, приводят к утрате нормативного контроля над его корпоративным сознанием, разрушают нравственные и поведенческие образцы служения государству[4]. То, как у нас происходят кадровые изменения, зачастую приводит к восприятию их как произвольных и немотивированных, вызывает деморализацию персонала, утрату доверия ко всему социальному окружению.

Говоря, например, о профессиональном развитии, надо сказать, что оно не входит в систему главных ценностей специалистов, при этом большинство из них весьма высоко оценивают свои профессиональные качества (70—80 % не сомневаются в своем профессионализме)[5]. Необходимо подчеркнуть, что в структурах государственного управления нет нормальных традиций уважения к знаниям, компетенции, современной административной культуре. Возможности для карьеры по-прежнему предпочтительнее не для профессионала, а для человека со способностью к налаживанию связей. В должностном продвижении увеличивается роль протекции.

Наиболее сложно чувствуют себя люди старшего возраста с их низким статусом на рынке управленческого труда, бесперспективностью карьеры, нестабильностью, угрозой увольнения. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту часть персонала, рассчитывая, очевидно, на то, что простая смена поколений естественно разрешит проблему. Однако такое отношение приводит к распространению коррупции среди этих людей, так как рассчитывать на государство, государственные органы, в которых они работают, и их поддержку они больше не могут.

Также надо отметить, что хотя бюрократия, как и другие слои, неизбежно испытывает все последствия общего падения нравов, пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизий нашего времени, политическое сознание и этика номенклатуры оказались практически неидеологизированными.

Незыблемость общественного положения государственных чиновников формирует у них ощущение самодостаточности групповых норм и правил поведения как критерия нравственного выбора. Тем самым корпоративные, служебно-ролевые цели выдвигаются в качестве первичных поведенческих принципов и приоритетов этического характера. Это в итоге деидеализирует моральные критерии бюрократии, неизбежно ведет к утрате ею общецивилизационных ценностей и критериев, оправдывает своеволие чиновников.

В России перестройка государственной службы осуществляется слишком стремительно. Те изменения на государственной службе, которые на Западе вызревали и логически развивались десятилетиями, у нас стараются произвести буквально за несколько лет. Это вызвало падение нравов чиновников (как и остальной части общества) и создало сложности в такой нестабильной ситуации даже для того чиновника, который старается жить и работать честно.

Процессы, происходящие в государственной службе, осознаются медленно, а для населения многие изменения оказываются непонятными и маломотивированными. По этой причине усиливается конфликт между населением и органами государственного управления, в частности, отмечается, что появился новый тип конфликта с населением, который связан с чиновником, ощущающим неприязнь со стороны населения к себе даже тогда, когда он ничего еще не сделал. Эта напряженность в отношениях исходит со стороны населения, которое, испытывая недоверие к государству, идет с обращением к государственному служащему, будучи заранее убежденным, что помощи ему не окажут.

В качестве выходов из складывающейся ситуации в среде государственной службы ряд ученых развитых стран видит необходимость отхода от либеральных моделей развития и возвращения как в обществе в целом, так и в государственной службе в частности к ценностям традиционным: для стран Запада возвращение к республиканским идеалам и ценностям, для стран постсоветского пространства и Восточной Европы — к ценностям неосоциализма.

В современной России в качестве такого решения предлагают разработать и ввести в действие этический кодекс государственного служащего, который задавал бы систему нравственных ориентиров. Такой кодекс существует во многих странах и даже в некоторых субъектах Российской Федерации. Объясняется это тем, что:

• практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов;

  • • многие действия по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности;
  • • профессиональная этика государственного служащего обладает своей спецификой, как и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют довольно смутное либо искаженное представление об этических нормах или же относятся к ним с пренебрежением.

Представляет интерес взгляд на психологию чиновничества России со стороны. В 1997 г. независимый Центр стратегических и международных исследований представил доклад Конгрессу США, в котором говорится: «Официальная коррупция в России вполне может стать самой серьезной проблемой в области международных отношений. Российские средства массовой информации полны сообщений об армейских чинах, продающих государственное имущество, о руководителях ведомств, совершающих махинации в процессе приватизации, руководителях спецслужб, ведущих незаконное наблюдение за должностными и частными лицами. Во всех этих случаях служебное положение используется для личного обогащения и усиления своей власти. Эти нарушения получили такое распространение, что российский журнал «Экономика и жизнь» называет некомпетентность чиновников и взяточничество как их основные характеристики»[6].

Коррупция пронизала все уровни госаппарата, включая самые верхние. Фактически есть признаки того, что в определенных сферах реальная власть переходит к параллельной системе управления на криминальной основе.

Коррупция имеет тяжелые последствия для всех слоев общества, она деморализует граждан, разрушает их доверие к государству. Состоит она в том, что превращает государство из средства сбалансированного обеспечения потребностей всех социальных слоев в орудие беззастенчивой защиты интересов отдельных узких групп за счет остальной части общества[7]. Распространению коррупции на государственной службе способствует ряд факторов.

Политический. Он состоит в невыясненности основного политического вопроса о распределении власти, т. е. о четком разграничении компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Действие этого фактора проявляется в отсутствии целостной государственной политики и программ по борьбе с коррупцией.

Нормативно-правовой, заключающийся в несовершенстве законодательной базы борьбы с коррупцией.

Организационный, т. е. слабое взаимодействие государственных органов, ведущих борьбу с коррупцией, на фоне так и не сложившейся пока системы государственного контроля.

Экономический, который обусловливает кризис в управлении народным хозяйством, когда старые рычаги уже не действуют, а рыночные механизмы еще не сложились.

Кадровый — отсутствие единой системы отбора и подготовки госслужащих и управления персоналом госслужбы, а также его низкая социальная защищенность, порой низкий профессионализм.

Морально-психологический. Это неразвитые традиции этики госслужбы на общем фоне глубокого идейного и нравственного кризиса общества.

Однако главная причина распространения коррупции — это слабость института государственной службы. Именно в рамках этого института явление коррупции может и должно быть поставлено под жесткий контроль. Речь идет о том, чтобы заново создать систему государственной службы, которая предусматривала бы контроль за процессами подготовки, расстановки, оценки и контроля кадров. Важной проблемой реформы государственной службы, по мнению А. Н. Шохина, Президента Российского союза промышленников и предпринимателей, является то, что основополагающие идеи реформы — конкурсная, контрактная система, отказ от пожизненного найма, от закрытых корпораций чиновничества и т. п. — практически не реализуются, т. е. административная реформа во многом остается просто лозунгом[8].

Крупный бизнес волнует проблема захвата бизнеса чиновниками. К примеру, проводится конкурс на доступ к государственным ресурсам (выдача лицензий на какое-то месторождение, приватизация объекта, находящегося в госсобственности, и т. п.), и используются непрозрачные схемы, не аукцион, а распределительные схемы (хотя и при условии частичной оплаты), и через эти технологии аффилированным и контролируемым чиновниками структурам достаются такие объекты собственности, которые можно перепродать на открытом рынке в десятки раз дороже.

Вряд ли возможно преодолеть конфликт интересов без четкого разграничения функций и полномочий органов государственной власти. Так, правоустанавливающие функции должны быть у министерств, надзорные полномочия должны быть выведены из числа полномочий министерств, чтобы каждый объект надзора имел только одну надзирающую инстанцию.

Решение проблемы возможно лишь при условии проведения государственной политики и выработанной на ее основе федеральной программы противодействия коррупции.

Программа противодействия коррупции должна иметь солидное научное обеспечение. Оно предполагает изучение причин, условий распространения коррупции в нашей стране, а также творческое изучение опыта развитых зарубежных стран, особенно по организации профилактики коррупции.

Практическим результатом таких исследований должна стать подготовка перспективного плана нормативного обеспечения на период действия программы.

Во-первых, нужно с привлечением общественности определить перечень должностей, которые потенциально в наибольшей степени могут быть подвержены коррозии взяточничества, протекционизма, незаконного лоббизма и других проявлений коррупции. Во-вторых, нужно максимально разгрузить эти должности от таких распорядительных функций, без которых можно обойтись или которые можно выполнять через другие механизмы и структуры, а самое главное — организовать контроль за этими должностями. В-третьих, коренным образом изменить отношение к кадрам служащих государственного аппарата.

Попытки организации государственного контроля в новых условиях уже предпринимались, но особого успеха все-таки не имели. Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 1991 г. обеспечение единства системы государственного контроля в России было возложено на Контрольное управление Администрации Президента. Однако по ряду объективных и субъективных причин оно не сумело справиться с этой функцией. Здесь и отсутствие реальных властных полномочий, малоприспособленная для этих дел структура, нехватка квалифицированных специалистов.

Не менее опасным и деструктивным для правосознания является двоемыслие, распространенное среди государственных служащих, которые нередко говорят одно, а делают другое, деформируя психологию и образ мыслей.

В известной мере это является наследием административно-командной системы, стремления ее к прикрытию социального неблагополучия. Лицемерие, как и коррумпированность государственных служащих, ведет к отчуждению органов власти от населения, обострению социальных конфликтов, разрушению правосознания и утрате веры в возможность правомерного разрешения жизненных ситуаций.

Своекорыстие государственных служащих, факты разбазаривания и присвоения государственных средств, должностных и моральных нарушений оказывают деструктивное влияние на правовое пространство государства, правосознание и поведение граждан, моральные устои общества в целом.

Все это дает основание для вывода, что в психологии современного российского чиновничества работа в государственном аппарате представляет собой не служение обществу, а получение привилегий и удовлетворение личных интересов за счет интересов общества.

По данным исследования, проведенного в конце 1998 г. агентством «РосБизнесКонсалтинг», только 36 % россиян никогда не давали взяток госслужащим, а 27 % делают это постоянно. По одному разу подкупили чиновников 5 % опрошенных, а более одного раза — 32 % граждан России. При таком положении никакого примера правосознания и правопослушного поведения гражданам госслужащие давать не могут.

Сами организации, в которых служат чиновники, повинны в создании атмосферы возможности использования чиновником основных аспектов бюрократической организации в качестве средства для удовлетворения личных потребностей («нужд») служащего[9].

Исследование вскрыло конфликтность становления российской государственности: разделение властей, политические последствия выборов в регионах, несогласованность федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации, рост властных амбиций представителей российской олигархии, вовлеченность средств массовой информации в решение кадровых вопросов в высших эшелонах власти, частые перестановки ключевых фигур. Это определяет активное проникновение политических интересов в процесс административного управления, политизирует его и сказывается на морально-психологическом климате коллективов, психологии государственных служащих.

Важным показателем психологии чиновника является мотивация служебной деятельности. По М. Веберу (1864—1920), спектр мотивов государственного чиновника включает в себя отношение к субординации, регламентации содержания и характера служебной деятельности, возможностям карьерного роста, уровню денежного содержания, гарантиям служебной занятости, социальной защищенности. Дополнением к этому перечню является морально-психологический климат в организации.

Все это дает основания сделать вывод, что большинство опрошенных довольны своим служебным положением, хотя уровнем оплаты их труда удовлетворены только 16 % респондентов. При этом каждый десятый из числа опрошенных считает, что мог бы работать с большей эффективностью при реализации ряда мер. В числе этих мер называется более интенсивное внедрение в управленческую деятельность современных информационных технологий, научной организации управленческого труда, более высокого материального стимулирования службы (денежного содержания и льгот). В числе антистимулов занятия профессионально государственной службой названы: недостаточная социальная защищенность государственных служащих, слабые правовые гарантии занятости («защита от увольнения») и негодная (по оценкам многих респондентов) кадровая политика ведомств, низкое материальное содержание. Обращает на себя внимание корпоративная болезненность восприятия слабой защищенности чиновников и довольно равнодушное отношение к правовой и социальной незащищенности других категорий населения.

В исследовании выявлен ряд аспектов социальной психологии и психологии чиновников, связанных с соблюдением этических норм государственной службы. В этих целях по результатам исследования был сформирован ранжированный ряд из 15 деловых и личностных качеств, важных для успешного выполнения служебных обязанностей. Американский социолог Д. Кейден в 1991 г. в полный список личностных черт человека, делающего из него «бюрократа», включил 175 признаков. Что же касается российских государственных чиновников, то, по данным исследования, в ранжированном ряду качеств государственного служащего честность занимает третью позицию: 52,2 % у респондентов — работников центральных аппаратов федеральных органов власти, 46,9 % — у работников территориальных органов Минфина и Госналогслужбы РФ и 54,3 % — у служащих органов власти субъектов Федерации. Принципиальность в решении служебных вопросов занимает шестое место (соответственно — 41,2; 41,1 и 41,3 %), т. е. на одном уровне во всех эшелонах власти — от федерального до регионального.

Девятую позицию ранжированного ряда заняла неподкупность (каждый четвертый из респондентов назвал это качество) и только четырнадцатую позицию (один из семи) — необходимость уважения прав и свобод граждан. При этом из числа работников финансовых и налоговых органов это требование считает необходимым только один из десяти респондентов, что подтверждает концепцию В. Томпсона — «личные недостатки служащих детерминируются организацией».

Обращает на себя внимание тот факт, что, по мнению экспертов — должностных лиц, отвечающих за работу с кадрами в охваченных исследованием государственных структурах, в качестве этических требований при подборе кадров на государственную службу честность отметили 66,7 % опрошенных экспертов, принципиальность — 57,1, неподкупность — 52,4, а уважение прав и свобод граждан — 4,89 %. Таким образом, в сознании значительной части государственных служащих России произошло обесценивание моральных норм и запретов, что в совокупности с традиционной «бюропатологией» таит в себе серьезные опасности для общества в будущем и дает себя знать в наши дни[9].

Но положение не так уж безнадежно. По данным Агентства региональных и политических исследований, 60 % граждан России верят в успех борьбы с коррупцией, в возможность изменить психологию и поведение государственного аппарата и поставить его на службу обществу.

  • [1] Макурин А. В. Реформа государственной службы в субъектах федерации Уральского федерального округа: проблемы и пути их решения //Чиновник. 2004. № 1 (29).
  • [2] Слепцов Н. С. Проблемы подготовки государственных служащих вРФ // Материалы научно-практической конференции «Наращиваниепотенциала в области государственного управления в республике Карелия». Петрозаводск, 1997. С. 63.
  • [3] Государственная служба: учеб, пособие / отв. ред. А. В. Оболонский. М.: Дело, 1999. С. 102.
  • [4] Бойков В. Э. Коллективное сознание чиновников // Государственная служба. 1999. № 1.
  • [5] Слепцов Н. С. Проблемы подготовки государственных служащихв РФ // Материалы научно-практической конференции «Наращиваниепотенциала в области государственного управления в республике Карелия». Петрозаводск, 1997. С. 59—65.
  • [6] Слатинов В. Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги // Вестник Московского университета. Серия 21 «Управление (государство и общество)». 2006. № 4.
  • [7] Филатов С. Государство может стать неуправляемым // Независимая газета. 2000. 27 окт.
  • [8] Отчет о работе «круглого стола» на тему «Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления» // Интернет-газета «Чиновникъ». uapa.ru. 2003.Вып. № 3(25).
  • [9] Слатинов В. Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги // Вестник Московского университета. Серия 21 «Управление (государство и общество)». 2006. № 4.
  • [10] Слатинов В. Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги // Вестник Московского университета. Серия 21 «Управление (государство и общество)». 2006. № 4.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>