Полная версия

Главная arrow Этика и эстетика arrow Профессиональная этика и психология делового общения

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Основные тенденции изменения государственной службы и их влияние на мораль госслужащих

Традиционная линейная структура госслужбы, для которой характерны распорядительные методы администрирования, складывалась веками и в относительно неизменном виде существовала до второй половины XX в. Проблемы возникли с переходом к постиндустриальной цивилизации. Существенно осложнило положение и проявление глобальных проблем человечества (экологический кризис, накопление запасов оружия массового поражения и т. д.). Цивилизационные изменения, такие как глобализация экономики, процессы децентрализации управления в системе государственной службы, расслоение общества на все меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т. д., послужили причинами изменений в традиционной системе государственной службы:

  • 1. Изменения в организационной стороне госслужбы. Появление штабных подразделений, формирование матричных структур для работы над проектами, перераспределение функций между уровнями управления в сторону увеличения прав и возможностей на уровне территорий (децентрализация управления).
  • 2. Нарастание глобальных проблем и необходимость объединения усилий по их решению привело к ускоренному процессу создания разнообразных международных организаций и структур, что вызвало необходимость сближения как правовых норм функционирования государственных аппаратов, так и постепенное сближение этических кодексов госслужб.
  • 3. Нарастание кризисных явлений в мировой экономике, постоянное удорожание всего процесса функционирования государства способствовали умеренной либерализации государственной службы. Государства постепенно освобождают себя от заботы о потребностях людей и от выполнения взятых ранее на себя социальных гарантий населению.
  • 4. Повышение технической оснащенности деятельности государственной службы (компьютеризация деятельности, образование единых коммуникативных систем, связь). Это поставило перед госслужащими совершенно новые проблемы, в том числе переосмысление характера ответственности, необходимость приобретения новых навыков в принятии решений и т. д.
  • 5. Сращивание этики госслужбы с политической этикой. «В последнее время осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Магистральным направлением здесь стала «этизация» государственной службы, т. е. усиление внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех»[1].

К сожалению, до сих пор, несмотря на все декларации, Конституцию и множество законов, которые были приняты в последнее время, модель российского государства во многом остается архаичной. Она базируется на принципе, согласно которому не государство существует для народа, а гражданин для чиновника, тогда как в современном демократическом государстве эти взаимоотношения должны быть перевернуты наоборот. Государство — это не более чем один из институтов, которые обеспечивают успешное функционирование общества. Его деятельность должна быть подчинена интересам граждан, создавших его. Иначе демократическое государство существовать не может. И переход от старого исторического принципа, который пока продолжает жить в силу инерции госаппарата, к новому принципу служения чиновника и всех государственных органов и государства в целом населению, конкретным гражданам способствует развитию тех объективных процессов, о которых говорилось выше.

В последнее время государственные служащие стали тесно взаимодействовать с другими этическими группами, и прежде всего с политиками и бизнесменами, а «исполнение индивидом многочисленных ролевых функций в современном обществе часто приводит к наложению или скрещиванию кодексов норм. В конфликтах между конкурирующими нормативными кодексами верх берут нормы более близкой к ним и более активной социальной группы»[2].

Таким образом, в условиях взаимодействия бизнеса и государственной службы, взаимодействия политиков и государственных служащих происходит сращивание этических норм этих групп. Однако в условиях кризиса государственной службы, в конфликтных ситуациях преобладают нормы политики и бизнеса, что отрицательно сказывается на нравственности такого института как государственная служба.

Сращивание этики госслужбы с политической этикой проявляется в нарастании коррупционных явлений в среде государственных служащих. Одной из наиболее важных причин многие исследователи считают ужесточение выборных законодательств в условиях расширения демократии, что, в свою очередь, заставляет находить все новые источники нелегального финансирования избирательных кампаний, не попавшие в зону закона. Одним из самых реальных остается использование в этих целях представителей государственного аппарата, принадлежащих юридически или фактически к тем или иным политическим силам. Именно поэтому законодатели неохотно идут на совершенствование законодательства по антикоррупционной деятельности, ибо таким образом изымают у себя же наиболее реальный финансовый источник.

В последние годы пришло понимание, и это отмечают многие исследователи, того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является устаревшим[3]. Карьерные бюрократы на высоких должностях практически не могут быть депо- литизированы и неизбежно влияют на принятие и тем более на проведение в жизнь политических решений. Надо отметить, что при подготовке, принятии и исполнении какого-либо государственного решения (в том числе и политического) административные специалисты знают организационные проблемы изнутри, и в этом их огромное преимущество перед политиками, которые, как правило, имеют достаточно поверхностное представление о возможностях претворения в жизнь тех или иных решений.

Элитный политический слой, в свою очередь, определяет структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования ее кадрового состава; контролирует государственный аппарат, определяет дисциплинарную практику[4].

Соответственно одновременно усиливается тенденция проникновения политических ценностей в административный процесс. Этому проникновению способствует развитие СМИ, так как нормы поведения тех, кто часто появляется на экране, оказывают сильное влияние.

В настоящее время возможны два варианта: совмещения и строгого разделения политических должностей и должностей государственной службы. Первый осуществлен там, где вовлечение администраторов в политику признается неизбежным и ищутся формы регулирования такого вовлечения (например, замена чиновничьего аппарата при смене государственной власти). Второй исходит из того, что бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину, но не вмешиваться при этом в политику. Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется[5].

В последней трети XX в. происходило очень быстрое сращивание госслужбы с предпринимательской деятельностью. Этот процесс начался в 70-е годы, когда в госаппарат разных стран, прежде всего США и Англии, влились значительные группы бизнесменов и деловых людей. Произошел переход госслужбы и муниципального управления к работе над проектами (командами), сопровождающийся постепенным расширением прав в местном самоуправлении. Это привело к включению в сферу деятельности органов госуправления и муниципалитетов реализации коммерческих проектов для пополнения территориальных бюджетов.

В структуру нравственных норм и принципов морали государственной службы все глубже, размывая ее, стал проникать принцип «делового макиавеллизма» — «прибыль любой ценой». К тому же частичное самооправдание чиновники всех уровней видели в направлении значительной доли полученных таким образом средств на нужды населения, не забывая при этом и себя, вводя из коммерческих доходов дополнительные выплаты своим сотрудникам. Это явление имело и побочное следствие — углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях, нарушая моральный климат внутри них и существенно влияя на качество кадрового потенциала, провоцируя дополнительный отток сотрудников, неудовлетворенных структурой и величиной оплаты труда. Этот процесс привел к необходимости существенно изменить нормы этики госслужбы.

Распространение на территориальные органы управления права вести экономическую деятельность для наполнения бюджетов территорий потребовало от государственных служащих овладения рядом новых умений и технологий. Необходимо отметить одну из проблем, возникающих в связи с взаимодействием госслужбы и бизнеса — широко распространенную во всем мире практику миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Это превращает служащих в эффективных лоббистов тех компаний, где они работали до перехода в государственный аппарат или, наоборот, куда недавно перешли с государственной службы, создает неоправданные преимущества компаниям, которым удалось обзавестись такого рода персональными связями с государственным аппаратом, а порой ведет и к должностным преступлениям. Есть несколько вариантов ситуаций, когда подобные перемещения вызывают особые опасения. Первый — когда менеджеры из бизнеса поступают на какое-то время на государственную службу, а потом возвращаются обратно, обогащенные знанием конфиденциальной информации. Второй вариант подразумевает переход высокопоставленного сотрудника аппарата после отставки на пост консультанта в фирму, работающую в той же сфере, которую он недавно курировал, в связанный с его предыдущей работой банк и т. п. Особую тревогу это породило в связи с денационализацией ряда предприятий и целых отраслей.

Возможны и другие варианты потенциально опасных связей государственного аппарата и бизнеса. Заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по вопросам местного самоуправления С. С. Митрохин подчеркнул, что в стране выстраивается олигархическая система — такая система государственности, при которой власть сращивается с бизнесом на всех уровнях[6]. Основная цель элиты, образовавшейся в результате такого сращивания, — перераспределение в свою пользу валового продукта страны, национального дохода. Ситуация, при которой бюрократия является слугой двух господ — политического руководства страны и бизнеса (хотя на самом деле бюрократия должна подчиняться только политическому руководству), заложена объективно. Уровень соблазнов, характерный для чиновников в настоящее время, колоссально возрос по сравнению с советским периодом, а уровень защиты общества от этих соблазнов, этической и антикоррупционной самодисциплины чиновников остался прежним.

Хотя государственная служба и ориентирована на выполнение любых приказов, она может выполнять их крайне иррационально, и самая главная опасность состоит именно в пассивном им сопротивлении путем имитации соблюдения всех требований, а на самом деле тихого их неисполнения и саботажа. За последнее десятилетие в жизни нашего общества, государства произошло множество перемен. Однако в силу ряда причин реформа государства, особенно в сфере исполнительной власти, значительно отставала от реформ в других сферах. Унаследованную от прежнего общественного строя административную машину — кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но созданную и работавшую на принципиально иной системе взаимоотношений, пытались подстроить под решение новых задач. Параллельно в экстренном порядке формировались новые административные звенья. При этом прежние командно-номенклатурные структуры ослабли, а адекватной замены им не возникло. Какой-либо единой концепции модернизации госаппарата не было. Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике В. Н. Лысенко критически оценил законопроекты о госслужбе, отметив, что они фактически сохраняют в старом виде государственную службу, не вводят полноценную конкурсную систему формирования государственной службы, не дают ей развиваться на принципах плюрализма и многопартийной системы[7].

Государственная служба — один из государственно-правовых институтов, без которого немыслимо функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации. Она должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией России принципов и положений, относящихся к основам конституционного строя; правам и свободам человека; федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами; институту президентства; Правительству Российской Федерации; судебной власти; местному самоуправлению.

Анализ программ и планов реформирования государственной службы показывает, что нередко они ориентированы на повышение эффективности исполнения служащими внутриаппа- ратных функций, а не кардинальное изменение внешней среды[8].

Критерием же деятельности госслужащего и органа исполнительной власти в целом должны стать не столько количество и качество принимаемых управленческих решений, сколько те реальные изменения, которые произошли в управляемой среде — насколько вырос уровень жизни населения, снизилась преступность или поднялась производительность труда в промышленном секторе.

В целях повышения эффективности государственной службы, в интересах укрепления государства и развития гражданского общества Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 утверждена Федеральная программа реформирования государственной службы Российской Федерации.

Ее задачами прежде всего являются:

  • • повышение эффективности государственной службы в целом;
  • • создание условий для ее оптимального организационно-правового обеспечения;
  • • определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных регламентов;
  • • применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки эффективности служебной деятельности государственных служащих;
  • • создание условий для их служебного роста, реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих.

Но одновременно возникла еще одна серьезная проблема — реализация федеральной программы реформирования государственной службы не синхронизирована с административной реформой. А вышеперечисленные задачи невозможно решить без опережающего проведения административной реформы. Она должна определить роль государства в социально-экономической жизни общества и оптимальные функции государственных органов и соответственно государственных служащих. Только после этого, освободив государственный аппарат от избыточных функций, устранив дублирующие и ненужные действия, можно определить — кто и чем конкретно должен заниматься, как оценивать эффективность деятельности государственного служащего, какими качествами, знаниями и умениями должен обладать чиновник, чему и как его учить и т. д.

  • [1] Государственная служба: учеб, пособие / отв. ред. А. В. Оболонский. М.: Дело, 1999. С. 30.
  • [2] Этика государственной службы // Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативныйбюллетень. № 2 (22), 98. М.: Изд-во РАГС, 1998. С. 22.
  • [3] Налбандян Дж. Профессионалы в местных органах управления //Профессионализм управленческих кадров. М.: Изд-во РАГС, 1994.С. 3-5.
  • [4] Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д: Феникс, 1998. С. 159.
  • [5] Там же. С. 141—142.
  • [6] Отчет о работе «круглого» стола на тему «Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местногосамоуправления» // Интернет-газета «Чиновникъ». uapa.ru. 2003.Вып. № 3(25).
  • [7] Отчет о работе «круглого стола» на тему «Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местногосамоуправления» // Интернет-газета «Чиновникъ». uapa.ru. 2003.Вып. № 3(25).
  • [8] Макурин А. В. Реформа государственной службы в субъектах федерации Уральского федерального округа: проблемы и пути их решения //Чиновник. 2004. № 1 (29).
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>