Сущность и значение этики государственной службы

Традиционная этика государственной службы, сформировавшаяся за предшествующую историю, во многом перестала выполнять свои функции регулятора отношений как внутри гос- службы, так и в отношениях государственной службы с населением. Она перестала успевать за быстро меняющейся ситуацией.

В изменении этики госслужбы оформилось несколько тенденций, которые являются предметом осмысления как учеными, так и практиками, занимающимися проблемами развития морали в сфере государственного управления. Впервые гипотеза об особенностях психологии государственного служащего — «бюрократическом типе личности» — была выдвинута в 1940 г. американским социологом Р. К. Мертоном (р. 1910). Ее обоснованию посвящено и исследование Б. Боузмана, X. Рэйни, В. Томпсона[1], которые изучали типичные явления в 147 государственных структурах США и пришли к выводу, что «бюрократические болезни» — это системные недостатки организаций, обусловливающие недобросовестную служебную практику, в которой повинны их работники. Эти «болезни» невозможно исправить путем увольнения из организации виновных в них чиновников, ибо недобросовестная практика и служебные нарушения будут продолжаться независимо от состава персонала организации. Система порождает бюрократов, а бюрократы формируют облик системы.

По мнению В. Томпсона, рост специализации в государственном управлении повлек жесткое регламентирование служебных полномочий, за рамки которого чиновник не может выходить, монотонность выполнения служебных обязанностей, рутину и шаблон. Причина «бюрократической болезни» заключается в личных недостатках служащих, их зависимости от мнения руководителей, чувстве уязвимости, неуверенности в себе и своих профессиональных возможностях.

Во многих странах все большее число специалистов приходит к убеждению, что современный административный процесс нельзя выстроить только на принципах рациональной бюрократии, что в сфере государственного управления одних технократических, формально-правовых и рационально-прагматических подходов сегодня недостаточно. Управление, как и политика, должно оцениваться с точки зрения морали уже потому, что имеет дело с людьми, их интересами, необходимостью справедливого их выражения и разрешения. С этой позиции то, что вполне допустимо в правовом и организационно-административном планах, не всегда может означать, что это также приемлемо и справедливо для конкретного человека.

Этика государственной службы может быть рассмотрена как единство профессиональной этики, управленческой этики и этики замкнутых идеологизированных систем[2].

Государственная служба предполагает наличие у каждого работающего того или иного объема властных распорядительных полномочий, поэтому этика госслужбы включает в себя все основные элементы этики и культуры управления (принятие решения, его подготовка, реализация, предвидение последствий принятых решений и т. д.). На разных уровнях государственной службы объем властно-распорядительных полномочий различен. На низовых уровнях их объем невелик в силу жесткой централизации деятельности государственной службы, рядовые работники выполняют исполнительские функции, но тем не менее определенный набор властных полномочий у них есть.

Этика государственной службы включает в себя целый ряд элементов этики идеологизированных систем: требование подчинения основных личных качеств людей специфике достигаемой (реализуемой) идеи, исключение всех тех, кто не способен применять методы и способы, необходимые для достижения поставленных целей. В системе госслужбы всегда существовали официальные или неформальные способы отслеживания поведения государственных чиновников на соответствие их стандартам, предъявляемым в данный период к госслужащим. Существует система внутренних наказаний госслужащих.

Под замкнутой идеологизированной системой понимают сообщество людей, объединенных идеей несогласия с какой-либо стороной социальной практики, или со всей социальной практикой в целом, или ее значительной частью.

Спецификой создания этих систем является то, что доминирующая идея, а также цели изменения социальной практики, как правило, возникают в умах одного или нескольких близких по духу людей. Постепенно вокруг них формируется ядро будущей идеологизированной системы. Это ядро не только уточняет цели организации, но и формирует систему способов достижения поставленных целей. Именно идея, цели и способы их достижения впоследствии определяют основу морали создающейся замкнутой идеологизированной системы.

Подбор членов замкнутой системы ведется с учетом наличия у них необходимых для деятельности личных нравственных качеств. Однако есть несколько качеств, которые должны присутствовать у членов такого рода систем всегда, независимо от конкретных целей и средств их достижения. Это — следствие их определенной закрытости от общества, проистекающей от несогласия со сложившейся социальной практикой. Причиной является нежелание опорочить идею негативными впечатлениями, производимыми конкретными людьми, причастными к ее реализации, стремлением скрыть некоторые цели, которые могут быть не восприняты обществом, и т. д.

Основные качества, определяемые сказанным, следующие: преданность идее, организации и товарищам, достаточная степень аскетизма в личной жизни (чтобы не привлекать внимания к организации) и т. п. Но поскольку можно ошибиться в наличии у человека тех или иных необходимых для системы личностных качеств или недооценить негативные качества, которые полностью девальвируют то хорошее или нужное для организации, что есть у человека, все замкнутые идеологизированные системы имеют, как правило, многоступенчатую систему приема новых членов.

Делается это в целях сохранения замкнутой идеологизированной системы, если вновь принятые окажутся по своим нравственным личностным качествам неподходящими.

Кроме того, все замкнутые идеологизированные системы имеют внутренние структуры, подсистемы, задача которых — отслеживать нравственное состояние членов организации, формировать и углублять уже имеющиеся нравственные качества, необходимые для успешного достижения стоящих перед такой структурой целей. Часто имеется и хорошо проработанная практика наказаний, действующая внутри замкнутой идеологизированной системы. Существуют три направления влияния этики замкнутых идеологизированных систем на мораль государственных служащих:

1. Точечное внедрение членов замкнутой идеологизированной системы в систему государственной службы.

Происходить это внедрение может разными путями: по итогам выборных кампаний, по конкурсу, в результате предоставления мест в госслужбе союзникам по выборам. Опасность в том, что идут в госслужбу представители ядра замкнутой идеологизированной системы, убежденные люди, обладающие лидерскими и организационными качествами, которые могут отличаться от ведущей политической силы своими целями. В государственном аппарате они часто начинают играть роль неформального лидера, консолидируя вокруг себя часть аппарата. У этой части аппарата возникает своя политическая линия. Если политическая сила ведет в данном направлении активную деятельность, то лидер может проводить через подразделения аппарата на местах свои решения либо тайно, либо открыто.

2. Технология выборных кампаний.

Сегодня в обществе сформировалось огромное количество групп людей, объединенных самыми различными интересами. Поэтому возникает огромное количество малочисленных политических партий, выражающих эти интересы. По подсчетам же аналитиков, завоевать власть может политическая сила, которую поддерживает 20—35 % населения. Но даже партия, имеющая 35 % сторонников, не может выиграть выборы в одиночку. Поэтому на период предвыборной кампании она вынуждена искать соратников. Поскольку конечные цели сотрудничающих партий могут не совпадать, в период предвыборной агитации не обнародуются конечные цели. Длительное время руководящий состав политической силы, который стремится к власти, живет в рамках двух моралей: одна для себя и сторонников по партии, а другая для народа. Даже выиграв выборы, представители политической силы не могут сразу или в короткое время отказаться от позиции, занятой ими на выборах, и продолжают жить в системе двух моралей. Это оказывает влияние и на всю мораль государственной службы, связанное с периодом, когда все основные ценности общества меняются на противоположные. Предыдущий уклад жизни разрушается и вводится новый, чаще насильственными методами. В этот период, чтобы новые ценности усваивались быстрее, намеренно уничтожается вся знаково-символическая система предыдущего периода.

3. Расширение идеологизированной системы.

Часто к власти приходит политическая партия, до этого находившаяся в непримиримой оппозиции к официальной власти. Она является замкнутой идеологизированной системой со всеми ее отличительными качествами, в том числе — малым числом членов и очень строгими правилами приема новых. Придя к власти, любая партия должна на кого-то опираться. Отсюда необходимость быстрого набора новых членов и вынужденное снижение моральных требований к ним. Но принятые на льготных условиях новые члены правящей партии могут не разделять ее конечных целей, так как они не прошли прежней многоступенчатой системы отбора. Из-за нехватки проверенных членов для занятия всех государственных должностей партия вынуждена использовать этих людей. Таким образом, в этот период в государственной службе параллельно действуют несколько систем ценностей: старого строя, новой пришедшей во власть партии и случайных членов этой партии, которые вовсе могут быть представителями каких-то третьей и т. д. идеологизированных систем. Полностью не действует ни одна, старое право, второй регулятор деятельности государственной службы, разрушено вместе со старой системой ценностей. Поэтому нужно срочно создавать новые правовые основы деятельности государственного аппарата, так как это можно осуществить в сравнительно короткие сроки, а мораль государственных служащих в новых условиях будет выстраиваться долго. Новое право будет ориентиром в ускоренном приобретении, формировании новой этики государственной службы.

Таким образом, этика госслужащего представляется достаточно нестабильным, сильно зависящим от обстоятельств комплексом качеств. С другой стороны, государственный служащий — это лицо государства и нации, залог успешного функционирования государства. Поэтому существует ряд качеств, которыми госслужащий должен обязательно обладать.

Государственные служащие в своей практической деятельности постоянно сталкиваются с необходимостью разрешения сложных этических и моральных проблем. К ним относятся и проблема расходования государственных средств, и проблема перехода государственных служащих в частный сектор, и этические аспекты оказания влияния (проблема лоббирования), получения подарков и другие проблемы.

Исходя из этого, во многих странах предпринимаются усилия по формированию у государственных чиновников таких качеств, как ответственность перед законом, честность, личная нравственность, стремление к совершенству в работе, самодисциплина, уважительное отношение к гражданам. Главное, что всегда требуется от служащего, — быть ориентированным на общественные интересы и ценности.

Помимо общих этических и профессиональных требований к управленческой деятельности, возникает ряд специфических требований к государственному аппарату, связанных с осуществлением государственными чиновниками властных полномочий. Главным из таких специфических требований этики государственного управления является соблюдение принципа нейтральности (беспристрастности) и принципа обеспечения государственного интереса, что всегда порождало сложную проблему конфликта интересов. В этом же ряду находятся и другие специфические требования к поведению чиновников, такие как соответствие слова и дела, недопущение подмены моральных требований и социальных ожиданий общества (в первую очередь ожиданий социальной справедливости) корпоративными интересами бюрократического аппарата, недопустимость присвоения властных полномочий в ущерб исполнительным.

Существенной проблемой российской государственной службы является коррумпированность чиновников.

Сложилась ситуация, при которой коррупция стала, с одной стороны, привычным явлением в жизни граждан и общества, а с другой — одной из основных угроз национальной безопасности России, ведущим фактором стагнации экономики, сохранения и развития выраженного социального неравенства вопреки усилиям государства.

С коррупцией связаны и другие проблемы российской государственной службы. Так, в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации» в качестве характеристик государственной службы помимо прочего названы:

• низкая эффективность государственных органов и государственных служащих и недоверие к ним граждан;

  • • снижение престижности государственной службы и авторитета государственных служащих;
  • • слабая разработанность и неэффективность механизмов профилактики и борьбы с коррупцией, а также правовых и организационных мер контроля со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов.

Подобные проблемы в западных странах во многом решаются в рамках управления административной этикой. Что касается России, то здесь можно говорить о сходном с западным понимании общих принципов, на которых должна строиться государственная служба, чтобы преодолеть неэффективность аппарата и недоверие граждан.

Однако в отличие от других стран в России понимание подобных общих принципов до самого последнего времени не дополнялось разработкой конкретных мероприятий, появлением соответствующих законов и институтов. Есть надежда, что ситуация улучшится в ходе масштабной реформы государственной службы. В планы этой реформы входят и серьезное совершенствование законодательства о государственной службе, и разработка нового закона о свободе информации, и внедрение стандартов и кодексов поведения чиновников, и создание специального государственного органа для предотвращения и регулирования конфликтов интересов на государственной службе. Если подобные планы претворятся в реальность, можно будет говорить о зарождении в России управления административной этикой.

Административную этику можно рассматривать как науку о приложении моральных принципов к поведению и деятельности государственных служащих и должностных лиц. Среди основных проблем административной этики следует выделить следующие: ответственности и подотчетности госслужащих, общественных интересов, конфликтов интересов, коррупции и борьбы с ней, бюрократизма, карьеризма, протекционизма, регулирования лоббистской деятельности, этику принятия и реализации решений в государственном управлении.

Предметом административной этики как отрасли научных знаний являются моральные нормы, принципы и идеалы, которыми должны руководствоваться государственные служащие в своей профессиональной деятельности; основная направленность их нравственного сознания; моральные коллизии в государственном аппарате.

В соответствии с этим формулируются основные задачи административной этики. К ним обычно относят:

  • • выявление сущности, роли и места морали в системе государственно-управленческих отношений, анализ морального состояния персонала государственной службы в целом;
  • • научное обоснование и раскрытие содержания моральных требований и идеалов, принципов и нравственных норм, присущих системе государственного управления;
  • • анализ наиболее типичных для аппарата государственного управления нравственных ситуаций, конфликтов и обоснование эффективных способов их преодоления;
  • • преодоление отрыва этики от тех процессов, которые характеризуют общее состояние нравственности в стране и в государственных структурах управления.

Особое значение в административной этике придается определению моральных приоритетов, принципов и норм, которыми должны руководствоваться государственные служащие в своей работе. По мнению ученых, в административной этике более чем в любом другом виде профессиональной этики очень важным условием является ранжировка нравственных требований к служащим по степени их значимости для конкретного вида деятельности в рамках выполнения работниками государственного аппарата своих служебных функций.

В изданном в 1999 г. Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации учебном пособии «Административная этика» выделяются несколько блоков нравственных требований, составляющих основное содержание административной этики[3].

1. Нравственный идеал государства как ведущая нравственная конструкция государственной службы. В рамках демократического, правового государства таким идеалом должно стать признание самоценности человеческой жизни, признание и защита прав, свобод и достоинства каждого человека и гражданина. Такой идеал можно с полным основанием рассматривать в качестве мощного мобилизующего фактора и ориентира высококачественного и эффективного исполнения государственными служащими своего служебного долга.

  • 2. Моральные приоритеты, которыми должны руководствоваться государственные служащие в своей работе:
    • • интересы общества и государства;
    • • авторитет государственной власти;
    • • честное и ответственное служение;
    • • защита государственной и иной охраняемой законом тайны.

Моральные приоритеты задают общие ценностные основания государственной службы.

  • 3. Моральные (этические) принципы вытекают из нравственных ценностей государственной службы и, в свою очередь, реализуются посредством соблюдения соответствующих им нравственных норм. В отличие от принципов и ценностей нормы административной этики имеют характер конкретных предписаний, выступают в качестве содержательной основы процесса формирования у служащих необходимых духовно-нравственных качеств, служат критерием оценки профессиональной пригодности человека к деятельности в государственных органах, к государственной и муниципальной службе. Различают нормы:
    • • общечеловеческого характера (честность, правдивость, скромность, доброжелательность, чуткость и отзывчивость к людям, уважение к личности и т. д.);
    • • внутриаппаратного поведения (дисциплинированность, коммуникабельность, умение хранить государственную и служебную тайну, недопущение в своем поведении угодничества, панибратства, интриг, сплетен);
    • • нормы разрешения служебных конфликтов (личная уравновешенность, отсутствие экстремизма, умение находить компромиссы и др.).

Чтобы поведение чиновников отвечало принятым этическим нормам и стандартам, необходима мотивация действий и поступков государственных служащих, нужны меры как правового, так и воспитательно-нравственного воздействия. При этом основным средством регулирования поведения служащих является внутренний и внешний контроль. В качестве внешнего контроля обычно выступают: законодательство по этике государственной службы; этические кодексы; регулирующие правила и инструкции; отлаженный механизм подотчетности служащих; система контроля и ответственности. С их помощью ставятся барьеры для неэтичного поведения служащих, определяются границы их деятельности на основе этических стандартов и принципов, нарушение которых влечет за собой правовую, административную и моральную ответственность с последующими санкциями и наказаниями.

В отличие от внешнего контроля внутренний контроль основан на моральных убеждениях и нравственных ориентациях самого государственного чиновника, на определенных ценностях и нормах и зависит от культурного и нравственного уровня развития служащего. Он включает такие составляющие, как этические ценности и убеждения, поведенческие ориентации, этические аспекты принятия решений.

Как справедливо считает большинство специалистов, основная наша проблема — неумение создать систему, которая обеспечивала бы этическое развитие и поддержание соответствующего морально-психологического климата в органах государственной власти, в среде государственных служащих.

Для того чтобы административная этика стала в нашей стране действительно эффективным инструментом противодействия коррупции, отдельных мероприятий явно недостаточно. Необходимо будет создать гораздо более развитый и сложный комплекс взаимосвязанных мер. С этой точки зрения весьма полезным может оказаться опыт стран (таких, как США, Новая Зеландия), уже давно практикующих системный подход к управлению административной этикой. При подобном подходе управление административной этикой понимается как отдельный достаточно устойчивый комплекс взаимосвязанных мероприятий[4].

  • [1] Слатинов В. Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги // Вестник Московского университета. Серия 21 «Управление (государство и общество)». 2006. № 4.
  • [2] Абрамова Л. П. Курс лекций по этике. СПб.: РАГС, 2001.
  • [3] Административная этика: учеб, пособие / под общ. ред. В. П. Романова. М., 1999.
  • [4] Административная этика как средство противодействия коррупции. Московский центр Карнеги. № 4. М., 2003.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >