ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОТКРЫТОСТИ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В ИНТЕРЕСАХ БИЗНЕСА И ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

В.Н. Литовкин, заместитель заведующего Центром частноправовых исследований ИЗиСП, канд. юрид. наук, заслуженный юрист РФ

В российском законодательстве до 2012 г. вообще не содержалось императивного требования о раскрытии информации о правотворчестве, о том, когда и какой группой правотворческих органов будут разрабатываться соответствующие запланированные нормативные правовые акты, и не было ответа на вопросы, можно ли и в какой форме заинтересованным лицам принять участие в подготовке проекта акта, имеет ли какое-либо значение для правотворчества обращение бизнес-сообщества или письмо гражданина в компетентные органы. Отсутствие установленной подобной информационной системы в целом по стране компенсировалось случайной информацией о разработке или экспертизе отдельных актов, а также участием в правотворчестве авторитетных некоммерческих организаций в консультативных органах, образуемых Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти.

В отраслевых кодексах предусматривается система федеральных законов и актов Правительства РФ, обеспечивающих действие правового регулирования в отрасли законодательства в целом. В федеральных законах содержатся, как правило, поручения законодателя Правительству РФ принять тот или иной тематический целевой подзаконный акт. Сроки и состав исполнителей, а иногда и требования к разработке проекта нормативного акта и порядок его разработки устанавливаются в ежегодном плане законопроектной деятельности Правительства РФ. Порядок, которому следовала бы разработка проекта нормативного правового акта, имеющего актуальное значение, должен быть общим и содержаться в законе, а не только в регламентах правотворческих органов и обязательно предусматривать предварительное уведомление или опубликование законопроекта для всенародного обсуждения, а также участие в подготовке законопроекта авторитетных некоммерческих организаций. Такой порядок до последнего времени отсутствовал.

Общественные отношения развиваются очень быстро. Фундаментальная подготовка их регулирования — длительный наукоемкий процесс. Обобщение мнений относительно предмета регулирования имеет особое значение.

Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[1] (ст. 27) для осуществления уставных целей за общественным объединением, являющимся юридическим лицом, закреплено право участвовать в разработке политики органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, которые предусмотрены этим законом, а также другими законами. Однако эта установка сформулирована неконкретно и самостоятельного значения не имеет в силу неопределенности.

В настоящее время изменена редакция Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»[2]. Теперь Общественная палата РФ призвана обеспечивать согласование общественно значимых интересов российских граждан, общественных объединений, профессиональных объединений, профсоюзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях общественного контроля за деятельностью исполнительной власти, а также в целях содействия реализации государственной политики, обеспечивающей права человека в местах принудительного содержания.

Общероссийские общественные объединения и иные некоммерческие организации направляют заявления о выдвижении опытных и с безупречной репутацией представителей в состав Общественной палаты РФ, оформленные решениями руководящих коллегиальных органов этих объединений, с указанием направления общественной деятельности, по которому выдвигаются представители. Правом на выдвижение обладает то объединение, которое имеет опыт работы в соответствующем направлении общественной деятельности. Не менее половины кандидатур, выдвигаемых Президентом РФ в состав Общественной палаты РФ по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, иными некоммерческими организациями, должны представлять профсоюзы, творческие союзы, объединения работодателей и их ассоциации, профессиональные объединения, а также иные некоммерческие организации, созданные для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп.

Если в советский период характерным для политической системы было тесное сотрудничество общественных организаций и трудовых коллективов с государственными органами, чему в Конституции СССР 1977 г. было посвящено 20 статей об общественных организациях[3] (в том числе всесоюзные органы наделялись правом законодательной инициативы — ст. 113), то в постсоветский период обнаружилось, что Конституция РФ и государство больше озабочены правами и свободами человека и гражданина, чем необходимостью сотрудничества с широким спектром других субъектов политической системы (естественно, за исключением ограниченного числа партий, избранных в представительные органы власти), а в Конституции РФ вообще не нашлось места для законодательной инициативы всероссийских органов общественных организаций (ст. 104). Нельзя сказать, что эти вопросы не решались. Они решались, но избирательно, эпизодически, по усмотрению.

«Актуальной является проблема доверия в отношении гражданского общества и государства... Не преодолено отчужденно-недоверчивое отношение к властным структурам, порождающее правовой нигилизм. Это касается прежде всего законодательной власти, воплощаемой в институте народных представителей»[4].

«Еще в 2011 году начал формироваться эффект «ножниц». Доходы у людей росли, а вот обстановку в стране они (граждане. — В.Л.), — сообщил в интервью директор Института социологии РАН академик РАН М. Горшков, — стали оценивать все хуже. Это означает, что социально-психологическая энергия общества истощается, людям уже не хочется «немного потерпеть, пока наступят лучшие времена». Силы и терпение на исходе. Сегодня маятник общественных умонастроений от отметки «плюс» качнулся в сторону нуля. Если власть подобную тенденцию не заметит и адекватно на нее не ответит, то этим обстоятельством могут воспользоваться оппозиционеры»[5].

До 2012 года, когда только начала формироваться система раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения, отечественное постсоветское законодательство о некоммерческих организациях было не развито в той части, в какой оно наделяло правом участвовать такие организации в обсуждении социально значимых решений. И лишь в силу Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[6] начали активно приниматься развернутые меры по формированию системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных актов, результатах их общественного обсуждения.

В этих целях в составе Администрации Президента РФ создано новое самостоятельное подразделение, призванное консолидировать общество, осуществлять анализ и прогнозирование общественных процессов в стране, подготовку соответствующих информационноаналитических материалов для главы государства, участие в подготовке материалов для его ежегодных посланий Федеральному Собранию РФ, законопроектов, вносимых в Государственную Думу, а также проектов его указов, распоряжений и поручений. Это управление обязано взаимодействовать не только с политическими партиями и общественными объединениями, но и иными структурами гражданского общества[7].

Представители неправительственных организаций активно включаются в образованные Президентом РФ консультативные органы. Применяется новый критерий при формировании Совета по правам человека, в состав которого могут входить представители некоммерческих организаций, имеющих пятилетний стаж правозащитной деятельности (стаж кандидата должен составлять не менее трех лет).

В состав Экономического совета при Президенте РФ вошли президенты Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», Торгово-промышленной палаты, Общероссийского общественного фонда «Общественное мнение», Общероссийской общественной организации «Российский союз промышленников и предпринимателей»[8]. В состав Координационного совета при Президенте РФ по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей включены исполнительный директор региональной общественной организации «Благотворительный центр «Соучастие в судьбе», президент Национального фонда защиты детей от жестокого обращения и др.[9]

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (далее — Указ № 601) Правительству РФ поручено обеспечить реализацию комплекса мер по формированию системы открытости государства институтам гражданского общества.

Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 утверждены Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения[10] (далее — Правила).

Срок общественного обсуждения проекта нормативного правового акта не может быть меньше 60 календарных дней, если разработан проект федерального конституционного закона или проект федерального закона по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, установления размеров публичных обязательств, проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии, проектов постановлений Правительства РФ по вопросам установления публичных нормативных обязательств, порядка их индексации и исполнения, а также проекты новых государственных и целевых программ. Правила содержат перечень вопросов, по которым законопроекты не выносятся на обсуждение, в частности федеральный бюджет, бюджет государственных внебюджетных фондов, ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации.

Информация о подготовке проектов нормативных правовых актов размещается на официальном сайте (regulation.gov.ru) в сети Интернет, а разъяснения по применению Правил дает Минэкономразвития России. При этом выбор форм общественного обсуждения, включая принятие решения об использовании ведомственных ресурсов в сети Интернет, осуществляется федеральным органом исполнительной власти. Об этом сообщается Общественной палате РФ, общественному совету при разработчике, органам и организациям (цель их деятельности — защита и представление интересов участников будущих правоотношений, на которые направлено правовое регулирование законопроекта), иным организациям, которых, по мнению разработчика, целесообразно привлечь к общественному обсуждению. Разработчик по результатам общественного обсуждения обязан разместить на официальном сайте сводку об этом с указанием своей позиции.

Однако вся процедура применения Правил не предусматривает обязательности привлечения неправительственных организаций, кроме Общественной палаты РФ, к разработке и обсуждению законопроекта.

В Правительстве РФ образована Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства[11] как постоянно действующий орган, осуществляющий координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом в сфере формирования и функционирования системы «Открытое правительство». В числе ее функций — осуществление координации деятельности названных органов по реализации и совершенствованию Концепции формирования механизма публичного представления российских граждан с использованием сети Интернет для рассмотрения в Правительстве РФ предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года; рассмотрение решений ее рабочей группы о необходимости разработки нормативного правового акта или иного решения, направленного на реализацию предложений в рамках «российской общественной инициативы», и направление соответствующих протоколов заседаний Комиссии в федеральные органы исполнительной власти.

Согласно утвержденным Указом № 601 Правилам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (далее — интернет-ресурс), такими инициативами считаются предложения российских граждан по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные исключительно с использованием интернет-ресурса и отвечающие установленным Правилами требованиям. Направлять такого рода инициативы и голосовать за них вправе российские граждане, достигшие совершеннолетия, зарегистрированные в федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме».

Прежде чем общественная инициатива будет размещена на интернет-ресурсе, она в течение не более двух месяцев является предметом предварительной экспертизы. Этим поручено заниматься уполномоченной НКО, которая вправе запрашивать и получать сведения, необходимые материалы от органов публичной власти. Заинтересованное лицо, направившее предложение, должно указать, на каком уровне (федеральном, региональном или муниципальном), по его мнению, должна быть реализована предложенная им инициатива. Уполномоченная НКО вправе принять решение о снятии предложения с рассмотрения даже без проведения предварительной экспертизы. Указанные Правила устанавливают основания для этого: повторное направление предложения, по которому уже было принято в свое время решение об отказе в его размещении на интернет- ресурсе; инициатива, не получившая в ходе голосования необходимой поддержки и к тому же представленная вновь без приведения новых доводов (новых обстоятельств); аналогичная общественная инициатива уже размещена и получила необходимую поддержку в ходе голосования либо голосование по ней не завершено. Об этом гражданин ставится в известность.

После предварительной экспертизы уполномоченная НКО принимает одно из трех возможных решений: размещает информацию об общественной инициативе на интернет-ресурсе для осуществления процедуры голосования; отказывает в размещении или меняет уровень реализации общественной инициативы (с федерального на региональный или на местный, или наоборот). О принятом решении с указанием мотива НКО сообщает заявителю. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения получила поддержку не менее 100 тыс. голосов граждан (для федерального уровня) либо не менее 5% голосов человек, проживающих на территории субъекта Российской Федерации с населением не более 2 млн человек, но не менее 100 тыс. голосов человек, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, или не менее 5% голосов постоянно проживающих на территории муниципального образования в поддержку инициативы соответственно регионального или муниципального уровня.

По предложению Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства Президент РФ 18 июля 2008 г. издал Указ о совершенствовании гражданского законодательства, поручив Совету подготовку концепции этой работы.

Концепция после ее опубликования и широкого обсуждения 7 октября 2009 г. была утверждена Советом под председательством Президента РФ. Началась работа по подготовке законопроекта о внесении изменений в ГК РФ.

Подготовленный законопроект 30 декабря 2010 г. был представлен Президенту РФ[12], который направил его в Государственную Думу. Законопроект содержал более двух тысяч поправок. Пока принято чуть больше половины.

Еще до принятия Указа № 601 Правительство РФ постановлением от 2 мая 2012 г. № 421 утвердило Положение об особенностях подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования (далее — Положение)[13], в котором предусматривается возврат разработчику, каковым является федеральный орган исполнительной власти, проекта нормативного правового акта (постановления, приказа, распоряжения, правила, инструкции и положения), если в заключении об оценке регулирующего воздействия сделан вывод о том, что «разработчиком при подготовке проекта акта не выполнены следующие процедуры:

  • • на официальном сайте не размещено уведомление о подготовке проекта акта;
  • • представители предпринимательского сообщества не извещены о размещении на официальном сайте уведомления о подготовке проекта акта;
  • • срок проведения публичного обсуждения и экспертной оценки уведомления о подготовке проекта акта составил менее 15 календарных дней с даты размещения указанного уведомления на официальном сайте;
  • • на официальном сайте не размещен разработанный проект акта и материалы обоснований к нему;
  • • представители предпринимательского сообщества не извещены о размещении на официальном сайте разработанного проекта акта и материалов обоснований к нему;
  • • срок проведения публичного обсуждения и экспертной оценки проекта акта составил менее 30 календарных дней с даты размещения проекта акта и материалов обоснований к нему на официальном сайте;
  • • не составлена сводка всех поступивших и рассмотренных в рамках публичного обсуждения и экспертной оценки предложений». При этом Правительством РФ установлено, что федеральные органы исполнительной власти с 1 октября 2012 г. размещают информацию о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения на официальном сайте, а разъяснения о применении Положения дает Министерство экономического развития РФ.

Указом № 601 Правительству РФ было поручено создать единый ресурс в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения, использовании ими в этих целях различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы сети Интернет, предоставлении не менее 60 дней для проведения публичных консультаций, обязательном обобщении ими как разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещении соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет.

Правительство РФ дало соответствующие поручения Министерству связи и массовых коммуникаций РФ[14].

В связи с этим Правительством РФ утвержден состав нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, которые разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти[15]. В числе этих документов: распоряжения Правительства РФ, утверждающие план его законопроектной деятельности на очередной год; госпрограммы Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 (кроме сведений, отнесенных к государственной тайне, или сведений конфиденциального характера); федеральные целевые программы, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным 26 июня 1995 г. № 594 (кроме сведений, отнесенных к государственной тайне, или сведений конфиденциального характера); нормативные правовые акты, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, предварительное обсуждение которых на заседаниях общественных советов предусмотрено решением Правительства РФ.

Перечисленные меры — это новый фактор, ведущий к появлению доверия гражданского общества к государству. Но почему названные отношения урегулированы подзаконными правовыми актами, а гласность осуществляется через Интернет? Чтобы был оперативный отклик власти на протестные требования?

«В законе следовало бы особо конкретизировать порядок реализации фундаментального права народа на непосредственное участие в принятии государственных решений, например посредством внесения тех или иных правовых инициатив, общегражданского обсуждения законопроектов (не только через Интернет). Необходимо должным образом реагировать на запросы общества, «дать возможность самим гражданам формировать законодательную повестку, выдвигать свои проекты и формулировать приоритеты». «Мы заведомо проиграем, — подчеркнул Президент РФ, — если будем рассчитывать только на решение чиновников». Подлинная демократия «должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и обратной связи»[16].

Председатель Конституционного Суда РФ В. Зорькин, говоря о том, что ему представляется самым главным, — о проблеме общественного доверия, доверия между людьми, между социальными группами, между обществом и властью, считает, что «в условиях расколотого общества у нас нет той основы, на которой только и возможен реальный общественный договор, формирующий то, что называют «фактической Конституцией». Такой основой является надлежащий уровень общественного согласия, которого всем нам сейчас так явно не хватает...». Большую роль в общественном согласии он отводит законодательной и судебной власти, а также тем, «кого мы называем элитой и лидерами общественного мнения». Законодательная власть «должна слышать социальные запросы и доверять им. Не навязывать обществу то или иное решение социальных проблем, а, относясь с уважением и доверием к различным, зачастую противоборствующим социальным интересам, искать способы и формы достижения согласия между ними. Только на этой основе — на основе равносправедливого учета всех социальных интересов в рамках принимаемого Федеральным Собранием законодательного решения — можно добиться ответного доверия к законодательной власти со стороны общества. И только на такой основе возможна выработка правовых законов»[17] (курсив наш. — В.Л.).

  • [1] СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1930.
  • [2] СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 7004.
  • [3] См.: Ямпольская Ц.А. XXVI съезд КПСС и общественные организации в СССР:теория и практика // Советское государство и право. 1981. № 10. С. 12—13.
  • [4] Чернобель Г.Т. Конституция и ее конкретизация // Журнал российского права.2013. №3. С. 54.
  • [5] Добрынина Е. От края до крайностей // Российская газета. 2013. 27 февраля.
  • [6] СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
  • [7] СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5817.
  • [8] СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4254.
  • [9] СЗ РФ. 2012. № 38. Ст. 5067.
  • [10] СЗ РФ. 2012. № 36. Ст. 4902.
  • [11] См.: Положение о Правительственной комиссии по координации деятельностиоткрытого правительства, утвержденное постановлением Правительства РФ от26 июля 2012 г. № 773 // СЗ РФ. 2012. № 32. Ст. 4559.
  • [12] См.: Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М., 2012. С. 5.
  • [13] СЗ РФ. 2012. № 20. Ст. 2530.
  • [14] СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5883.
  • [15] СЗ РФ. 2012. № 37. Ст. 4997.
  • [16] Путин В.В. Демократия и качество государства; Он же. Россия сосредоточивается —вызовы, на которые мы должны ответить / цит. по: Чернобель Г.Т. Указ. соч. С. 55.
  • [17] Зорькин В. Доверие и право // Российская газета. 2013. 29 апреля.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >