Система органов, обладающих полномочиями в сфере бюджетного контроля

Рассматривая государственный финансовый контроль, а следовательно, и бюджетный как функцию управления финансовыми потоками, следует заметить, что эта функция осуществляется всеми органами власти и управления независимо от характера их основной деятельности. Государственный финансовый контроль является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов. Объем контрольной деятельности, ее формы и методы, охват контрольными мероприятиями различных отраслей экономики зависят от границ сферы управления и статуса органа, осуществляющего контрольные полномочия в рамках государственного финансового контроля.

Бюджетный контроль осуществляет Президент РФ, представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, специализированные контрольные органы.

Президент РФ обращается с ежегодным посланием к Федеральному Собранию РФ, подписывает и обнародует федеральные законы. Представители Президента принимают участие в рассмотрении секретных статей федерального бюджета.

В структуре Администрации Президента РФ существует Контрольное управление Президента РФ^[1], которое от имени Президента осуществляет контрольные полномочия, а именно:

контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;

контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверку исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;

контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию и иных программных документов Президента РФ;

информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовку на их основе предложений о предупреждении и об устранении выявленных нарушений.

Законодательные (представительные) органы в процессе осуществления бюджетного контроля имеют право:

на получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении бюджетов;

утверждение (или отказ в утверждении) отчета об исполнении бюджета;

создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов);

оценку деятельности органов, исполняющих бюджеты.

При реализации контрольных полномочий законодательных (представительных) органов важную роль играют специально созданные собственные контрольные органы, а именно Счетная палата РФ, контрольные палаты и т. п.¹

В соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции РФ Государственная Дума и Совет Федерации образуют Счетную палату^{[2] [3]} для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Счетная палата РФ отличается от других органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, прежде всего тем, что ее образование предусмотрено нормами Конституции РФ.

В отчете о работе Счетной палаты РФ в 2007 г. отмечено, что в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и Б К РФ система контроля Счетной палаты РФ интегрирована в основные составляющие бюджетного процесса и предполагает непрерывный трехлетний цикл контроля за исполнением бюджета каждого финансового года, реализуемого на трех последовательных стадиях:

стадии предварительного контроля проектов бюджетов на очередной финансовый год;

стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего финансового года;

стадии последующего контроля уже исполненных бюджетов за отчетный финансовый год.

Задачами Счетной палаты РФ являются:

• 1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• 2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации;

• 3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты РФ, в том числе для целей стратегического планирования в Российской Федерации;
• 4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты РФ, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;
• 5) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты РФ;
• 6) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
• 7) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;
• 8) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот.

По результатам контрольных мероприятий Счетная палата РФ выдает предписания, представления, а также Коллегия Счетной палаты РФ по согласованию с Государственной Думой РФ может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Не способствует эффективности фактической модели государственного аудита отсутствие у Счетной палаты РФ сколько-нибудь значимых полномочий юридического принуждения. Правовой статус Счетной палаты не представляет ее аудиторам права применять санкции к нарушителям финансового законодательства, что снижает эффективность проводимых бюджетно-контрольных мероприятий. Более того, как отмечает С. В. Степашин, Счетная палата не наделена полномочиями по привлечению к ответственности лиц, не явившихся по вызову на слушания в Счетную палату, в то время как подобная неявка является неуважением органа государства, т. е. по всем юридическим правилам образует состав наказуемого деяния¹.

7 февраля 2011 г. был принят Федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»^{[4] [5]}, в котором установлены основные полномочия контрольносчетных органов субъектов РФ и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Контрольно-счетный орган субъекта РФ и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или представительному органу муниципального образования.

Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Согласно названному выше Федеральному закону Счетная палата РФ вправе:

• а) организовывать взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований, в том числе при проведении Счетной палатой РФ на территориях соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий;
• б) оказывать контрольно-счетным органам организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь;
• в) содействовать в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов;
• г) осуществлять совместно с контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований планирование совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и организовывать их проведение;
• д) по обращению контрольно-счетных органов субъектов РФ или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ осуществлять анализ деятельности контрольносчетных органов субъектов РФ и давать рекомендации по повышению эффективности их работы.

Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации на своей IV конференции приняла Декларацию принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, среди которых: принцип законности, принцип независимости, принцип объективности, принцип системности, принцип гласности, принцип ответственности, принцип профессионализма, принцип соблюдения профессиональной этики^[6]. Реализация данных принципов должна осуществляться одновременно с созданием единой, функционально структурированной системы органов финансового контроля Российской Федерации.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляет Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляет Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, финансовых органов субъектов РФ.

Согласно ст. 268¹ БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относятся:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Согласно ст. 269¹ БК РФ к полномочиям Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при санкционировании операций относятся:

контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;

контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета;

контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, содержащимся в предусмотренном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестре контрактов, заключенных заказчиками.

К полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (ст. 269² БК РФ) относятся:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

• [1] См.: Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения оКонтрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 24.Ст. 2395.
• [2] См: Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998; Шохин С. О.Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): дис.... д-ра юрид. наук. М., 1999; Степашин С. В. Указ. соч.
• [3] См.: Федеральный закон от 8 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
• [4] См.: Степашин С. В. Указ. соч. С. 200.
• [5] СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
• [6] См.: Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2003. № 1.