Полная версия

Главная arrow Менеджмент arrow Russian journal of management, 2015, том 3, вып. 3 (15) Июнь

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Управление потенциалом программ строительства жилья в сельских муниципальных районах

УДК 33.332.025.12 Кабанов Вадим Николаевич

д-р экон. наук, профессор, профессор Старооскольского филиала Воронежского экономико-правового института (Старый Оскол, Российская Федерация); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

Статья получена: 07.05.2015. Рассмотрена: 12.05.2015. Одобрена: 15.05.2015. Опубликована онлайн: 30.06.2015. © РИОР

* Работа выполнена при финансовой поддержке Международного научного фонда экономических исследований академика Н. П. Федоренко. Проект № 2014-117.

Аннотация. Ведущую роль в процессах регионального развития играет расселение — ключевой элемент территориальных социально- экономических систем. В статье раскрывается механизм реализации подпрограммы «Стимулирования программ жилищного строительства субъектов РФ» ФЦП «Жилище». Даны рекомендации по формированию реализационных моделей с использованием инструментария, предлагаемого социально-экономическим программированием и инвестиционным проектированием.

Ключевые слова: расселение, сельские поселения, жилищное строительство, местное самоуправление, качество жизни, жители, население, переселение.

В 2015 г. завершается действие федеральной целевой программы (ФЦП) «Жилище» на 2011—2015 гг. (утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 1050), которая предполагала работу Правительства РФ в части исполнения обязательств государства по наиболее важным направлениям, определенным в следующих подпрограммах:

  • - «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»;
  • - «Обеспечение жильем молодых семей»;
  • - «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»;
  • - «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов РФ».

Сразу следует отметить важный момент, уже подтвержденный позитивным результатом в жилищном строительстве: в федеральной программе предусмотрены соответствующие планы и разработки не только на региональном, но и на муниципальном уровнях. Таким образом, местные администрации всех масштабов, используя метод целевого управления, повсеместно вовлекаются в практическую работу по руководству муниципальной экономикой и обеспечению роста качества жизни населения. Первые положительные показатели такого подхода зафиксиро-

MANAGEMENT OF THE CONSTRUCTION OF HOUSING PROGRAMS POTENTIAL IN RURAL MUNICIPAL AREAS Vadim Kabanov

Doctor of Economics, Professor, Stary Oskol branch ofVbronezh Institute of Economics and Law (Staiy Oskol, Russian Federation); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

Manuscript received: 07.05.2015. Revised: 12.05.2015. Accepted: 15.05.2015. Published online: 30.06.2015. © RIOR

Abstract. Settlement plays a leading role in regional development. It is a key element of regional socio-economic systems. The article reveals the mechanism of program realization “The stimulation of housing program in the subjects of Russian Federation” which is part of the federal principal program “Housing”. The authors give guidelines on the implementation models formation with application of the tools suggested by the socioeconomic planning and investment projecting.

Keywords: settlement, rural settlement, housing construction, provincial government, quality of life, people, folk, urban-to-urban migration.

ваны статистикой в крупных поселениях (городских округах — городах) при подведении итогов 2014 г. — 83,6 млн кв. м жилья [5] сдано в эксплуатацию за один год.

Результаты исследований, полученные под руководством автора, свидетельствуют о том, что Правительством РФ и регионами разработан целый ряд достаточно эффективных методов управления, направленных на стимулирование роста объемов жилищного строительства [1]. Однако все организационно-экономические и финансовые инструменты предназначены в большинстве случаев для республиканских и областных органов государственного управления, а их практическое применение можно встретить лишь в достаточно крупных городах и мегаполисах. На этом фоне в наиболее сложной ситуации находятся сельские муниципальные районы [2].

Кроме этого, действующая ФЦП «Жилище» на 2011—2015 гг. для муниципального уровня управления устанавливает требования по разработке и принятию следующих нормативных документов:

  • - генеральный план городского округа или городского, сельского поселения;
  • - правила землепользования и застройки городского округа или городского, сельского поселения;
  • - документация по планировке территорий, предназначенных для жилищного строительства;
  • - программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
  • - тариф на подключение к сетям инженерно-технического обеспечения.

Совершенно очевидно, что для разработки перечисленных документов должны привлекаться специалисты высокого уровня квалификации. Если в городах существуют финансовые возможности и кадры соответствующей квалификации, то в сельских поселениях подготовка перечисленных документов в соответствии с требуемым уровнем качества вызывает определенные трудности.

Необходимо подчеркнуть, что планы территориального развития, а также правила землепользования и застройки должны быть увязаны с долгосрочными программами социально-экономического развития, и в первую очередь — со схемами размещения производственных мощностей. Подготовка программ строительства жилья на региональном и, тем более, на муниципальном уровне в отрыве от проектируемых (или, хотя бы, прогнозируемых) долгосрочных перспектив развития экономики представляется нецелесообразной. Применительно к сельским поселениям и сельским муниципальным районам решение этой проблемы должно опираться на сложившуюся систему расселения с учетом перспектив ее изменения, затрагивающих влияние научно-технического прогресса, в первую очередь, в сельском хозяйстве.

Важным потенциалом новой программы строительства жилья в РФ может стать население, проживающее в сельских поселениях. Численность такого населения 37,1 млн чел. [6, с. 67], или 26% всего населения страны. Наибольшую проблему сельского местного самоуправления представляет собой система расселения жителей по территории сельскохозяйственного муниципального района. В качестве иллюстрации, рассмотрим пример изменения величины сельских поселений, начиная с 1959 г. (рис. 1).

По оси абсцисс на графиках (рис. 1) приводятся классификационные группы сельских поселений, используемые Росстатом и показанные в табл. 1.

Несложно заметить, что наибольший исход населения наблюдается из малочисленных сельских поселений (до 500 жителей). Причина этого явления — прежде всего изменения в традиционных видах экономической деятельности (сельском хозяйстве). Достаточно сказать, что производительность труда во всех видах сельскохозяйственного производства за последние

Таблица 1

Классификация сельских поселений по Росстату

Численность сельских поселений, чел.

До 6

о

  • 7
  • 40

11-25

26-50

51-100

101-200

о

о

1

о

(N

о

о

о

7

о

<Г)

о

о

в

1

о

о

2001-3000

3001-5000

Св. 5000

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Отметка на оси абсцисс графика на рис. 1.

Характеристика системы расселения сельских жителей в РФ

Рис. 1. Характеристика системы расселения сельских жителей в РФ: а — по числу сельских поселений;

б — по численности населения, проживающего в соответствующих сельских поселениях [6, с. 821

15 лет увеличилась более чем в 2 раза при вычислении этого показателя в натуральных единицах измерения. Такой рост приводит к сокращению рабочих мест, что в наибольшей степени стимулирует исход населения, продиктованный, в первую очередь, поиском работы.

Если отсутствие рабочих мест рассматривать совместно с действующими нормативами по обеспечению населения услугами образования и здравоохранения, тогда снижения численности населения не избежать в сельских поселениях с числом жителей менее 1200 человек (необходимое условие для существования общеобразовательной школы). Немного лучшая ситуация (более устойчивые показатели сохранения численности населения) в сельских поселениях, которые насчитывают более 2000 жителей, поскольку основной причиной миграции в этом случае является неудовлетворенность населения объемом услуг в сфере здравоохранения, предоставляемых в соответствии с действующими федеральными нормативами.

Приведенные выводы стали основанием для укрупнения классификационных групп сельских поселений, применяемых Росстатом (см. табл. 1). Первую группу, в соответствии с предложениями автора, составляют поселения с численностью менее 2000 чел.; вторую — с численностью более 2000 жителей. Объективность такого подхода подтверждается динамикой изменения численности населения в соответствующих сельских поселениях (см. рис.1):

  • 1. Число сельских поселений с населением свыше 2000 жителей за более чем 50 лет выросло незначительно (на 17%). Характерные изменения происходили внутри поселений, относящихся к этой группе: число наиболее крупных поселений росло (число поселений свыше 5000 чел. выросло в 2,35 раза), а число сельских поселений с населением от 2001 до 3000 жителей сократилось на 17%. Приведенные изменения свидетельствуют о стремлении населения к проживанию в крупных населенных пунктах, обеспеченных современной инженерной и социальной инфраструктурой.
  • 2. Число малых и очень малых сельских поселений (число жителей до 50 чел.) растет в результате миграции населения в более крупные населенные
  • 250

Russian Journal of Management (2015). Том 3. Выпуск 3 (15). С. 248—254

пункты, включая города. При этом основной исход населения наблюдается в поселениях с числом жителей от 201 до 500 чел. (рис. 16). Такая динамика лишний раз подтверждает стремление большинства сельских жителей к наиболее комфортным условиям жизни.

Динамика изменения системы расселения в сельских муниципальных районах РФ

Рис. 2. Динамика изменения системы расселения в сельских муниципальных районах РФ

3. Разделение населения на две группы (проживающих в поселениях с числом жителей до 2000 чел. и свыше 2000 чел.) позволило оценить перспективы скорости изменения системы расселения в сельских муниципальных районах (рис. 2).

График (рис. 2) показывает увеличение скорости сокращения численности населения в сельских поселениях до 2000 жителей. При этом число таких поселений остается весьма внушительным (более 23 тыс.). Совершенно очевидно, что в отдельно взятом сельском муниципальном районе число таких поселений значительно больше половины. Необходимо обратить особое внимание на тот факт, что расстояние между населенными пунктами зависит от географических особенностей территории субъекта РФ и может колебаться от 3—5 км до 20—30 км и более. Низкая транспортная доступность малых и очень малых сельских поселений значительно усложняет процесс контроля и управления такими населенными пунктами со стороны местных органов власти, а также исполнения администрациями функций, установленных действующим законодательством РФ.

Проблемы местного самоуправления становятся более очевидными при детальном рассмотрении ситуации, складывающейся в конкретном сельском муниципальном районе. В течение последних пяти лет под руководством автора осуществлялись исследования экономического потенциала Новоаннинского района Волгоградской области. Этот район вряд ли можно отнести к лидерам. Он, скорее, относится к разряду «крепких середняков» и по этой причине может характеризовать положение, формирующееся во многих сельских муниципальных районах РФ. Для выбранного объекта-представителя далее представлены результаты, полученные при всестороннем исследовании Новоаннинского района Волгоградской области и, в свою очередь, раскрывающие возможности муниципальных программ жилищного строительства.

Основной проблемой сельских муниципальных районов, с точки зрения автора, является отсутствие в необходимом объеме рабочих мест, а также недостаточное количество и качество услуг образования и здравоохранения, предоставляемых государством населению района.

Что касается занятости населения в сельских муниципальных районах, то следует обратить внимание на результаты исследований [3], доказывающие необходимость концентрации усилий органов местного самоуправления на создании рабочих мест в сфере производства товаров (реальный сектор экономики). Есть смысл согласиться с точкой зрения автора [3|, которая указывает на зависимость рабочих мест в сфере оказания услуг от численности и качества (по уровню оплаты труда) рабочих мест, созданных в реальном секторе экономики. При этом важно отметить современную тенденцию укрупнения сельскохозяйственных организаций, которая объясняется, с одной стороны, необходимостью обеспечивать высокую конкурентоспособность, а с другой — высокими темпами роста производительности труда в сельском хозяйстве РФ.

Уточним, что существующие нормативы оказания услуг образования и здравоохранения напрямую зависят от численности поселений (городских округов и сельских поселений). В этой связи совершенно очевидно, что стремление к концентрации населения, например, в сельских поселениях (или городских округах на территории муниципального района), способно обеспечить увеличение объема услуг, оказываемых за счет государственного бюджета в сфере образования и здравоохранения.

Фактическую систему расселения, сложившуюся в рассматриваемом сельском муниципальном районе (Новоаннинский район Волгоградской области), вряд ли можно отнести к эффективной (табл. 2). Если исходить из того, что действующими нормативами предоставления государственных услуг образования и здравоохранения в поселениях с численностью жителей до 600 чел. не предусматривается функционирование общеобразовательной школы и даже фельдшерско-акушерского пункта, то прогнозировать развитие таких поселений вряд ли возможно. Скорее следует говорить о самой возможности их существования на карте, в данном случае — Волгоградской области.

Исходные данные, описывающие систему расселения Новоаннинского района

Волгоградской области

Таблица 2

№ интервала

Поселения с численностью жителей (значения интервалов распределения):

Число населенных пунктов, ед.

Число жителей, проживающих в соответствующих поселениях

1

До 100 чел.

23

1233

2

От 101 до 200 чел.

19

2760

3

От 201 до 300 чел.

10

2518

4

От 301 до 600 чел.

6

2527

5

От 601 до 1000 чел.

9

6730

6

От 1001 до 2000 чел.

3

5099

7

Св. 2000 чел.

1

18 386

Итого:

71

39 253

В результате несложного анализа значений (см. табл. 2) любому руководителю органов местного самоуправления придет в голову идея о необходимости переселения жителей из очень малых сельских поселений в такие, угрозы существованию которых минимальны. В приведенном примере таких поселения 4 (от 1001 до 2000 чел. и свыше 2000 чел., см. табл. 2). Возникает вопрос, на каких условиях возможно переселение для лиц, которые в большинстве случаев не хотят покидать привычные места жительства. Решения этой задачи без участия финансовых ресурсов государства не существует. При этом не следует забывать о накопленном опыте частногосударственного партнерства при решении стратегических задач социально-экономического развития территорий [4].

Приведенный анализ ситуации, сложившейся в сельских муниципальных районах РФ, а также в конкретном районе Волгоградской области, может и должен использоваться для формирования муниципальных программ жилищного строительства. В случае если органы местного самоуправления поставят перед собой задачу значительного повышения уровня жизни населения, тогда в качестве первоочередной задачи можно рассматривать строительство жилья в объеме не менее 39 тыс. кв. м в год, что соответствует современным требования федерального центра (1 кв. м жилья на 1 чел. в год).

Постановка такой задачи требует ответа на вопрос об экономической эффективности реализации столь масштабной для сельскохозяйственного муниципального района задачи. При расчете экономической эффективности программы социально-экономического развития одним из ключевых вопросов является реализация (продажа) произведенной продукции или услуг. Применительно к жилищному строительству важно понимать, кто будет потребителем 800 квартир (домов) ежегодно. С точки зрения автора, при определенной убежденности и настойчивости органов местного самоуправления в деле создания экономических выгод для лиц, проживающих в малых и очень малых сельских поселениях, имеется возможность реализации готовой строительной продукции в момент ее сдачи в эксплуатацию. Для достижения этой, на первый взгляд, фантастической задачи необходимо:

  • 1. Обеспечить экономически выгодные условия для переселения жителей в крупные поселения (например, с численностью населения не менее 2000 чел.).
  • 2. Разработать финансовые механизмы, способные привлечь денежные средства в объеме, необходимом для реализации муниципальной программы строительства жилья в заданном объеме.
  • 3. Предусмотреть исполнение обязательств участниками муниципальной программы строительства жилья на долгосрочной основе (как со стороны потребителей — переселенцев, так и со стороны владельцев — органов местного самоуправления).

В качестве экономически выгодных условий, способных побудить сельчан к переезду в более крупные поселения, можно предложить следующие:

  • — муниципальную аренду предоставляемого жилья с правом приобретения его в собственность, в том числе на условиях ипотечного кредитования;
  • — предоставление жилья трех основных видов: дом с приусадебным участком, плотная малоэтажная застройка (возможно, предусматривающая палисадник), квартира в многоэтажном доме;
  • — все предоставляемое жилье обеспечивается современной системой инженерных коммуникаций (водоснабжение, водоотведение, отопление).

Размер арендной платы за предоставление муниципального жилья должен соответствовать среднему размеру пенсий для муниципального района. При этом важно предусмотреть достаточно продолжительный срок аренды (например, 49 лет), в течение которого арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять правила вычисления стоимости арендной платы. Вместе с этим следует учесть субсидии из средств местного и регионального бюджетов для лиц, у которых доля расходов на оплату услуг ЖКХ и арендная плата за муниципальное жилье составляет более 20% ежемесячного дохода.

К безусловным преимуществам нового жилья следует отнести наличие современной инженерной инфраструктуры. В сельских поселениях с населением менее 600 чел., как правило, отсутствует центральное водоснабжение и водоотведение, а также газификация. Если учесть, что большинство жителей в таких поселениях составляют лица старше трудоспособного возраста (пенсионеры), тогда преимущества нового жилья становятся очевидными.

Вне всякого сомнения, в качестве аргумента в вопросе переселения на новое место жительства можно использовать наличие развитой торговой сети и доступность услуг здравоохранения, включая государственные услуги по оказанию социальной помощи лицам старше трудоспособного возраста. Кроме этого, более высокий уровень транспортной доступности крупных поселений муниципальных районов упрощает возможность личных контактов с родственниками, друзьями и знакомыми. Проектирование жилья трех видов (дом, плотная малоэтажная застройка и традиционные многоквартирные дома), с точки зрения автора, будет способствовать сохранению привязанности жителей к привычным ежедневным занятиям.

Пожалуй, наиболее сложным разделом муниципальных программ строительства жилья на селе является привлечение финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы. Исследования, выполняемые автором в течение последних 20 лет, позволяют сделать вывод о том, что основным фактором, сдерживающим развитие сельских муниципальных районов, является инертность руководителей местного самоуправления. В России немало примеров, когда воля руководителя позволяла решать и более сложные задачи, чем привлечение финансов для строительства жилья.

К нестандартным решениям, способным привлечь финансовые ресурсы в объеме, необходимом для строительства 40 тыс. кв. м жилья (800 млн руб.), следует отнести возможность местных органов власти выступать в качестве заемщика по ипотечным кредитам, а также эмитентом на рынке ценных бумаг. При минимальной поддержке со стороны региональных органов государственной власти оба механизма могут найти коммерческий интерес в крупных банках или в топовых управляющих компаниях. Необходимо заметить, что действующая программа «Жилище» на 2011—2015 гг. предусматривает возможность привлечения денежных средств федерального и регионального бюджетов в объеме не менее половины инвестиций в жилищное строительство в соответствии с муниципальной программой.

Детальное описание финансовых инструментов, предлагаемых действующей ФЦП

«Жилище» на 2011—2015 гг., приводится в работе [1], а варианты практической реализации частно-государственного партнерства — в программах территориального развития в работе [4]. Обращаясь к публикациям, на которые приведены ссылки, важно понимать, что разработать качественную муниципальную программу строительства жилья без участия высококвалифицированных специалистов весьма непростая задача. При этом одно лишь наличие текста программы строительства жилья не обеспечит строительства даже 1 кв. м жилья. Необходимо формировать команду управления программой, которой должны быть делегированы, помимо обязанностей, весьма широкие полномочия.

Литература

  • 1. Баянов Б.А. Формирование и выбор государственных инструментов инвестиционной поддержки жилищного строительства: Автореф. дис.... канд. экон. наук. Пенза, 2013.
  • 2. Кабанов В.Н. Принципы управления жилищным строительством в муниципальной социально-экономической системе // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 22 (115). С. 32—35.
  • 3. Чумакова Е.А. Исследование рынка труда в сельскохозяйственных районах Волгоградской области // Материалы II Всерос. науч.-практ. конф. «Фундаментальные и прикладные исследования в России: проблемы и перспективы развития». Ростов н/Д., 2015. С. 151 — 155.
  • 4. Юшкова Н.Г. Особенности функционирования социально-экономических систем региона в проектах частно-государственного партнерства. Бизнес. Образование. Право // Вестник Волгоградского института бизнеса. 2014. №2(27). С. 199-208.
  • 5. Федеральная служба государственной статистики (Росстат). URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ main/rosstat/ru/statistics/entcrprise/building/#.
  • 6. Российский статистический ежегодник. 2014: Стат. сб. / Росстат. М., 2014.

References

  • 1. Bayanov В.A. Formirovanie i vibor gosudarstvennih instrumen- tov investicionnoj podderzhki zhilischnogo stroitelstva [The formation and selection of the state instruments of investment support of housing]: abstract of Ph.D. dis. Penza, 2013.
  • 2. Kabanov V.N. Principles of management of housing in municipal social-economic system. Regionaljnaya ekonomika: teoriya ipraktika [Regional Economics: theory and practice], 2009, no 22 (115), p. 32-35.
  • 3. Chumakova E.A. A study of the labor market in the agricultural areas of the Volgograd region. Materiali II Vseros- siyskoy nauchno-prakticheskoy konferencii “Fundamentalnie i prikladnie issledovaniya v Rossii: problemi i perspektivi raz- vitiya”[ Materials of the II all-Russia scientific and practical conference “Fundamental and applied research in Russia: problems and prospects”]. Rostov on Don, 2015. P. 151 — 155.
  • 4. Yushkova N.G. Features of functioning of socio-economic systems in the region in projects of public-private partnership. Business. Education. Right. Vestnik Volgogradskogo instituta biznesa [Bulletin of the Volgograd Institute of Business], 2014, no 2 (27), p. 199—208.
  • 5. Federal State Statistics Service (Rosstat). URL: http://www. gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/ enterprise/building/#.
  • 6. Russian statistical Yearbook. 2014 / Rosstat. Moscow, 2014.

Russian Journal of Management (2015). Vol. 3. Issue 3 (15): 255—260 При цитировании этой статьи ссылка на DOI обязательна DOI 10.12737/12077

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>