Полная версия

Главная arrow Право arrow Advances in Law Studies, 3 (15) Июнь, 2015

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

«Черные дыры» в публичном управлении и концепт риск-ориентированного публичного управления

УДК 342.9, 342.6, 342.32, 351/354, 35.07 Понкин Игорь Владиславович

д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Москва, Российская Федерация); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

Статья получена: 29.04.2015. Рассмотрена: 30.04.2015. Одобрена: 14.05.2015. Опубликована онлайн: 01.07.2015. © РИОР

Аннотация. Статья посвящена вопросам содержания и природы рисков в публичном управлении. Даны определения понятиям «риск» и «риск-ориентированное публичное управление». Показано, что риски в публичном управлении являются неотъемлемой частью публичного управления; риски являются данностью, объективной реальностью, которая подлежит должному учету. Эти риски являются следствием существования и достаточно энтропийной актуализации неопределенностей и иных рискогенных детерминантов в современных процессах и явлениях. В статье описаны интегральные приемы оперирования полем рисков и рискогенных детерминантов, показаны причины низкой эффективности оперирования рисками в публичном управлении.

Ключевые слова: публичное управление, публичное право, система публичного управления, риск, риски публичного управления, риск-ориентированное публичное управление, административное право, теория публичного управления.

Разумный риск — самая похвальная сторона человеческого благоразумия.

Джордж Савил Галифакс (1633-1695)

Любая управленческая деятельность в определенной мере имеет рисковый характер, и это, по мнению Э.А. Уткина и Д.А. Фролова, обусловлено многофакторной динамикой управления и его внешнего окружения, а также ролью человеческого фактора в процессе воздействия. Понятие «риск» имеет многосложную природу, выявить которую возможно лишь во взаимосвязи с такими понятиями, как «неопределенность», «вероятность», «условия риска» и др. [1, с. 3]

Риски в огромном множестве сопряжены с публичным управлением.

Согласно нашему подходу, риск в публичном управлении (как феномен) — это феномен, характеризуемый неопределенностью (неопределенностями) исхода приложения управленческих воздействий в рамках публичного управления и наличием определенной реальной вероятности наступления сущест-

“BLACK HOLES” IN PUBLIC ADMINISTRATION AND CONCEPT OF RISK-ORIENTED PUBLIC ADMINISTRATION Igor Ponkin

Doctor of Law, Professor, Professor of Department of State and Municipal Administration, Institute of Public Administration and Management of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Moscow, Russian Federation); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

Manuscript received: 29.04.2015. Revised: 30.04.2015. Accepted: 14.05.2015. Published online: 01.07.2015. © RIOR Abstract. Article is devoted questions of the content and nature of risks in the sphere of public administration. The authors define the

terms “risk”, “risk-oriented public administration”. The article shows that the risks in public administration are an integral component of the public administration; risks are given objective reality, which is subject to due consideration. These risks are a consequence of the existence and sufficient entropy updating uncertainties and other of risk-taking determinants in modem processes. The article describes the integrated methods of operating by the field of risk and risk-taking determinants. The article describes the reasons for the low efficiency of operating by risks in public administration. Keywords: public administration, public law, system of public administration, risk, risks in the sphere of public administration, risk- oriented public administration, administrative law, public administration general theory.

венных негативных последствий для процесса и прежде всего для результатов публичного управления (промежуточно этапных, инструментальных реперных или конечных), а также для всей системы публичного управления и государства в целом, включая восприятие и оценку населением легитимности власти. Риск в публичном управлении (как вероятность) — вероятность наступления неблагоприятных для процесса и результатов публичного управления событий или неблагоприятных последствий, ошибок и в целом дефектов публичного управления.

Внедрение риск-ориентированных управленческих подходов в публичное управление и в целом реализация риск-ориентированного публичного управления прочно вошли в практику проектирования, программирования и реализации публичного управления во многих государствах мира (Франции, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, Канады, Германии и др.).

В настоящее время понимание рисков и использование инструментов управления рисками представляют собой важные элементы многих инициатив и реформ в рамках публичного управления. В частности, Директива Европейского Союза № 2007/60/ЕС «Об оценке и управлении рисками наводнений» [2] рассматривает оценочный анализ возможных рисков в качестве важного инструмента для достижения эффективного использования ресурсов, позиционирует систему оценки рисков как необходимую основу определения приоритетов и принятия дальнейших инструментальных, финансовых и политических решений, касающихся управления рисками.

Риски в публичном управлении являются его неотъемлемой составляющей частью, данностью, объективной реальностью, которая подлежит должному учету. Эти риски являются следствием существования и достаточно энтропийной актуализации неопределенностей и иных рискогенных детерминантов в современных процессах и явлениях как в рамках предметно-объектной области публичного управления, так и внутри системы органов публичного управления.

Сбои в публичном управлении могут возникать и тогда, когда государство действует неэффективно по причине неправомерного вторжения в ту или иную сферу, при том что могло бы решить возникшую проблему более эффективно и выгодно для себя. По мнению К. Уинстона, принцип оптимальности Парето может использоваться для оценки эффективности деятельности государства так же, как он используется для определения производительности на рынке. Безусловно, идеал полностью эффективного рынка трудно встретить на практике, и для целей используется определенный ориентир эффективности, лишь существенное отклонение от которого может быть предметом беспокойства. Соответственно, аналогичным образом, сбой в государственном управлении имеет место быть тогда, когда, например, экономическое благополучие значительно снижается, либо когда ресурсы распределены действительно неэффективным образом [3, с. 3].

Следует отметить, что рисков в публичном управлении существует огромное количество, и они самой разной природы.

Как полагает К. Кригер, риск-ориентиро- ванное публичное управление возникло как эффективный ответ на актуализацию необходимости рационализации управления в рамках давления на государство, направленного на обеспечение б льшей прозрачности и подотчетности его деятельности, а также более эффективного использования ресурсов. Оценка рисков, а также выработка основанных на понимании и управлении рисками стандартов и реализация риск-ориентированных подходов позволяют также наглядно определять, насколько государство в состоянии справляться с негативными непредвиденными ситуациями, и позволяют более эффективно распределять ограниченные ресурсы. Реализация риск-ори- ентированного публичного управления зачастую рассматривается как инструмент обеспечения функционирования более рационального и эффективного государства, поскольку позволяет определять границы государственного вмешательства в конкретные сферы деятельности, а также распределять ограниченные ресурсы по большей части между теми целями и задачами, в процессе достижения которых возникновение вреда является наиболее вероятным [4, с. 1, 26].

Известны и апробированы определенные методы оперирования рисками. Как указывают Г. Ротстайн, О. Боррас и М. Хьюбер, публичное управление, основанное на оценке рисков, включает в себя достаточно широкий спектр механизмов контроля, чаще всего принимающих форму того, что называют риск- ориентированным регулированием в той или иной сфере, но важное значение также имеет и множество других управленческих инструментов [5, с. 215].

Стратегии управления рисками осуществляются посредством реализации следующих интегральных приемов оперирования полем рисков и рискогенных детерминантов:

  • 1) перманентный и партикулярный (избирательный целевой) мониторинг рисков и их детерминантов — систематическое фокусирование правоприменительной (но также и законодательной) деятельности на вероятностях возникновения конкретных отдельных рисков и их потенциальных последствиях;
  • 2) оценка выявленных рисков, их детерминантов и их последствий, включая оценку их весовых характеристик (параметров актуализации и влияния, вероятностных характеристик), как основных объектов принятия мер в рамках реализации риск-ориентированного публичного управления;
  • 3) управление рисками:
    • — превенция рисков, в том числе избежание рисков (отказ от осуществления определенной деятельности в рамках публичного управления, от задействования определенных инструментов публичного управления, которые дополнительно создают вероятность возникновения определенных рисков);
    • — принятие, удержание и адаптация рисков, в том числе за счет реализации моделей оптимизации «польза - риск - ущерб»;
    • — редуцирование параметров и (или) возможных последствий рисков («подавление» рисков) — снижение (посредством выработки универсальных стандартов и стратегий, применения других специальных подходов) вероятностных параметров рисков и снижение возможных негативных последствий от их актуализации и реализации;
    • — трансфер (перевод, канализирование) рисков и (или) трансформация рисков в формы, управление которыми подтверждаемо эффективнее;
    • - деконструкция (фрагментация, «рассыпание») рисков на партикулярные риски, управление которыми подтверждаемо эффективнее.

Риск-ориентированное публичное управление включает в себя, в том числе, разработку риск-ориентированной государственной политики и реализацию риск-ориентированного правового регулирования и соответствующей правоприменительной практики.

Согласно нашему подходу, риск-ориентиро- ванное публичное управление представляет собой находящуюся в структурно-функциональном единстве совокупность институциональных механизмов (включая организационные системы), концептов и логики стратегического и текущего мониторинга и систематической прогностической оценки сопряженных с публичным управлением рисков, правовых и ор- ганизационно-администрирующих инструментов и процедур проектирования, алгоритмизации, программирования, реализации, обеспечения, валидации и контроля публичного управления (прежде всего кризисно-превентивного и более широко антикризисного государственного управления) в целях раннего (в том числе пруденциального) выявления, идентификации и оценки таких рисков, подбора и применения релевантных инструментов оперирования рисками.

Риск-ориентированные подходы к осуществлению правового регулирования имеют следующие преимущества: во-первых, осуществление таких подходов способствует эффективности правового регулирования, поскольку позволяет перенаправлять ограниченные ресурсы в те сферы, где они необходимы более всего; во-вторых, такие подходы позволяют систематически совершенствовать процессы принятия решений, обеспечивая нахождение новых доказательств вероятности возникновения таких рисков, а также обеспечивая лучшее понимание возможных вредных последствий; и в-тре- тьих, такие подходы позволяют принимать более обоснованные решения. Осуществление основанного на рисках, ориентированного на них правового регулирования в той или иной сфере, с одной стороны, демонстрирует, что государство не в состоянии осуществлять стандартное правое регулирование таким образом, чтобы таких рисков не возникало, а с другой — предполагает, что соответствующие меры, принимаемые в рамках такого регулирования, взятые в совокупности, должны быть пропорциональными, целенаправленными и основанными на оценке характера и масштабов возможных рисков, а также оценке вероятности достижения целей [6, с. 16, 28].

Вместе с тем эффективное управление рисками в публичном управлении является крайне сложным, и на современном этапе такое управление (если говорить о мере должного) реализуется больше на бумаге (в программах и отчетах), нежели в реальности, является более фиктивным, нежели реальным. Сегодня это, скорее, тренд и работа на перспективу.

Возвращаясь к вышеупомянутому принципу оптимальности Парето, согласно которому как оптимальное может быть оценено такое состояние системы, при котором улучшение значения каждого частного дескриптивного показателя не может не повлечь ухудшения других таких показателей, отметим, что проблемой становится само нахождение этого оптимального состояния в публичном управлении.

Основная проблема в оперировании рисками состоит в том, что только лишь повышение надежности функционирования каждого отдельного узла системы является недостаточным.

Как отмечают Э.К. Бешер и М.Р. Чэссин, «если бы каждый шаг в алгоритме из 10 этапов был бы выполнен на 99%, то надежность безошибочной работы системы составила примерно 90%. Но аналогичный процесс, только с 50 шагами алгоритма даст всего лишь 61% безошибочности системы» [7, с. 72; 8, с. 75].

Как обоснованно указывают Г. Ротстайн, О. Боррас и М. Хьюбер, нередко меры, принимаемые и реализуемые в рамках риск-ориен- тированного публичного управления, являются квазиоптимальными, поскольку они могут требовать непропорционально высоких затрат, косвенно приводить к возможности возникновения иных рисков, либо отвлекать внимание от иных, более серьезных проблем [9, с. 216]. По словам Г. Ротстайна и Дж. Даунера, рискориентированная государственная политика может служить достаточно противоречивым целям одновременно и иногда с большими трудностями выполнять свои непосредственные основные задачи [10, с. 781].

При принципиально положительной оценке самого концепта риск-ориентированного публичного управления, его проектирование и внедрение в практику деятельности органов публичного управления сталкивается с возникновением множества присущих публичному управлению проблем, к которым относятся следующие:

  • - недостаточная эффективность реализации такого подхода к публичному управлению на практике вследствие чрезмерного увлечения риторикой «риск-ориентированности» без корреспондирующих этому реальных и эффективных, имеющих прагматическую релевантность «риск-ориентированных» инструментариев публичного управления, прошедших апробацию и валидацию; вообще существенные сложности с подтверждаемостью, верификацией прагматической релевантности, валидности и действительной риск-ориентированности инструментариев публичного управления, заявляемых в качестве таковых;
  • — проблема ошибок публичного управления и других субъективно обусловленных дефектов публичного управления в части выявления, идентификации, оценки и ранжирования рискогенных детерминантов, собственно рисков и негативных последствий их актуализации и реализации;
  • - ограниченная предметно-объектная и функциональная применимость риск- ориентированного публичного управления;
  • — характерные для существенных рисков публичного управления взаимосвязанность и интерсекциональность рисков различных видов и различной природы; комплексность многих рисков публичного управления требует столь же комплексного к ним подхода, а «подавление» рисков по одному направлению публичного управления может повлечь возрастание вероятности их актуализации и реализации (в том числе мультипликативной и кумулятивной) на других направлениях;
  • — проблемы, связанные с моментом фиксации и признания возникновения или высокой вероятности возникновения рисков и принятием экстренных мер реагирования в условиях временной ограниченности (экстренное реагирование органов публичного управления на высокорискогенную ситуацию или уже кризисную ситуацию не может одновременно оперативно устранить причины изначальных проблем и может потенциально иметь достаточно серьезные непредвиденные последствия).

Указанные обстоятельства мультипликативно усиливаются и многими другими детерминантами снижения эффективности публичного управления. И в определенных обстоятельствах даже возможен «флаттер» (от англ. flutter — дрожание, вибрация) мультипликативное и кумулятивное (по эффекту) самовоз- буждающееся и незатухающее сочетание одновременной актуализации многочисленных критических рисков в публичном управлении и реализации их негативных последствий, приводящее к резонансу, угрожающему разрушением всей системе публичного управления или к существенным ее сегментам.

По мнению Р. Хаббард и Ж. Паке, вводящих понятие «черных дыр» в публичном управлении, основными критическими проблемами публичного управления, так называемыми черными дырами в публичном управлении, которые провоцируют возникновение все большего количества проблем, сбоев и недочетов публичного управления, являются некоторые серьезные внутренние недостатки самой системы, к которым, в частности, можно отнести следующие (и которые мы более подробно рассмотрим ниже):

  • — разница между существующим состоянием взаимодействий внутри системы публичного управление и официальным его представлением обществу и руководству;
  • — трудности с выполнением системой органов публичного управления своих стандартных функций в условиях быстро меняющейся обстановки, недостаточная быстрота приведения таких функций в соответствие с реальной ситуацией, недостаточная гибкость механизмов;
  • — появление во многих демократических государствах нового, так называемого «невротического» менталитета системы публичного управления, обусловленного взаимным недоверием между государством и его гражданами;
  • — бюджетный дисбаланс внутри системы публичного управления [11, с. 7].

Особое значение приобретает учет рисков в правовом регулировании.

Нормативные правовые инструменты публичного управления могут быть: непосредственного и опосредованного регулирования; прямого и косвенного регулирования; открытые и защищенные особым режимом тайны; ординарные (единичные, «простые»), пакетированные и комплексные; единоразовые и многократно применяемые; дискретные или длящиеся во времени; полнообъемные и частичные; массированные и аксиальные (точечные); институциональные и внеинституциональные (последние, например, при делегировании отдельных публично-властных полномочий негосударственным операторам); регулирования в нормальных условиях и регулирования в девиантных или кризисных условиях.

Работа с массивами нормативно-правового регулирования может осуществляться посредством следующих инструментариев:

  • — принятия (издания) новых и изменяющих существующее правовое регулирование нормативных правовых актов;
  • — инструментов варьирования уровня и, соответственно, силы нормативного правового акта — принятие различных по уровню и форме актов (например, федеральных законов или федеральных конституционных законов; или известный пример, когда норму о ежегодных отчетах Правительства РФ о результатах его деятельности перед Государственной Думой можно было закрепить федеральным конституционным законом, однако же ее закрепили в Конституции РФ);
  • — инструментов варьирования императивности правовых норм и степени детализации правового регулирования;

— задействования инструментов систематизации законодательства, в том числе кодификации, рекодификации и декодификации законодательства.

Однако правовое регулирование далеко не всегда может являться верифицируемо эффективным и прагматически релевантным инструментом публичного управления. Правовое регулирование может даже просто не отвечать складывающимся условиям и объективным обстоятельствам, может не подходить в силу чрезмерной дороговизны правоприменения (например, в случае обеспечения контроля за достаточно сложными процессами и управления ими) или его предметно-объектной или функциональной ограниченности.

В числе объективных детерминантов ограниченности возможностей задействования правового регулирования в качестве инструмента публичного управления можно выделить следующие:

  • — негибкость (ригидность) и сложность оперативной адаптируемости нормативного правового регулирования к быстро- изменяющимся условиям;
  • — известная «неповоротливость», инертность законодательства, высокая сложность быстрого принятия новых и направленных на изменение существующего регулирования законов (а далеко не все ситуации могут быть урегулированы подзаконными актами, более гибкими и оперативными в этом отношении);
  • — связанность системы нормативного правового регулирования тенденциями излишней заурегулированности, запутанности, загроможденное™ и «загрязненности» законодательства избыточным нормативным материалом, а также накопления правовых пробелов и внутренних коллизий;
  • — высокая затратность и определенная громоздкость процессуального аппарата;
  • — проблемы иерархизации правовых норм;
  • — контроверсивность правового регулирования нормам автономных внеправовых нормативных порядков в случаях приоритетности действия последних;
  • — нередко юридико-лингвистическая неоднозначность норм права, влекущая проблемы правоприменения; неизбежность компромиссов между простотой и сложностью законодательства, что также накладывает отпечаток на его применение в качестве инструмента.

Тема риск-ориентированного публичного управления находится еще пока в зачаточном состоянии разработки, нуждаясь в серьезных научных исследованиях.

По словам М.А. Лапиной, в науке публичного права институт рисков, управления рисками практически не развит, хотя в ряде законов и подзаконных нормативных правовых актов содержатся нормы, регулирующие анализ, оценку, прогнозирование и минимизацию рисков в системе управления [ 12, с. 35].

Однако в рамках так называемой «новой модели» публичного управления концепт риск-ориентированного публичного управления занимает ключевое место, и это дает определенные надежды относительно перспектив развития данного научного направления.

Литература

  • 1. Уткин Э.А., Фролов Д.А. Управление рисками предприятия: Учеб.-практ. пособие. М.: ТЕИС, 2003.
  • 2. Directive № 2007/60/ЕС of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks [Электронный ресурс]. URL: http://eur-lex.eu- ropa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32007L0060.
  • 3. Winston C. Government Failure versus Market Failure: Microeconomics Policy Research and Government Performance. Washington, D.C.: AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies, 2006.
  • 4. Krieger K. Norms, structures, procedures and variety in risk- based governance: the case of flood management in Germany and England. Jerusalem Papers in Regulation & Governance (Working Paper). 2012. № 47.
  • 5. Rothstein H., Borraz O., Huber M. Risk and the limits of governance: Exploring varied patterns of risk-based governance across Europe. Regulation & Governance. 2013. № 7. P. 215-235.
  • 6. Risk and regulatory policy: improving the governance of risk (OECD Reviews of Regulatory Reform) / Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) [Электронный ресурс]. URL: http://www.planejamen- to.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/arquivos/ OCDE2011/OECD_Risk.pdf.
  • 7. Becher E.C., Chassin M.R. Improving Quality, Minimizing Error: Making It Happen. Health Affairs, 2001. Ы. 20. № 3. P. 68—81.
  • 8. Понкина А.А. Врачебная ошибка в контексте защиты прав пациентов. М., 2012.
  • 9. Rothstein H., Borraz O., Huber M. Risk and the limits of governance: Exploring varied patterns of risk-based governance across Europe. Regulation & Governance. 2013. № 7. P. 215-235.
  • 10. Rothstein H., Downer J. «Renewing Defra»: exploring the emergence of risk-based policymaking in UK central government. Public Administration. 2012. Vol. 90. № 3. P. 781-799.
  • 11. Hubbard R., Paquet G. The black Hole of Public Administration. Ottawa: University of Ottawa Press, 2010.
  • 12. Лапина M.A. Теоретико-правовые аспекты управления рисками // Государство и право. 2015. № 2. С. 35—44.

References

  • 1. Utkin Е.А., Frolov D.A. Upravlenie riskami predpriyatiya | Enterprise risk management). Moscow: TEIS, 2003. 247 p.
  • 2. Directive № 2007/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks. URL: http://cur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32007L0060.
  • 3. Winston C. Government Failure versus Market Failure: Microeconomics Policy Research and Government Performance. Washington, D.C.: AEI-Brookings Joint Center for Regulatory Studies, 2006. 130 p.
  • 4. Krieger K. Norms, structures, procedures and variety in risk- based governance: the case of flood management in Germany and England. Jerusalem Papers in Regulation & Governance (Working Paper), 2012, no 47. 33 p.
  • 5. Rothstein H., Borraz O., Huber M. Risk and the limits of governance: Exploring varied patterns of risk-based governance across Europe. Regulation & Governance, 2013, no7, p. 215—235.
  • 6. Risk and regulatory policy: improving the governance of risk (OECD Reviews of Regulatory Reform) / Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) [Электронный ресурс]. URL: http://www.planejamen- to.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/arquivos/ OCDE201 l/OECD_Risk.pdf.2010. 247 p.
  • 7. Becher E.C., Chassin M.R. Improving Quality, Minimizing Error: Making It Happen. Health Affairs, 2001, vol. 20, no 3,

p. 68—81.

  • 8. Ponkina A.A. Vrachebnaya oshibka v kontekste zashchity prav patsiyentov [Medical error in the context of patient rights] / The Department of legal support of state and municipal institutions service of Russian Academy of National Economy. Moscow, Consortium of specialists on the protection of patients’ rights, 2012. 200 p.
  • 9. Rothstein H., Borraz O., Huber M. Risk and the limits of governance: Exploring varied patterns of risk-based governance across Europe. Regulation & Governance, 2013, no 7, p. 215—235.
  • 10. Rothstein H., Downer J. «Renewing Defra»: exploring the emergence of risk-based policymaking in UK central government. Public Administration, 2012, vol. 90, no 3, p. 781—799.
  • 11. Hubbard R., Paquet G. The black Hole of Public Administration. Ottawa: University of Ottawa Press, 2010. 537 p.
  • 12. Lapina M.A. Theoretical and legal aspects of risk management. Gosudarstvo ipravo [State and law], 2015, no 2, p. 35—44.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>