Полная версия

Главная arrow Бухучет и аудит arrow Аудитор, 2014, №4

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Каким быть институту государственно-частного партнерства в России?

^ Е.Е. Смирнов, парламентский корреспондент e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

В Государственной Думе продолжается работа над проектом федерального закона об основах государственно-частного партнерства, призванного активизировать привлечение частного бизнеса к решению важных для страны социально-экономических задач.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство (public-private partnership); публичный партнер (public partner);

частный партнер (private partner); государственная компания (state-owned company); хозяйственное общество (economic entity)

Концепция инициированного Правительством РФ проекта федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в РФ» №238827-6 была принята Государственной Думой (ГД) в первом чтении подавляющим большинством депутатов (350 чел., т.е. 77,8% от состава палаты). И в этом нет ничего удивительного. Потребность в федеральном законе, определяющем основы правового регулирования государственно-частного партнерства (ГЧП), у нас в стране чрезвычайно велика.

Авторы законопроекта исходили из реалий рынка

Официальный представитель Правительства РФ, заместитель министра экономического развития РФ С.Ю. Беляков, выступая в ГД, отметил, что у нас в стране власть и бизнес весьма заинтересованы в партнерстве на ниве решения социально- экономических проектов. Однако активное сотрудничество на этом поприще заметно сдерживается отсутствием общероссийского законодательного инструментария ГЧП. В результате многие заслуживающие внимания проекты, которые могли бы успешно осуществляться на базе партнерства государства и бизнеса, на практике либо не реализуются, либо реализуются с существенными сложностями.

Не случайно более 60 субъектов Российской Федерации в отсутствие нужного федерального закона приняли собственные правовые акты, которые призваны регулировать порядок заключения соглашений о ГЧП. Вот только жаль, что в полной мере эти правовые документы по сути так и не заработали, ибо они часто и небезосновательно оспариваются. Соответственно, оспариваются и заключаемые соглашения о ГЧП.

Основной проблемой, считают правительственные аналитики, является отсутствие на федеральном законодательном уровне четкого ответа на следующие вопросы принципиального характера: что такое ГЧП? В каких случаях допускаются изъятия из действующего законодательства в отношении подобного рода соглашений? Что из себя эти соглашения, собственно, должны представлять? Т.е. важно разобраться в том, как выстраиваются отношения публичного и частного партнеров, каковы их обязательства друг перед другом, каковы последствия нарушения этих обязательств, каковы гарантии у инвестора в связи с вложением инвестиций и у заказчика (публичного образования) с точки зрения обеспечения услуг в том объеме и в том качестве, которые он предъявляет. Исходя из анализа всех этих проблем, и была подготовлена концепция правительственного законопроекта.

Следует отметить, что авторы законопроекта еще в ходе его подготовки активно сотрудничали с регионами, которые имеют опыт реализации подобного рода проектов. Кроме того, они активно взаимодействовали с компаниями, которые реализуют или готовы реализовать подобного рода проекты, чтобы понять, насколько предлагаемый инструментарий отвечает их требованиям и запросам. Т.е. можно утверждать, что соответствующий законопроект был подготовлен в результате достаточно длительной экспертной работы, учитывающей реалии прежде всего национального рынка.

Больше того, складывается впечатление, что правительственный законопроект подготовлен по сути с учетом и на основе уже принятых и действующих региональных законов.

В частности, представитель правительства сослался на закон Санкт-Петербурга об участии города в ГЧП. В свое время некоторые проекты, которые реализовывались в этом городе, начинали осуществляться как концессионные соглашения. В условиях кризиса они оказались замороженными, и только принятие в Санкт-Петербурге этого закона позволило их преобразовать в проекты ГЧП и успешно завершить. Опыт Санкт- Петербурга, как и других субъектов РФ, разумеется, был использован в рассматриваемом законопроекте.

Вместе с тем авторы законопроекта, готовя документ, проанализировали и международную практику. По словам С.Ю. Белякова, сегодня в мире известны более десяти форм ГЧП. У нас пока реализуется только одна из них - концессионное соглашение. В правительственных структурах полагают, что законопроект, над которым работает ГД, даст возможность использовать и другие хорошо зарекомендовавшие себя формы ГЧП.

Отвечая на вопросы депутатов, С.Ю. Беляков сказал, что законопроектом предполагается возможность передачи создаваемого или реконструируемого объекта в частную собственность. Во всех ли случаях это будет? Нет, не во всех. Решение о том, передавать или не передавать, должно приниматься при заключении соглашения. Предусматривается, что процедура принятия таких решений и их оформления при подписании соглашения будет максимально прозрачной, и соответствующие нормы закона станут защищать интересы не только частного инвестора при приобретении объекта, но и публичного образования с точки зрения владения.

Кроме того, законопроектом предусматривается возможность обратной передачи объектов. Такое допускается в том случае, если частный инвестор неэффективно, с точки зрения заказчика, использует объект. В частности, если услуги, которые он представляет, эксплуатируя объект, не того качества или не того объема, которые предусматривались.

По словам С.Ю. Белякова, у нас многое делается для развития законодательства о концессионных соглашениях. Правда, эта форма ГЧП не только в РФ, но и во всем мире уже достаточно регламентирована. Однако мировому рынку, как уже отмечалось выше, известны не только концессионные соглашения. Есть и другие формы ГЧП. В основном они определяются длительностью владения объектом, возможностью получать доходы и компенсировать вложенные инвестиции, оказывая услуги, используя создаваемый объект, что не предполагается законодательством о концессионных соглашениях. Но для того, чтобы запустить те формы ГЧП, потребность в которых объективно существует, необходим соответствующий правовой инструмент.

Анализируя законопроект в ходе первого чтения, председатель Комитета ГД по вопросам собственности С.А. Гаврилов обратил внимание палаты на два обстоятельства. Первое: весьма велики публичные обязательства, которые вынуждены принимать субъекты Федерации и органы самоуправления, муниципалитеты. Зачастую совершенно очевидно, что им не хватает бюджетных средств и источников дохода для исполнения своих обязательств. Второе: назрела необходимость серьезной модернизации отечественной промышленности, в том числе оборонной. Это требует привлечения не только дополнительных финансовых средств, но и уникального технологического опыта. И в числе задач, которые призван решить законопроект, - усиление контроля за финансированием проектов, обеспечение прозрачности конкурсов, распределения рисков. Между прочим, отмечалось в ходе дебатов, наши конкуренты на мировых рынках высокотехнологичной продукции активно пользуются инструментом ГЧП, в том числе для привлечения российских возможностей. Настало время сделать соответствующие выводы.

Как показали дебаты, в основе законопроекта лежит идея совершенствования отношений собственности и имущественных прав в РФ в самых разных видах: в виде госгарантий, субсидий, законодательно обусловленной административной поддержки. Важно расширить возможности регионов РФ, муниципалитетов, предприятий, особенно предприятий обрабатывающей промышленности, в деле существенного преобразования экономики.

Касаясь достоинств законопроекта, депутат С.М. Катасонов обратил внимание на то, что в этом документе предусматривается серьезная защита прав частного инвестора. Во многих субъектах РФ при разработке законов о ГЧП этим не стали заниматься, ссылаясь на то, что есть Гражданский кодекс РФ - мол, разбирайтесь там. Но у нас сегодня, не секрет, частный инвестор зачастую боится государства как более сильного партнера. Именно поэтому в проекте федерального закона напрямую записана соответствующая норма о защите частного инвестора. И судя по всему, палата поддержит ее.

Замечания депутатов носят конструктивный характер

Как показали дебаты, депутатов вполне удовлетворяет то обстоятельство, что законопроект направлен на снятие существующих ограничений в сфере ГЧП и расширение возможных форм реализации проектов на принципах ГЧП с целью создания правовых условий для привлечения инвестиций в экономику РФ. В своем большинстве они согласны с тем, что будущий федеральный закон должен унифицировать подходы к правовому регулированию ГЧП, определить полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований при реализации проектов ГЧП, установить обязательства публичного и частного партнеров при реализации соглашений о ГЧП, в том числе по обязательному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения частным партнером. При этом должна регламентироваться возможность использования сторонами партнерства различных форм участия в соглашениях о ГЧП в зависимости от целей конкретного проекта, в том числе с использованием форм, предполагающих нахождение объекта соглашения в частной собственности.

Мировая практика показывает, что нормативно-правовое регулирование института ГЧП, как правило, базируется на учете особенностей национального права. При этом большинство экономически развитых стран, в которых активно используются механизмы ГЧП, не имеют специальных законов о них. Тем не менее, российские парламентарии считают, что нашей стране такой закон необходим. По мнению депутатов, входящих в Комитет ГД по вопросам собственности, принятие специального законодательного акта о ГЧП позволит достичь, в частности, следующих стратегически важных целей:

  • обеспечить консенсус мнений государства, бизнеса и общества на пути развития в РФ института ГЧП;
  • стимулировать процесс согласования существующих во властно-распорядительных органах подходов к пониманию роли государства в современной экономике и необходимости определения закрытого перечня публичных полномочий и задач, к выполнению которых государство готово привлечь частных предпринимателей;
  • обозначить круг вопросов ведения каждого уровня публичной власти;
  • оценить степень контроля и меру ответственности государства в тех функциях, которые переданы на исполнение частному бизнесу.

Вполне понятно, что рассматриваемый законопроект не решит всех проблем развития института ГЧП в РФ, поскольку успешное становление принципов соответствующего партнерства определяется целой системой взаимоувязанных правовых норм из различных отраслей законодательства (бюджетного, налогового, административного, земельного, корпоративного, антимонопольного, трудового и т.д.) и инструментов гражданского права - договоров аренды, купли-продажи, подряда, займа, переуступки прав и т.п. Однако решающим фактором остается согласованность всей системы нормативно-правового регулирования ГЧП с федеральными законами, подзаконными актами, законами субъектов РФ, а также практическая совместимость системы с выбранной государством стратегией использования инструмента ГЧП.

Принимая во внимание текущее состояние в РФ правовой системы защиты бизнеса и прав собственности, уровень коррупциоген- ных факторов при принятии решений, а также эффективность действий органов публичной власти, Комитет ГД по вопросам собственности предложил при доработке законопроекта учитывать ряд весьма важных проблем.

Первое. По мнению членов Комитета, не следует пытаться обозначить в понятии ГЧП все возможные экономические и правовые формы взаимодействия государства и бизнеса по причине сложности и отсутствия необходимости в таком отражении их всех в одном законодательном акте. Вместе с тем, определение ГЧП должно содержать основные признаки кооперации государства и бизнеса, позволяющие однозначно квалифицировать конкретный проект именно как проект ГЧП, направленный на привлечение государством частных партнеров для оказания общественно значимых публичных услуг, к числу которых, как правило, относят услуги, обеспечение которых входит в такие законодательно установленные полномочия органов публичной власти, как развитие инфраструктуры, транспорта, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства, строительства, образования, здравоохранения, культуры и спорта и т.д. При этом в большинстве случаев эти задачи носят ярко выраженный межрегиональный или межмуниципальный характер.

Парламентарии пришли к выводу, что важно исключить из сферы действия закона отличные от ГЧП правовые отношения, которые возникают между публично-правовыми образованиями и частными структурами при оказании услуг населению и которые предусматривают отношения подчиненности (субординации) сторон. Зачастую это имеет место в договорах купли-продажи, аренды, подряда, возмездного оказания услуг, одной из сторон которых выступает публичный партнер.

Второе. На взгляд депутатов, определить в законе предмет партнерства государства и бизнеса в рамках ГЧП весьма проблематично, поскольку в настоящее время в мировой практике отсутствует единое общепринятое и приемлемое для практики определение (дефиниция) публично-государственного партнерства, общепринятая классификация форм ГЧП, а также их стандартная схема применения. В связи с этим целесообразно ограничиться перечислением открытого списка самых известных и распространенных моделей долгосрочного сотрудничества государственных и частных структур на договорной основе в рамках ГЧП.

Как отмечено в заключении Комитета на законопроект, в европейской практике самыми распространенными договорными моделями (предметами) ГЧП являются следующие: модель с приобретением, лизинговая, арендная, модель с владением, подрядная, создание корпорации (в сочетании с другими моделями), концессионная. Перечисление именно этих договорных моделей в законе о ГЧП будет способствовать использованию этих конструкций у нас в стране, что, безусловно, повысит конкурентоспособность отечественного рынка ГЧП.

Третье. Согласно заключению Комитета, использование института ГЧП не должно отменять обязательств публичной власти перед населением. Этот принцип должен быть отражен в базовом законе, чтобы избежать возможности эрозии такой ответственности власти или появления у отдельных властно-распорядительных структур желания использовать ГЧП в качестве предлога для уклонения от надлежащего исполнения своих конституционных обязанностей и ответственности перед населением. Если реализация проекта ГЧП не приводит к полной передаче ответственности за исполнение конкретных государственных функций и полномочий

б к частным структурам, то это является гарантией того, что правовое положение граждан в сравнении с выполнением этих задач непосредственно самим государством не изменяется в худшую сторону.

Четвертое. Базовый закон, призванный установить правовые ориентиры развития института ГЧП в РФ, целесообразно дополнить положением о необходимости регулярного пересмотра (ревизии) перечня публичных задач и полномочий, а также периодической инвентаризации находящегося в государственной и муниципальной собственности имущества, необходимого для выполнения публично-правовыми образованиями своих непосредственных функций.

Пятое. Базовый закон о ГЧП, считают депутаты, должен содержать порядок принятия решения о целесообразности реализации конкретного проекта на принципах именно ГЧП. Наличие этих норм в законе представляется оправданным в интересах того, чтобы решения органов публичной власти о разработке и реализации таких проектов всегда имели убедительное экономическое, финансовое и социальное обоснование.

К тому же закон должен содержать не только требование установить заинтересованность общества в реализации конкретного проекта ГЧП, но и содержать соответствующие положения о проверке реалистичности финансирования, соответствия обязательств публичного партнера бюджетному законодательству и подтверждение его экономической эффективности.

Шестое. Депутаты полагают, что проект ГЧП, целесообразность и финансовая реализуемость которого не вызывают сомнения, должен быть не хуже инвестиционного проекта, осуществляемого исключительно за счет бюджетных средств. Поэтому публично-правовым образованиям, желающим участвовать в реализации проектов ГЧП, в обязательном порядке следует рассматривать и проводить сравнительный анализ нескольких альтернативных вариантов проектов. В связи с этим закон о ГЧП должен содержать описание основных принципов проведения технико-экономической экспертизы возможных моделей ГЧП. При этом важным представляется необходимость учета издержек и обязательств всего жизненного цикла проекта, объемов и формы первоначального бюджетного финансирования (стартовый капитал), распределения рисков на всех стадиях реализации проекта, их влияния на деятельность партнеров и т.п.

Седьмое. Депутаты считают, что отбор частного партнера для проекта ГЧП на конкурсной основе следует закрепить в законе в качестве обязательного правила.

Восьмое. По мнению депутатов, публичный партнер проекта ГЧП обязан гарантировать гражданам предоставление общественно значимых публичных услуг, переданных на исполнение частным структурам. В связи с этим он должен обладать достаточной степенью влияния и соответствующими возможностями для осуществления текущего контроля за ходом реализации проекта ГЧП. А степень влияния публичного партнера в проекте ГЧП в каждом конкретном случае определяется тем, насколько глубоко частные структуры вовлечены в исполнение публичных полномочий.

На взгляд депутатов, в тексте закона необходимо перечислить пункты, составляющие обязательное содержание договора между публично-правовым образованием и частным партнером при сохранении безусловного права сторон на максимальную свободу договора. Эти положения закона будут крайне важны при проведения технико-экономической экспертизы проектов ГЧП, поскольку их нужно будет проверить на предмет рисков, которые подлежат распределению между партнерами.

В состав минимальных требований к содержанию договора, которые Комитет ГД по вопросам собственности рекомендует указать в законе, включены следующие:

  • обязательство частного партнера всегда и в полном объеме соблюдать нормы публичного права;
  • требование точного описания работ, проводимых частным партнером, их вид, объем, время исполнения и качество;
  • положение о том, что указанное описание является неотъемлемой частью договора (если работы не поддаются точному описанию, применяется так называемое функциональное описание, при котором определяется цель (функция) и предъявляемые к ней требования);
  • договоренность о проведении мониторинга исполнения условий договора на всех стадиях проекта;
  • указание размера вознаграждения, получаемого частным партнером (в полном объеме его величина определяется уже при подписании договора, в т.ч. в договоре должна быть описана процедура и определены размеры возможной корректировки размера вознаграждения (например, с использованием индексации);
  • регулирование порядка корректировки обязательств по сотрудничеству и внесению изменений в договор в зависимости от изменившихся требований к выполнению работ (например, изменение государственных или муниципальных нужд);
  • регулирование правовых последствий ненадлежащего исполнения работ (например, нарушение сроков или низкое качество работ);
  • положения, регулирующие применение прав, вытекающих из гарантий;
  • регулирование имущественной ответственности сторон договора и распределение других рисков (конкретное распределение рисков по сторонам договора);
  • регулирование вопросов, связанных с расторжением договора (перечисление причин, по которым допускается расторжение договора, последствий расторжения договора), с одновременной конкретизацией распределения рисков из договора;
  • регулирование правовых последствий завершения договорных отношений (например, место нахождения материальных ценностей и их реализация);
  • вступление в силу договорных обязательств сторон, порядок внесения дополнений и изменений в договор при обнаружении содержательных пробелов (приоритет сохранения договорных отношений и их адаптации к изменившимся обстоятельствам);
  • порядок распределения между партнерами полученной финансовой выгоды от реализации проекта.

Девятое. На взгляд парламентариев, наряду с защитой прав и законных интересов частных партнеров в законе следует предусмотреть возможность использования публичной властью финансовых гарантий.

Кроме того, принципиально важно, чтобы проекты, реализуемые в форме ГЧП, не были поставлены в положение менее выгодное, нежели обычные государственные инвестиционные проекты. В противном случае развитие и использование института ГЧП в РФ по-прежнему будет затруднено.

Десятое. Создаваемая нормативно-правовая база ГЧП в РФ должна в обязательном порядке предоставлять гражданам возможности получения объективной информации об оценке и результатах мониторинга проектов ГЧП, проводимого независимыми организациями, а также реальную возможность участия в юридических процедурах, защищающих их права и гарантирующих им доступ к процессу принятия решений органами публичной власти.

В законе важно заложить основы эффективной системы общественного контроля, а также предусмотреть систему воздействия общества через публичного партнера на частного, которая должна предусматривать право на получение информации, право на замену частного партнера в проекте ГЧП, право вето, право на досрочное расторжение договора и т.д. От того, насколько серьезные возможности будут предоставлены публичному партнеру по внесению изменений и дополнений в договор о партнерстве (вплоть до его расторжения), зависят возможности публичной власти по оперативному внесению корректив в проект непосредственно в процессе его реализации.

Как показала работа над законопроектом, все вышеперечисленные предложения членов Комитета ГД по вопросам собственности, как и многие другие предложения депутатов, учитываются при подготовке текста документа ко второму чтению.

В частности, предусматривается по результатам второго чтения внести в текст будущего закона статью об основных понятиях, используемых в данном правовом документе. В рабочем варианте этой статьи прописаны, например, следующие понятия:

  • ГЧП - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о ГЧП, которое заключено по результатам конкурсных процедур, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, в установленных в соответствии со ст. 6 настоящего Федерального закона формах и в рамках которого публичный партнер и частный партнер принимают на себя обязательства в соответствии со ст. 11 настоящего Федерального закона. Для целей настоящего Федерального закона термин ГЧП используется также для обозначения сотрудничества публичного партнера и частного партнера, в котором публичным партнером является муниципальное образование;
  • проект ГЧП - инвестиционный проект, планируемый к реализации совместно публичным партнером и частным партнером на принципах ГЧП;
  • соглашение о ГЧП - гражданско-правовой договор между публичным партнером и частным партнером, который заключен на срок не менее чем три года и по которому публичный партнер обязуется предоставить частному партнеру объекты недвижимости и (или) иные объекты гражданских прав, в том числе права на результаты интеллектуальной деятельности, средства индивидуализации (в том числе связанные между собой технологически или иным образом), в целях создания, эксплуатации и (или) технического обслуживания частным партнером объекта соглашения, а частный партнер обязуется создать объект соглашения, обеспечить полное или частичное частное финансирование создания объекта соглашения, осуществлять эксплуатацию объекта соглашения и (или) техническое обслуживание объекта соглашения в течение определенного сторонами срока;
  • публичный партнер - РФ, субъект РФ, муниципальное образование в лице уполномоченных ими органов власти;
  • частный партнер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, с которыми заключено соглашение о ГЧП;
  • объект соглашения о ГЧП - недвижимое имущество, иные объекты гражданских прав, в том числе права на результаты интеллектуальной деятельности, средства индивидуализации (в том числе связанные между собой технологически или иным образом), создаваемые в соответствии с соглашением о ГЧП или предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением о ГЧП.

Выступая в ходе дебатов, депутат И.Н. Руденский сказал по поводу рассматриваемого документа, что это, наверное, один из самых важных, самых значимых законопроектов экономического характера, которые будут рассмотрены ГД шестого созыва. Документ затрагивает комплекс непростых вопросов, связанных с законами о госзакупках, о контрактной системе, о приватизации государственного и муниципального имущества, о защите конкуренции, о концессиях, а также Бюджетный кодекс РФ.

По словам депутата, необходимо дополнить законопроект нормами, гарантирующими адекватные, соразмерные инвестиции в проект ГЧП со стороны частного и публичного партнеров. А то может получиться так, «что частный партнер внесет 3 рубля, а государство внесет несколько миллиардов деньгами или имуществом - конечно, такого не должно происходить».

Далее депутат обратил внимание на необходимость закрепить в законе механизмы контроля за целевым использованием объекта соглашения ГЧП частным партнером и установить ответственность частного инвестора за нецелевое использование госимущества.

Что ж, все это, конечно, крайне важно в плане бережного отношения к государственной казне и эффективного противодействия ее расхищению.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>