Полная версия

Главная arrow Право arrow Административно-процессуальное право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

ОТДЕЛЬНЫЕ ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОИЗВОДСТВ

ПРОИЗВОДСТВО ПО ПРИНЯТИЮ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Рассмотрение производства по принятию нормативных правовых актов целесообразнее начать с конечного его результата — нормативного правового акта, его понятия и отличительных признаков.

Правовой акт управления — это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление правомочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

Правовой акт управления характеризуется тем, что:

  • • представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган решает тот или иной вопрос, возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;
  • • издается только полномочным субъектом исполнительной власти в пределах его компетенции;
  • • это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;
  • • принимается специальным органом или должностным лицом, которые также контролируют его исполнение. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта;
  • • обладает императивностью и обязателен для исполнения адресатом;
  • • определяет обязательные правила поведения, нормы права либо регламентирует конкретные управленческие отношения;
  • • может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служить юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим, прекращающим конкретные правовые отношения;
  • • не должен противоречить требованиям действующих законодательных актов и издается в пределах компетенции данного органа управления, как правило, для развития положений, содержащихся в законодательных актах;
  • • представляет собой юридическую разновидность служебных документов, используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц);
  • • как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно;
  • • издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и т.д.;
  • • носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих вопросов;
  • • несоблюдение содержащихся в нем юридически властных предписаний порождает особое юридическое последствие правового характера — ответственность виновной стороны.

Можно выделить несколько аспектов юридического значения правовых актов управления:

«1) они могут содержать правовые нормы, регулирующие различные общественные отношения не только в сфере государственного управления, но и за ее пределами, например, в сфере местного самоуправления; могут относиться как к административному, так и к другим отраслям права (гражданскому, финансовому, земельному и т.д.);

  • 2) могут выступать в виде юридических фактов, влекущих возникновение конкретных административных, гражданских, земельных и других правоотношений;
  • 3) могут служить основанием издания или отмены других актов, а также доказательством в судебном процессе по уголовным, гражданским, трудовым, административным, жилищным и другим делам»[1].

Следует отличать правовые акты управления:

• от законодательных актов. Правовой акт управления, как и закон, является юридическим актом, регулирующим общественные отношения, поскольку налагает определенные обязанности или предоставляет те или иные права. В то же время он имеет силу лишь в том случае, если издан в соответствии с волей, выраженной в законе, на основе и в целях его реализации. Правовые акты управления подзаконны. Законы обладают более высокой степенью юридической силы по сравнению с правовыми актами управления. Правовые акты управления не должны противоречить законам, не могут отменить или изменить закон. Законы же могут повлечь за собой изменение или отмену правового акта управления. Вместе с тем законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить законным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;

судебных актов. К ним относятся определение, постановление, приговор, решение. Они являются юрисдикционными по своей сути, принимаются по конкретным уголовным, гражданским и иным делам и не имеют правотворческого назначения. Судебные акты могут отменить, признать недействующим или недействительным правовой акт управления, а правовые акты управления не могут отменять, изменять или приостанавливать судебный акт. Судебный акт — это правовая форма выражения правосудия, он применяется к лицам, нарушившим права и законные интересы граждан, органов и т.д. Большинство же актов управления издается в связи с совершением субъектами правомерных действий в целях руководства сферами и отраслями управления;

служебных документов. Служебные документы не являются правовыми актами, но имеют юридическое значение (акты контрольных проверок, отчетов и т.д.). Главное их отличие в том, что они не порождают непосредственно юридических последствий, но могут быть предпосылкой издания правовых актов, применения мер поощрения и ответственности, содержать информацию, имеющую значение доказательств, и т.д.; неслужебных документов, имеющих юридическое значение (например, удостоверяющих личность, уровень образования и т.д.). Такого рода документы выдаются на основании правовых актов, издаваемых уполномоченными должностными лицами; актов прокурорского реагирования (протеста, постановления, представления, предостережения) на нарушение законности. Они не содержат в себе норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления; гражданско-правовых актов. Гражданско-правовой акт — это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон (участников договора), тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны.

Возможны различные классификации правовых актов управления. Наиболее распространенным является деление правовых актов управления по юридическим свойствам на нормативные и индивидуальные.

Как отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П, «под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, а под правовой нормой — общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»[2].

Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 Постановления от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, какие признаки являются существенными для характеристики нормативного правового акта в качестве такового. К их числу относятся: издание его в установленном порядке управомоченным органом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Данные акты выражают регулятивную функцию административного права. С их помощью конкретизируется или устанавливается административно-правовое положение субъектов управленческих отношений, регламентируются взаимоотношения между ними. Они выступают правовой основой для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений и т.д.

Полномочия исполнительных органов по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое и областное значение, т.е. издаваться исполнительными органами субъектов Российской Федерации и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией. Нормативный правовой акт в отличие от индивидуального:

  • • содержит нормы права, т.е. общеобязательные правила поведения;
  • • не имеет конкретного адресата, рассчитан на неопределенный круг лиц;
  • • действует в течение длительного времени до его отмены или изменения, т.е. срок его действия не определен.

Принципиальное отличие нормативного акта от индивидуального заключается в том, что нормативные акты являются правоустановительными, а индивидуальные — распорядительными.

«Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и служат важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления»1. Индивидуальные административные акты являются актами применения правовых норм. Они а) не содержат норм права; б) имеют конкретный адресат; в) рассчитаны, как правило, на однократное применение. Такие акты принимаются на основе общих правил, содержащихся в нормативных актах, и влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных правовых отношений. Например, правила приема в вузы являются нормативным правовым актом, а приказ о зачислении конкретного лица в вуз — индивидуальным.

По наименованию правовые акты управления подразделяются:

  • • на указы и распоряжения Президента РФ;
  • • постановления и распоряжения Правительства РФ;
  • • постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти;
  • • указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

По форме выражения правовые акты управления классифицируются:

  • • на устные. Данную форму акты имеют в предусмотренных нормами права особых случаях, нуждающихся в немедленной реакции на ситуацию, поведение гражданина, деятельность организации (устные приказы военачальников, других должностных лиц подчиненным, действующим в чрезвычайных ситуациях);
  • письменные. В основном правовые акты управления имеют письменную форму. Письменный акт — это служебный документ, признаваемый правовым актом управления. Под письменной формой акта понимается прежде всего его наименование, а также реквизиты, указывающие, по какому вопросу, кем, когда он принят, место его принятия. Иногда предусматриваются реквизиты, выражающие требования к содержанию акта. Акты коллегиальных органов могут быть только письменными;
  • конклюдентные — акты, отраженные в знаках, световых и звуковых сигналах, жестах.

В зависимости от функциональной роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский и Ю.Н. Старилов предлагают выделять акты управления:

«1) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности, для информационного обеспечения управления;

  • 2) устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;
  • 3) определяющие вопросы планирования (направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления);
  • 4) посвященные реализации функции организации, т.е. формированию системы государственного управления;
  • 5) содержащие элементы распорядительства, т.е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности;
  • 6) вводящие руководящие правила, т.е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов, государственных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной деятельности, например управленческой);
  • 7) имеющие координационный потенциал, т.е. выполняющие в первую очередь функцию координации — согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления;
  • 8) регламентирующие порядок надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т.е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления;
  • 9) выполняющие регулирующую функцию, т.е. использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан»1.

В зависимости от даты начала действия акты можно разделить на вступающие в силу:

  • • немедленно, т.е. с момента подписания;
  • • с даты, указанной в самом акте;
  • • в срок, указанный в другом административном акте;
  • • с момента государственной регистрации и опубликования

в установленном порядке.

В настоящее время на федеральном уровне процедуры принятия нормативных правовых актов управления регламентируются достаточно четко. Причем акцент сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании, правовой экспертизе, процедуре принятия и т.п. Так, в постановлении Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» регламентируется порядок организации работы Правительства РФ, внесения проектов нормативных правовых актов, их подготовки, утверждения и экспертизы. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009. В развитие данного постановления приказом от 04.05.2007 № 88 Минюст России утвердил

Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старимое Ю.Н. Административное право. С. 337.

Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Согласно постановлению Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также, если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости — организации, привлекаемые к этой работе.

Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен иной срок.

Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.

Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то они даются в преамбуле проекта. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, имеющие буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта — иметь ссылки на эти приложения.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими органами.

Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.

Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах. Предоставление таких полномочий, а также круг вопросов, по которым заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти вправе подписывать (утверждать) нормативные правовые акты, подлежит рассмотрению на заседании Правительства РФ по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти.

По поручению Правительства РФ федеральный орган исполнительной власти готовит и представляет в установленном порядке проект решения о внесении соответствующих изменений (дополнений) в положение о федеральном органе исполнительной власти.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

  • • наименование органа (органов), издавшего акт;
  • • наименование вида акта и его название;
  • • дата подписания (утверждения) акта и его номер;
  • • наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

  • [1] Аверина Е.А. Административное право в вопросах и ответах: учеб, пособие.М.: Проспект, 2005. С. 119.
  • [2] Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П «По делуо проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федеральногоконституционного закона “О Верховном Суде Российской Федерации”и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества“Газпром нефть”».
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>