Полная версия

Главная arrow Право arrow Административное право России

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Организации как субъекты административного права

Административно-правовой статус организаций: общая характеристика

Как отмечалось выше, наряду с индивидуальными субъектами в административных правоотношениях участвуют и организации.

Под организацией как субъектом административных правоотношений, по нашему мнению, следует понимать внешне организационно и юридически выраженное образование, имеющее внутреннюю структуру, состоящее из одного либо нескольких (многих) индивидуальных субъектов, обладающее возможностью самостоятельно, от своего имени вступать в урегулированные нормами административного права отношения с другими субъектами и являющееся носителем административных прав и обязанностей в этих отношениях[1].

Характеризуя организацию как субъект административных правоотношений, необходимо отметить, что в административном праве неприемлемо отождествление терминов «организация» и «юридическое лицо». Действительно, если в гражданских правоотношениях могут участвовать только организации, имеющие статус юридического лица, т.е. обладающие признаками, перечисленными в ст. 48 Гражданского кодекса РФ и включенные регистрирующими органами в Единый государственный реестр юридических лиц, то в административных правоотношениях могут участвовать и организации, не имеющие такого статуса. Например, участниками административных правоотношений непосредственно являются некоторые не имеющие статуса юридического лица органы исполнительной власти, различные комиссии, в частности административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних.

В связи с этим можно сделать вывод, что в качестве субъектов административных правоотношений должны рассматриваться все- таки не юридические лица, а организации, как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица, но имеющие при этом возможность самостоятельно вступать в административные правоотношения и участвовать в них от своего имени, реализуя соответствующие административные права и обязанности. В этом смысле к числу организаций — субъектов административных правоотношений могут быть отнесены некоторые структурные, а также территориальные подразделения юридических лиц.

К числу организаций, являющихся самостоятельными субъектами административных правоотношений, наряду с юридическими лицами можно отнести:

  • • структурные подразделения органов исполнительной власти, в частности управления, отделы, службы, которые участвуют главным образом во внутренних административных правоотношениях;
  • • территориальные подразделения органов исполнительной власти, не обладающие статусом юридического лица, например территориальные отделения, пункты полиции;
  • • административные органы, не обладающие статусом юридического лица, в частности различные государственные комиссии, образуемые при органах исполнительной власти, административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые при органах местного самоуправления.

Филиалы и представительства коммерческих и некоммерческих организаций, являющихся юридическими лицами, как правило, не могут выступать в качестве самостоятельных субъектов административных правоотношений, действующих в этих отношениях от собственного имени. В частности, в силу положений ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и КоАП РФ с соответствующими административными органами, связанные с осуществлением последними административного контроля (надзора) и с привлечением к административной ответственности, могут вступать только организации, имеющие статус юридического лица. Филиалы и представительства могут выступать субъектами административных правоотношений лишь в случаях, прямо предусмотренных соответствующими законами или подзаконными НПА. Например, в силу положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»1 (ред. от 4 июня 2014 г., с изм. от 4 июня 2014 г.). Так, в соответствии ч. 4 ст. 27 структурные подразделения образовательной организации, в том числе филиалы и представительства, не являются юридическими лицами и действуют на основании устава образовательной организации и положения о соответствующем структурном подразделении, утвержденного в порядке, установленном уставом образовательной организации. Осуществление образовательной деятельности в представительстве образовательной организации запрещается (более подробно см. ч. 5—11 ст. 27).

Любая организация, являющаяся субъектом административных правоотношений, обладает соответствующим административно-правовым статусом.

Анализ административно-правового статуса организации дает нам представление о том, каковы место и роль этой организации в административных правоотношениях, в каких юридических связях находится эта организация с другими субъектами указанных отношений.

В содержание административно-правового статуса любой организации, по нашему мнению, необходимо включать следующие элементы.

  • 1) место организации в административно-публичной сфере, в том числе подведомственность (подчиненность) ее конкретному органу исполнительной власти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти;
  • 2) сферу, предмет и виды деятельности организации;
  • 3) цели создания и деятельности организации;
  • 4) задачи, решаемые организацией в административно-публичной сфере;
  • 5) функции, выполняемые организацией в административнопубличной сфере;
  • 6) общие и {или) специальные административные: права (полномочия) организации в административно-публичной сфере; обязанности организации в административно-публичной сфере;
  • 7) ограничения общих и (или) специальных административных прав (полномочий) организации в административно-публичной сфере;

8) юридическую (административную и иную публично-правовую) общую или специальную ответственность организации за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения. Данные вопросы государственного управления и ответственности (КоАП и УК РФ) за 2011—2014 гг. законодателями пересмотрены неоднократно[2].

В зависимости от особенностей содержания перечисленных элементов можно выделить общий и специальный административноправовые статусы организаций.

Общий административно-правовой статус организации представляет собой ее общую административно-правовую характеристику и содержит, в частности, наиболее общие административные права (полномочия), ограничения этих прав, административные обязанности этой организации и общие условия привлечения ее к юридической ответственности за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения.

Общим административно-правовым статусом обладают, в частности, большинство как государственных, так и негосударственных предприятий, общественные и религиозные объединения, социально-культурные учреждения. Такой статус возникает у организации с момента ее создания (государственной регистрации в качестве юридического лица), причем одновременно возникает и общая административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность и деликтоспособность).

Специальный административно-правовой статус организации выступает как специальная административно-правовая характеристика данной организации и включает в себя, в частности, специальные административные права (полномочия), ограничения этих прав (полномочий), административные обязанности организации и специальные условия привлечения ее к юридической ответственности за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения.

К числу организаций, обладающих специальным административно-правовым статусом, можно, например, отнести органы исполнительной власти и некоторые виды государственных учреждений, наделенные отдельными внешними государственно-властными полномочиями, в частности учреждения Пенсионного фонда РФ, региональные управления автомобильных дорог, администрации морских рыбных портов, исполнительные органы местного самоуправления.

Специальный административно-правовой статус возникает у организации с момента наделения ее в установленном законодательством порядке специальными административными правами, обязанностями и определения для нее специального режима привлечения к юридической ответственности в административно-публичной сфере. Таким моментом может быть утверждение положения об этой организации или ее устава, а также государственная регистрация организации в качестве юридического лица. Одновременно возникает и специальная административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность и деликтоспособность) организации.

Все организации, участвующие в административных правоотношениях, могут быть подразделены на виды по следующим основным, принципиальным именно для административного права критериям.

В зависимости от того, кем созданы, на какой форме собственности основаны и от чьего имени действуют организации, участвующие в административных правоотношениях, представляется возможным выделить три группы таких организаций:

  • государственные — организации, созданные государством, т.е. государством или субъектами, основанные на государственной собственности, в том числе непосредственно финансируемые государством, действующие в административных правоотношениях от имени государства или от собственного имени, но по поручению государства (государственные органы, государственные учреждения, государственные унитарные и казенные предприятия);
  • муниципальные — организации, созданные муниципальными образованиями, основанные на муниципальной собственности, в том числе непосредственно финансируемые соответствующими муниципальными образованиями и действующие в административных правоотношениях от их имени либо от собственного имени, но по их поручению (органы местного самоуправления, муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения);
  • частные — организации, созданные юридическими и (или) физическими лицами, основанные на частной собственности и действующие в административных правоотношениях от собственного имени, но по поручению учредителей — физических и (или) юридических лиц (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, производственные кооперативы, общественные объединения, потребительские кооперативы и т.п.).

Рассмотрим особенности административно-правового статуса каждой из названных групп организаций с выделением в их составе отдельных видов организаций с учетом их места и роли в системе административных правоотношений.

  • 1. Государственные организации. С учетом места и роли государственных организаций в системе административных правоотношений можно выделить следующие виды таких организаций:
    • властвующие, т.е. организации, уполномоченные государством на осуществление от его имени административно-публичной деятельности в отношении других, в том числе не подчиненных им, субъектов административных правоотношений и наделенные соответствующими публично-властными полномочиями по решению вопросов государственного значения (органы исполнительной власти, иные административные органы, например Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, избирательные комиссии, органы прокуратуры, а также отдельные виды государственных учреждений, например отделения (отделы, управления) Пенсионного фонда РФ);
    • невластвующие, т.е. организации, уполномоченные государством на осуществление экономической, предпринимательской, социально-культурной и иной общественно полезной деятельности невластного характера и не наделенные при осуществлении этой деятельности публично-властными полномочиями (государственные унитарные и казенные предприятия, государственные социально-культурные учреждения, государственные фонды и т.п.).

Главное место в системе властвующих государственных организаций, являющихся субъектами административного права, безусловно, занимают органы исполнительной власти. Все иные государственные организации, участвующие в административных правоотношениях, тем или иным образом связаны с федеральными органами исполнительной власти или с органами исполнительной власти субъектов РФ и в определенных формах взаимодействуют с ними.

В зависимости от характера связи и взаимодействия с органами исполнительной власти можно выделить следующие виды государственных организаций (при этом читателям необходимо учитывать нормы Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений») (в ред. от 28 декабря 2013 г.)[3]:

  • • находящиеся в непосредственном ведении соответствующих органов исполнительной власти и подчиненные им, входящие в систему федеральных министерств и федеральных служб госучреждения (например, учреждения высшего профессионального образования, лечебно-профилактические учреждения, учреждения исполнения наказаний, а также казенные предприятия);
  • • не находящиеся в непосредственном ведении соответствующих органов исполнительной власти и не подчиненные им, но зависимые от них, в частности обязанные отчитываться перед ними о своей деятельности, согласовывать с ними совершение определенных действий (учреждения государственных внебюджетных фондов РФ, государственные унитарные предприятия);
  • • не находящиеся в ведении никаких органов исполнительной власти, не подчиненные им и полностью независимые от них, строящие свои отношения с ними на основе равноправного взаимодействия государственные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, например, органы законодательной власти, суды, органы прокуратуры, избирательные комиссии, Счетная палата РФ (при этом законодателями пересмотрено правовое положение данного федерального государственного органа[4]), Центральный банк РФ (законодателями существенно расширены полномочия Центробанка России[5]).
  • 2. Муниципальные организации[6]. Административно-правовой статус муниципальных организаций, так же как и государственных, неоднороден, поскольку они создаются публичными, а именно муниципальными, образованиями, и некоторые их них выполняют функции публичного управления. Соответственно с учетом места и роли муниципальных организаций в системе административных правоотношений представляется возможным подразделить их, как и государственные организации, на два вида:
    • • властвующие, т.е. организации, уполномоченные муниципальными образованиями на осуществление от их имени административно-публичной деятельности в отношении других, в том числе не подчиненных им, субъектов административных правоотношений и наделенные соответствующими публично-властными полномочиями по решению вопросов местного значения (исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также некоторые муниципальные учреждения, наделенные отдельными административновластными полномочиями);
    • • невластвующие, т.е. организации, уполномоченные соответствующими муниципальными образованиями на осуществление экономической, предпринимательской, социально-культурной и иной общественно полезной деятельности невластного характера и не наделенные при осуществлении этой деятельности публично-властными полномочиями (муниципальные социально-культурные учреждения, муниципальные фонды и т.п.).

В зависимости от характера взаимоотношений с главными властвующими муниципальными организациями — исполнительнораспорядительными органами местного самоуправления все муниципальные организации могут быть подразделены на следующие виды.

  • • находящиеся в непосредственном ведении соответствующих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и подчиненные им (муниципальные образовательные учреждения, муниципальные учреждения здравоохранения и социальной защиты, муниципальные учреждения культуры);
  • • не находящиеся в непосредственном ведении соответствующих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, не подчиненные им, но зависимые от них, в частности обязанные отчитываться перед ними о своей деятельности, согласовывать с ними совершение определенных действий (муниципальные унитарные предприятия);
  • • не находящиеся в ведении никаких исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, не подчиненные им и полностью независимые от них, строящие свои отношения с ними на основе равноправного взаимодействия (представительные и контрольные органы местного самоуправления).
  • 3. Частные организации. В отличие от рассмотренных выше государственных и муниципальных организаций частные организации в административных правоотношениях могут выступать только в качестве невластвующих субъектов, поскольку никакие из них не вправе осуществлять административно-публичную деятельность и не наделяются административно-властными полномочиями. В то же время административно-правовой статус частных организаций неоднороден и имеет особенности в зависимости от осуществляемых ими видов деятельности и целей их осуществления. Например, цели и виды деятельности частной организации оказывают влияние на характер и объем взаимоотношений с властвующими субъектами административного права.

В зависимости от целей создания и деятельности все частные организации как субъекты административных правоотношений представляется возможным подразделить на следующие виды:

  • • частные коммерческие организации[7], созданные для осуществления предпринимательской деятельности посредством продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг материального характера, вступающие в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения правил безопасного осуществления предпринимательской деятельности и по поводу защиты прав потребителей, экономических и финансовых интересов государства (все виды частных предприятий различных организационно-правовых форм);
  • • частные некоммерческие организации, созданные для осуществления социально-культурной деятельности посредством оказания соответствующих услуг нематериального характера, вступающие в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения установленных требований к качеству этих услуг и порядку их оказания (частные образовательные учреждения, культурные, медицинские учреждения, учреждения социальной защиты);
  • • частные некоммерческие организации, созданные для осуществления общественно-политической деятельности посредством объединения граждан и иных организаций и повышения их активности в решении общезначимых вопросов, вступающие в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения правил поведения в общественных местах, требований государственной и общественной безопасности (различные политические партии, иные общественные объединения, религиозные объединения, благотворительные и иные фонды);

• частные некоммерческие организации, образованные для осуществления деятельности по удовлетворению собственных материальных и бытовых потребностей членов этих организаций, вступающие в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения установленных требований к содержанию и эксплуатации объектов (жилых домов, гаражей и т.п.), созданных в целях удовлетворения указанных потребностей (товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и гаражно-строительные кооперативы и т.п.).

В целях полного толкования о коммерческих организациях, по мнению авторов (Н. Эриашвили и Ф. Васильева), следует дополнительно учитывать нормы Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (в ред. от 5 мая 2014 г.[8])- Данный закон определяет порядок создания и правовое положение акционерных обществ, права и обязанности их акционеров, а также обеспечивает защиту прав и интересов акционеров. Нормы ФЗ распространяются на все акционерные общества, созданные или создаваемые на территории России. Учтены также особенности создания и правового положения акционерных обществ в сферах банковской, инвестиционной и страховой деятельности. Согласно Закону, акционерным обществом признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Высшим органом управления общества является общее собрание акционеров, общее руководство обществом осуществляет совет директоров (наблюдательный совет). Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью общества осуществляет ревизионная комиссия или ревизор общества. Установлен порядок создания и ликвидации акционерных обществ, формирования уставного капитала данных обществ, размещения акций и иных ценных бумаг. Урегулированы отношения акционерного общества и его акционеров[9].

Как было указано выше, одним из видов государственных организаций являются государственные учреждения. С учетом особой роли этих организаций в системе административных правоотношений рассмотрим отдельно особенности их административноправового статуса.

  • [1] В целях правильного толкования о юридических лицах авторы (Н.Д. Эриашвилии Ф. Васильев) рекомендуют обратить внимание на Федеральный закон от 5 мая2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданскогокодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Так, в ст. 48 «Понятиеюридического лица» юридическим лицом признается организация, которая имеетобособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своегоимени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Оно должно быть зарегистрировано вЕдином государственном реестре юридических лиц в одной из организационноправовых форм, предусмотренных ГК РФ (ч. 1). К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют вещные права, относятся государственные имуниципальные унитарные предприятия, а также учреждения. К юридическимлицам, в отношении которых их участники имеют корпоративные права, относятся корпоративные организации (ст. 65.1). Кроме того, правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяется Конституцией РФ и Законом «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России).Эти правила вступают в силу с 1 сентября 2014 г.
  • [2] Например, см.: Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 112-ФЗ «О внесенииизменений в Федеральный закон «О национальной платежной системе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
  • [3] Федеральными законами внесены изменения от 28 декабря 2013 г. № 418-ФЗ, от 28.12.2013 № 396-ФЗ, от 05.04.2013 № 44-ФЗ, вступили в силу с 1 января 2014 г.
  • [4] См.: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате РоссийскойФедерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649 (с изм. от 28.12.2013 № 396-ФЗ,вступ. в силу с 1 января 2014 г.).
  • [5] См.: Федеральный закон 2002. № 86-ФЗ (в ред. от 05.05.2014) «О Центральномбанке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. и доп., вступ. в силу с05.05.2014 г.) // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
  • [6] Законодателями также пересмотрено правовое положение (права и обязанности) муниципальных органов. Более подробно см.: Федеральный закон от06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2014 № 136).
  • [7] Дополнительно см.: Федеральный закон от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3283. Изменения, внесенные Федеральным законом от 12.03.2014 № 35-ФЗ, действуют с 1 октября 2014 г.
  • [8] Изменения, внесенные Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ, действуют с 1 сентября 2014 г.
  • [9] Более подробно см.: СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>