Полная версия

Главная arrow Право arrow Административное право России

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Административное право как отрасль российского права

ГЛАВА 1. Административно-публичная деятельность как вид государственно-публичной деятельности, регулируемой административным правом

ГЛАВА 2. Характеристика административного права как отрасли российского права

ГЛАВА 3. Механизм административно-правового регулирования

Административно-публичная деятельность как вид государствен но - публичной деятельности, регулируемой административным правом

Административно-публичная деятельность: понятие и содержание

В современной научной и учебной литературе по административному праву в качестве основных, базовых категорий, характеризующих предмет данной отрасли права, рассматриваются две: «государственное управление» и «исполнительная власть». Именно в рамках этих двух категорий определяется предмет административно-правового регулирования.

С нашей точки зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином «государственное управление», на самом деле состоит из двух взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной. В то же время оба этих вида деятельности осуществляются не законодательными органами и судами, а органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. В связи с этим в целях обособления рассматриваемых видов государственной деятельности от законодательной и судебной представляется целесообразным объединить их одним общим рамочным понятием «административно-публичная деятельность». В рамках этого общего понятия можно выделять виды и подвиды административно-публичной деятельности.

С учетом указанных выше подходов определим понятие и основные черты административно-публичной деятельности как категории административного права.

Административная деятельность является одним из видов властно-публичной деятельности в государстве.

В настоящее время вся властно-публичная деятельность в государстве по упорядочению общественных отношений, их охране и защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида осуществляющих ее органов, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды:

  • 1) законодательная;
  • 2) местная представительно-нормотворческая;
  • 3) судебная;
  • 4) досудебная уголовно-процессуальная;
  • 5) оперативно-розыскная;
  • 6) уголовно-исполнительная;
  • 7) административная.

Определим содержание каждого из указанных видов властнопубличной деятельности.

Законодательная (законотворческая) деятельность — урегулированная нормами конституционного права деятельность государственных органов законодательной власти по подготовке и принятию законов с соблюдением особой законодательной процедуры в целях нормативного урегулирования наиболее важных однородных групп общественных отношений, возникающих на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Местная представительно-нормотворческая деятельность — урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов в целях нормативного урегулирования на основе соответствующих федеральных законов и законов субъектов РФ определенных однородных групп общественных отношений, возникающих на уровне муниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения.

Судебная деятельность (правосудие) — урегулированная нормами процессуальных отраслей права (конституционного — в части осуществления конституционного судопроизводства; гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процессуального, административно-процессуального — в части рассмотрения судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях) деятельность специальных государственных органов — судов (судей) по разрешению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов с соблюдением особой правовой процедуры споров, возникающих между участниками правоотношений, иных индивидуальных юридических дел, а также по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.

Досудебная уголовно-процессуальная деятельность — урегулированная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений.

Оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Существенными особенностями оперативно-розыскной деятельности, отличающими ее от других видов властно-публичной деятельности, являются скрытный, разведывательно-поисковый характер этой деятельности, использование в процессе ее осуществления негласных методов.

Уголовно-исполнительная деятельность — урегулированная нормами уголовно-исполнительного права деятельность уполномоченных государственных органов и государственных учреждений по обеспечению исполнения уголовных наказаний, назначенных приговорами судов, вступившими в законную силу.

Административная деятельность — урегулированная нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных лиц действовать от имени государства или муниципальных образований, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.

Таким образом, к административной деятельности можно отнести всю властно-публичную деятельность в государстве, за исключением перечисленных выше видов такой деятельности.

Далее административная деятельность как один из видов властно-публичной деятельности в целях отграничения ее от административной деятельности, осуществляемой не субъектами публичной власти, в частности органами управления предприятий, общественных объединений, иных частных организаций, будет именоваться нами административно-публичной.

Остановимся подробнее на характеристике административнопубличной деятельности, поскольку именно в процессе осуществления этой деятельности и в связи с ее осуществлением возникают общественные отношения, образующие предмет административного права.

Рассмотрим прежде всего признаки (основные черты) этого вида властно-публичной деятельности.

С нашей точки зрения, административно-публичная деятельность характеризуется следующими основными чертами.

1. Административно-публичная деятельность осуществляется от имени государства или муниципальных образований. Поскольку административная деятельность рассматривается как один из видов властно-публичной деятельности, она может осуществляться только от имени государства в целом, т.е. Российской Федерации, субъектов РФ либо муниципальных образований, соответствующими уполномоченными на то государственными органами, органами местного самоуправления, иными государственными и муниципальными организациями, публичными должностными лицами, а также иными физическими лицами, специально уполномоченными государством или муниципальными образованиями на ее осуществление.

Управленческая деятельность, осуществляемая не от имени государства или публичных образований и не субъектами публичной власти, не является административно-публичной. В частности, к таковой нельзя отнести управленческую деятельность, осуществляемую руководителями общественных и религиозных объединений внутри этих объединений, руководителями предприятий, в том числе государственных и муниципальных, внутри этих предприятий, частных учреждений. Указанная управленческая деятельность в отличие от административно-публичной осуществляется в интересах конкретного круга лиц (коллектива), ограничена рамками отдельно взятой организации, направлена на решение частных корпоративных, а не общих публичных задач. Данную властную деятельность в противоположность административно-публичной можно охарактеризовать такими терминами, как «административно-частная» или «корпоративно-управленческая».

  • 2. Административно-публичная деятельность — это подзаконная деятельность, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов или законов субъектов РФ, принимаемых соответствующими органами законодательной власти. В ходе ее компетентные государственные органы и органы местного самоуправления вправе издавать (принимать) нормативные правовые акты, но только на основе и в целях обеспечения реализации соответствующих законов.
  • 3. Административно-публичная деятельность осуществляется органами исполнительной власти, иными государственными органами, органами управления, образуемыми внутри государственных органов, государственными должностными лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями и их органами управления. В некоторых случаях рассматриваемая деятельность по отдельным вопросам может осуществляться на основании специального уполномочия государства и не субъектами публичной власти, в частности работниками негосударственных транспортных организаций. Все указанные органы, должностные лица и учреждения, осуществляющие административную деятельность, обобщенно и условно могут быть названы административными органами.

В административно-правовой науке существует точка зрения, согласно которой субъектами административной деятельности (государственного управления), регулируемой нормами административного права, являются помимо собственно административных органов, также и судьи различных судов в случае разрешения ими дел об административных правонарушениях. Указанная позиция основывается на том, что судьи в этом случае выступают в качестве субъектов административной юрисдикции, вступают в административные правоотношения и их деятельность регулируется нормами административного права, содержащимися в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

С нашей точки зрения, судей, даже при разрешении ими дел об административных правонарушениях, нельзя относить к субъектам административно-публичной деятельности. Суды являются государственными органами, созданными для осуществления особого вида государственной деятельности — правосудия. При разрешении судами (судьями) любых категорий юридических дел эта деятельность является не чем иным, как правосудием.

Согласно п. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В связи с этим разрешение судьями дел об административных правонарушениях осуществляется в рамках административного судопроизводства. Административное судопроизводство является одной из форм осуществления правосудия и поэтому не может рассматриваться как административнопубличная деятельность.

Тот факт, что процедура деятельности судей судов общей юрисдикции по разрешению дел об административных правонарушениях регулируется не Гражданским процессуальным кодексом РФ, а Кодексом РФ об административных правонарушениях, который регламентирует аналогичную деятельность административных органов, с нашей точки зрения, не дает оснований квалифицировать указанную деятельность судей не как правосудие, а как один из видов административно-публичной деятельности. Правильность такого вывода подтверждается также тем обстоятельством, что деятельность судей арбитражных судов по разрешению дел об административных правонарушениях регулируется не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а Арбитражным процессуальным кодексом РФ и, следовательно, с точки зрения законодателя, является правосудием.

  • 4. Административно-публичная деятельность — это властная деятельность, в ходе которой реализуются властно-публичные полномочия административных органов. В процессе этой деятельности административные органы в пределах предоставленной им компетенции вправе издавать (принимать) нормативные и индивидуальные правовые акты, обязательные для исполнения теми субъектами, в отношении которых осуществляется данная деятельность. Кроме того, административные органы вправе совершать в отношении указанных субъектов юридически властные действия.
  • 5. По своему содержанию административно-публичная деятельность включает в себя два основных вида властной деятельности — административно-регулятивную и административно-охранительную, причем каждый из видов может быть подразделен на подвиды. В содержание административно-публичной деятельности не включаются законотворчество, местное представительное правотворчество, оперативно-розыскная и досудебная уголовно-процессуальная деятельность, а также правосудие во всех его формах и по любым категориям юридических дел.
  • 6. Административно-публичная деятельность осуществляется посредством использования административными органами специальных административно-правовых методов воздействия на общественные отношения, причем эти методы реализуются в специальных административно-правовых формах. Эти методы и формы существенно отличаются от методов и форм, используемых в ходе осуществления иных названных выше видов властно-публичной деятельности.
  • 7. Целями осуществления административно-публичной деятельности являются:
    • • позитивное регулирование отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом, посредством установления и обеспечения реализации соответствующих прав и обязанностей субъектов в указанных сферах (права на образование, на управление транспортным средством, на приобретение оружия, обязанности нести военную службу, регистрироваться по месту жительства и т.п.);
    • • поддержание и охрана на территории государства публичного правопорядка, т.е. порядка публичного общения, взаимодействия физических и (или) юридических лиц (в общественных местах, в процессе дорожного движения и т.п.);
    • • обеспечение необходимого режима безопасности, т.е. состояния защищенности государства, общества, отдельных физических и юридических лиц от внутренних и внешних угроз их жизненно важным интересам (пожарной, санитарной, экологической и других видов безопасности).
  • 8. Административно-публичная деятельность и возникающие в процессе ее осуществления, а также в связи с ее осуществлением общественные отношения регулируются нормами административного права.

В целях более четкого определения административно-публичной деятельности как категории административного права рассмотрим далее вопрос о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление».

С нашей точки зрения, указанные категории административного права соотносятся следующим образом.

В содержание исполнительной власти, как правило, включается вся исполнительно-распорядительная деятельность специально уполномоченных на то государственных органов — органов исполнительной власти и их должностных лиц, в том числе подзаконная нормотворческая, индивидуально-распорядительная и правоохранительная деятельность государства. В качестве субъектов, осуществляющих функции исполнительной власти, выступают только специально уполномоченные государственные органы, называемые органами исполнительной власти.

Административно-публичная деятельность, исходя из данного нами выше определения, отличается от исполнительной власти по двум основным критериям: по сфере распространения и по субъектам осуществления.

1. По сфере распространения. Исполнительная власть в соответствии с установленными действующим законодательством пределами осуществляется только в рамках государственно-публичных отношений. Иными словами, в ее содержание не включается муниципальное публичное управление. Но, по нашему мнению, административно-публичная деятельность включает в себя как государственное, так и муниципальное управление.

Кроме того, под исполнительной властью понимается лишь внешняя исполнительно-распорядительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, т.е. деятельность, направленная на физических и юридических лиц, не подчиненных этим органам и должностным лицам организационно. В то же время административно-публичная деятельность представляет собой властнораспорядительную деятельность, осуществляемую соответствующими субъектами (административными органами) как внутри этих субъектов, так и вне их. Например, административно-публичной деятельностью является внутриуправленческая деятельность Президента РФ, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Председателя Верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, губернатора области. В равной мере в качестве административнопубличной деятельности, но уже имеющей внешнюю направленность, может рассматриваться деятельность Президента РФ, губернатора области, начальника районного отдела внутренних дел по реализации своих внешневластных полномочий в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц.

2. По субъектам осуществления. Исполнительная власть в соответствии с действующим законодательством осуществляется только органами и должностными лицами, входящими в систему органов исполнительной власти, в частности Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами, их территориальными органами в субъектах РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ. Административно-публичная деятельность осуществляется не только этим ограниченным кругом субъектов, но и другими государственными органами, не входящими в систему исполнительной власти (Администрацией Президента РФ, Счетной палатой РФ, прокуратурой РФ и т.п.), органами и должностными лицами местного самоуправления, а также государственными и муниципальными учреждениями.

Таким образом, понятие «административно-публичная деятельность» шире понятия «исполнительная власть» как по сфере распространения, так и по субъектному составу, участвующему в осуществлении этих видов деятельности. Категория «исполнительная власть» входит в состав более общей категории «административно-публичная деятельность».

Понятие «административно-публичная деятельность» не следует отождествлять и с понятием «государственное управление».

С нашей точки зрения, государственное управление — это лишь одна из составных частей административно-публичной деятельности. Термином «государственное управление», по нашему мнению, может быть обозначена только нормотворческая и правоприменительная властно-распорядительная деятельность, т.е. регулятивная деятельность государственных административных органов, направленная на нормативное и индивидуальное позитивное регулирование, а не на охрану и защиту общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия государственной власти и общества. Нормотворческая и правоприменительная властно-охранительная деятельность государственных административных органов, направленная на охрану и защиту со стороны государства указанных общественных отношений, представляет собой особый вид государственной деятельности, который не может быть охарактеризован термином «государственное управление». В то же время оба названных вида властной деятельности государственных административных органов вполне логично могут быть объединены одним общим термином — «административнопубличная деятельность».

Административно-публичная деятельность, как было показано выше, включает в себя не только управленческую, т.е. административно-регулятивную, деятельность административных органов, но также и их деятельность, связанную с обеспечением административно-правовыми методами безопасности личности, общества и государства, публичного правопорядка, т.е. административно-охранительную деятельность. Таким образом, если осуществление государственного управления связано с реализацией лишь регулятивных функций государства, то в ходе осуществления административнопубличной деятельности реализуется весь спектр как регулятивных, так и охранительных функций государства в комплексе.

Кроме того, государственное управление осуществляется лишь субъектами государственной власти, в то время как административно-публичная деятельность — как государственными, так и негосударственными административными органами, в частности исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

После рассмотрения вопроса о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление» возникает закономерный вопрос, какой из названных категорий отдать предпочтение, на какую из них должна ориентироваться наука административного права.

На наш взгляд, из всех указанных трех категорий административно-правовой науки главной, обобщающей категорией является именно категория «административно-публичная деятельность». Это обусловливается тем, что данной категорией обозначается весь спектр организационно-управленческой и правоохранительной подзаконной властно-публичной деятельности как внутренней, так и внешней направленности. Данная категория в отличие от категорий «исполнительная власть» и «государственное управление» является комплексной, стержневой в административно-правовом регулировании общественных отношений. Введение ее в оборот административно-правовой науки позволяет четко отграничить организационноуправленческую и правоохранительную деятельность, регулируемую нормами административного права, от иных видов властно-публичной деятельности, не находящихся в сфере административноправового регулирования.

В предмет административного права, по нашему мнению, необходимо включать именно те общественные отношения, которые возникают в сфере организации и осуществления административнопубличной деятельности и в связи с ее осуществлением. Такой подход согласуется и со сложившимся в административно-правовой науке пониманием предмета административного права. В частности, большинство ученых включают в предмет административноправового регулирования все виды управленческих отношений, возникающих как в процессе деятельности органов исполнительной власти, так и в ходе осуществления внутреннего управления во всех иных государственных органах. В последнее время в науке административного права ставится вопрос об уточнении предмета административного права. В частности, ряд ученых указывают на то обстоятельство, что объектом административно-правового регулирования являются не только отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти, но и отношения, складывающиеся в ходе управленческой деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, введение в оборот науки административного права категории «административно-публичная деятельность», наиболее полно отражающей сущность, формы и методы административно-правового регулирования общественных отношений, в качестве основной категории этой науки, на наш взгляд, является обоснованным и закономерным. Использование указанной категории позволит решить спорную проблему предмета административного права и, как следствие, построить четкую систему этой отрасли права.

Категории «исполнительная власть» и «государственное управление» могут также использоваться в административно-правовой науке для более детальной характеристики отдельных сторон административно-публичной деятельности. Однако, как уже подчеркивалось выше, данные категории не являются главными, определяющими в науке административного права. Они выступают в качестве производных от категории «административно-публичная деятельность».

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>