Полная версия

Главная arrow Прочие arrow Advances in Law Studies, 6 (12), 2014

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ

Выборы высшего должностного лица муниципального образования: правовые модели

УДК 342.82 Виноградова Полина Анатольевна

канд. юрид. наук, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Москва); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script

Статья получена: 03.12.2014. Рассмотрена: 05.12.2014. Одобрена: 08.12.2014. Опубликована онлайн: 31.12.2014. © РИОР

Аннотация. Актуальность рассмотрения порядка выборов должностных лиц обусловлена интенсивной динамикой совершенствования федерального законодательства в данной сфере. В рамках принимаемых мер по совершенствованию местного самоуправления правовой статус должностных лиц, являясь базовым институтом конституционного права, требует детального рассмотрения. В качестве цели работы выступает описание новой правовой модели порядка выборов высшего должностного лица муниципального образования. Основной задачей исследования является рассмотрение обозначенных вопросов в контексте правоприменительной практики, что предопределяет актуальность настоящей работы, прежде всего для практических работников. Выводы, приведенные в статье, позволяют применять новые законодательные положения в истолковании, соответствующем правовой природе рассматриваемого института, во взаимосвязи с конституционными принципами.

Ключевые слова: глава муниципального образования, органы местного самоуправления, выборы, порядок избрания, конкурсная комиссия, единство публичной власти.

Высшим должностным лицом муниципального образования, которое наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, является глава муниципального образования.

Институт главы местного самоуправления введен Положением об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в РФ». Глава избирался населением непосредственно или назначался высшим должностным лицом субъекта РФ [1]. Действующее нормативное регулирование предусматривает вариативность порядка избрания главы

ELECTIONS THE HIGHER OFFICIAL OF THE MUNICIPALITY: LEGAL MODELS Polina Vinogradova

Ph.D. in Law, Senior Researcher, Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation (Moscow); e-mail: Этот адрес e-mail защищен от спам-ботов. Чтобы увидеть его, у Вас должен быть включен Java-Script Manuscript received: 03.12.2014. Revised: 05.12.2014. Accepted: 08.12.2014. Published online: 31.12.2014. © RIOR Abstract. High dynamics of improving federal legislation determines the relevance of consideration the order of election of officers. The

legal status of officials is a basic institution of constitutional law and requires detailed consideration. Description of new legislative model the order of election of the higher officials of municipalities are the purpose of the work. Consideration of designated questions in the context of enforcement practice is the main objective of the study. The conclusions of the paper, allow to use new legislative provisions in accordance with the legal nature of the institution.

Keywords: head of municipality, local self-government, elections, election procedure, the competitive commission, the unity of the public authorities.

муниципального образования, что позволяет учитывать особенности территорий при выборе оптимальной для конкретного муниципального образования модели организации местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, равно как и муниципальные должностные лица, не являясь элементом системы органов государственной власти, вместе с тем обладают публичновластными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне; при этом особенности правосубъектности местного самоуправления, которые обусловливаются его конституционными характеристиками как формы публичной власти, сопоставимы с особенностями правосубъектности иных публичных образований [2].

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных основ взаимоотношений федеральных и региональных государственных органов, органов местного самоуправления. Конституция РФ, признавая местное самоуправление в качестве необходимого элемента конституционной системы власти в государстве и обеспечивая его организационную обособленность и самостоятельность, устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем, закрепленная ст. 12 Конституции РФ гарантия организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством, не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства. Необходимо учитывать, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в государстве (власти народа) и тесно взаимодействуют друг с другом [3].

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130). Конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной организации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, что органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и одновременно, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства [4].

Следуя вышеуказанному конституционному предписанию представительный орган муниципального образования управомочен устанавливать повышенный уровень требований к кандидатам на должность высшего должностного лица муниципального образования. Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в ст. 32 и 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”» (далее — Федеральный закон) изменяются требования к отдельным вопросам организации местного самоуправления. Новое правовое регулирование обусловлено социально-историческим контекстом и направлено на формирование самостоятельного уровня публичной власти [5].

Содержание внесенных изменений сводится к расширению вариативности порядка избрания названных должностных лиц, что в свою очередь позволяет учитывать особенности территорий при выборе оптимальной для конкретного муниципального образования модели организации местного самоуправления. Минусы такой модели связаны с опосредованным способом влияния населения на избрание главы муниципального образования. Данная модель соответствует Европейской хартии местного самоуправления, которая устанавливает требование о прямых выборах только в отношении членов советов или собраний (представительных органов муниципальных образований).

До принятия указанного Федерального закона действовал порядок выборов главы муниципального образования, который предполагал следующие способы: путем прямых выборов или представительным органом муниципального образования из своего состава. Законом установлен новый (дополнительный) способ выборов главы муниципального образования, который предполагает, что выборы главы муниципального образования осуществляются представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В данном случае глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию.

Порядок выборов главы муниципального образования устанавливается в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования. Указанный Федеральный закон предусматривает следующие варианты:

  • путем прямых выборов. В данном случае глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
  • — в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;
  • представительным органом муниципального образования из своего состава. В данном случае глава муниципального образования либо исполняет полномочия председателя представительного органа с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию;
  • представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В данном случае глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию.

Порядок проведения конкурса, который устанавливается представительным органом, должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии устанавливается представительным органом. В зависимости от типа муниципального образования в назначении членов конкурсной комиссии принимают участие разные органы публичной власти, должностные лица региональной и муниципальной власти, имеющие при этом равное соотношение голосов (назначается по 1/2 состава конкурсной комиссии), а именно:

  • — высшее должностное лицо субъекта РФ и представительный орган муниципального образования назначают конкурсную комиссию в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения. При этом доля представителей в конкурсной комиссии, закрепленная за муниципальным районом, в котором функции местной администрации поселения осуществляются администрацией муниципального района, распределяется поровну между представительным органом муниципального района и поселением, которые назначают по 1/4 представителей от общего числа членов конкурсной комиссии, высшим должностным лицом субъекта РФ назначается половина состава конкурсной комиссии;
  • - представительный орган данного муниципального образования и глава «вышестоящего» муниципального образования в поселении и во внутригородском районе.

Указанным Федеральным законом также уточняются требования к совмещению полномочий главы муниципального образования в случае его избрания представительным органом муниципального образования из своего состава. В этом случае глава муниципального образования либо исполняет полномочия председателя представительного органа с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию (ранее устанавливался только один вариант — исполняет полномочия председателя представительного органа). В последнем случае полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются.

При принятии решения об изменении формы избрания высшего должностного лица муниципального образования следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой внесение изменений в устав муниципального образования не может быть произвольным и должно осуществляться представительным органом муниципального образования в порядке, предусматривающем учет мнения населения [6].

Федеральным законом также предусматривается ограничение пассивного избирательного права для участия в выборах в представительный орган муниципального образования. Закон устанавливает запрет выдвигаться кандидатами при проведении досрочных выборов в представительный орган муниципального образования для лиц, которые ранее являлись депутатами данного представительного органа, подлежащего роспуску ввиду непроведения правомочного заседания в течение трех месяцев подряд. При этом данное ограничение не распространяется на лиц, являвшихся депутатами представительного органа, в отношении которых судом установлено отсутствие вины за действия, которые привели к роспуску представительного органа. По существу законом вводится персональная ответственность муниципальных депутатов за эффективность деятельности представительного органа.

Особая значимость местного самоуправления состоит в том, что данный институт позволяет создать реальные условия и механизмы непосредственного участия населения в управлении делами государства [7]. Правовое регулирование направлено на привлечение к муниципальному управлению лиц, которые имеют достаточный профессиональный опыт, в состоянии принять необходимые меры по реализации местных потребностей и сохраняют при этом связь как непосредственно с избирателями, так и с представителями их интересов в правотворческом органе муниципального образования. Данные обстоятельства предопределяют необходимость установления повышенного уровня требований к лицам, претендующим на замещение высших муниципальных должностей. Именно такой подход позволит обеспечить согласованную работу органов местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения.

Основной задачей региональных и местных представительных органов власти, правоприменительных органов является точное следование новым положениям законодательства, их применение во взаимосвязи с другими конституционными принципами.

Принимая во внимание возможные риски применения новой модели, законодателям следует принять необходимые меры по введению объективных критериев отбора кандидатов, обеспечению прозрачности всех конкурсных процедур, широкому привлечению общественности к данному процессу.

Местное самоуправление, являясь самостоятельным уровнем публичной власти, участвует в выдвижении кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ в предусмотренных законом случаях (так называемый «муниципальный фильтр»). Поэтому наличие равнозначных полномочий по участию в выдвижении кандидатов для избрания высших должностных лиц регионального и муниципального уровней позволит обеспечить согласование региональных и местных интересов. Положительным результатом введения новой модели также будет являться формирование ответственного профессионального корпуса муниципальных управленцев, ориентированных на предоставление качественных муниципальных услуг.

Литература

  • 1. Виноградова П.А. Исторический анализ правового регулирования местного самоуправления в России // Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2007. С. 28.
  • 2. Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-0 «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности ст. 1, ч. 6 и 8 ст. 2 Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и ст. 50 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”» // СПС « Консул ьтантПл юс».
  • 3. Виноградова П.А. Правовые аспекты обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления: дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 29.
  • 4. Определение Конституционного Суда РФ от 17 июня 2008 г. № 435-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фориса Константина Михайловича на нарушение его конституционных прав абзацем десятым подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса РФ» // СПС «КонсультантПлюс».
  • 5. Виноградова П.А. Развитие конституционных положений о местном самоуправлении // Культура: управление, экономика, право. 2014. № 4. С. 15—20; Российская юстиция. 2014. № 8. С. 2—5.
  • 6. Определение Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2011 г. № 1319-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Аверкиева Игоря Валерьевича, Ковина Виталия Сергеевича и других на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 2 ст. 36 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”» // СПС «КонсультантПлюс».
  • 7. Виноградова П.А. Квалификация коррупционных деяний на муниципальном уровне // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 1. С. 18—21.

Номер выпуска, в котором опубликована статья, указан

после ее названия

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ