Формирование единой системы государственного управления земельными отношениями и земельными ресурсами
Земельные отношения, являясь социально-экономической системой, нуждаются в управлении, т.е. в целенаправленном внешнем воздействии. Земельные отношения как объект управления характеризуются содержанием, степенью самостоятельности, временем функционирования и связями (информационными, энергетическими, подсистемами, детерминацией и др.). Кроме того, управление земельными отношениями как системой тесно связано с формированием и развитием аграрной политики, экономической стратегии и социальной направленности существования и перспектив развития сообществ.
Земельные отношения и земельные ресурсы существенно различаются по сущности, элементам, свойствам и связям. Земельные ресурсы - это естественная материальная система неорганической природы (физическая, химическая, геологическая и т.п.), земельные отношения рассматриваются через сущность отношений собственности на землю, регулируют целесообразность купли-продажи земельных ресурсов, налогообложение, кредитование, субсидирование землевладельцев и землепользователей как субъектов земельного права.
Земельные ресурсы, как объект правоотношений и объект недвижимости, имеют общую основу с земельными отношениями. Управление земельными ресурсами следует рассматривать как подсистему, которая включает такие функциональные действия, как зонирование, проектирование, землеустройство, государственный земельный кадастр, мониторинг земель, экологический контроль и др., которые необходимы для формирования, функционирования и развития земельных отношений. Управление земельными отношениями представляет собой другую подсистему, тесно связанную с управлением земельными ресурсами, а вместе их нужно рассматривать как единую сложную систему управления. Сложная система управления земельными отношениями и земельными ресурсами имеет общую цель, которая определяет направление движения двух подсистем и задаётся государственной экономической и социальной политикой. Управление сложной системой заключается в воздействии на подсистемы таким образом, чтобы они развивались и переходили из низшего состояния в высшее. При этом задачи, функции, элементы подсистем развиваются в области допустимых состояний. Общность принципов управления земельными отношениями и земельными ресурсами делает их взаимозависимыми и обусловливает создание единой организационной структуры управления, управляющей структурами подсистем, имеющих свои собственные жёсткие программы управления.
Единое централизованное государственное управление сложной системой земельных отношений и земельных ресурсов может распространяться на регионы и муниципальные образования, используя внутреннюю информацию о состоянии подсистем и внешнюю - о состоянии и свойствах окружающей среды. Программы подсистем формируются в качестве механизма управления, который должен контролироваться общей системой управления. В свою очередь общая программа управления земельными отношениями и ресурсами совершенствуется на основании деятельности подсистем управления, анализа информации, оптимизации и совершенствования организационных структур управления. Происходит перестройка алгоритмов управления на основании накопленного опыта.
Вместе с тем формирование и развитие систем управления земельными отношениями и земельными ресурсами, их организационных структур, целей, задач и функций зависит от конституционного строя, развития демократии, частной собственности на землю и рынка земли.
Единое централизованное управление земельными вопросами присуще тоталитарным государствам, где земельные отношения базируются на общественной или государственной формах собственности и слабо развиты принципы демократии. В демократических странах, как правило, земельными отношениями управляют многоуровневые системы с чётким разграничением полномочий между уровнями власти и ведомствами.
Управление земельными ресурсами в России осуществляется на Федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и в муниципальных образованиях (административный район, поселения). Некоторые исследователи полагают, что каждый вышестоящий уровень координирует нижестоящих, а каждый иерархический уровень управления содержит все функции организации субъекта управления. Субъект управления на вышестоящем уровне осуществляет координирование организации субъектов на нижестоящих уровнях, исходя из принятых для конкретного административно-территориального образования критериев эффективного использования земель. Это обеспечивает необходимые условия для своевременного выполнения федерального законодательства и приведение в соответствие уровней организации управляющей и управляемой систем (36, с. 148). На самом деле это не так. Часто взаимодействия системы органов государственного управления земельными отношениями с государственными органами исполнительной власти, несмотря на единую управленческую вертикаль, осуществляются не всегда без противоречий. Конфликт между ведомствами возникает в том случае, когда его источником является гипертрофия индивидуальной функции отдельного органа государственной власти и тенденция развивать её вопреки и в ущерб основной функции государства по тому или иному вопросу. Так, постоянное усиление функции по продаже земли как объекта недвижимости (Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) противоречит главной функции государства по управлению земельными ресурсами - сохранению земельного фонда сельскохозяйственного назначения и повышению качества почвы в целях продовольственной безопасности страны. Поэтому, наравне с ранжированием целей и задач, возникает необходимость определять значимость функций по подсистемам управления и системе в целом.
Функции подразделяются на правоустанавливающие и правоприменительные. Правоустанавливающие функции формируются, согласно нормативно-правовых актов на федеральном уровне, и исходящих от региональных органов власти, обеспечивающих решение экономических проблем использования земельных ресурсов. Принимаемые решения государственной власти в регионах основаны на их компетенции как хозяйствующих субъектов (организация аукционов по продаже земли, заключение договоров аренды, заключение сделок с землёю, проведение внутрихозяйственного землеустройства и т.д.). Поэтому в субъектах Федерации земля выступает как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в методах регулирования земельных отношений, возникающих при осуществлении властных функций государства и хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель.
Правоприменительные функции используются при административно-правовом методе регулирования земельных отношений на основе прогнозов, проектов, расчётов, экономических нормативов, утверждённых компетентными государственными органами.
Правоприменительные функции управления в области охраны и использования земель выражены в соответствующих нормативных правилах. Они сводятся к следующим видам деятельности: планирование и проектирование сельских территорий с целью эффективного использования земель, зонирование земель, распределение и перераспределение (предоставление, отвод, изъятие, выкуп) земель; государственная регистрация прав на землю, землеустройство, ведение государственного земельного кадастра, мониторинг земель, земельных прав граждан, юридических лиц и т.д.
Сложность содержания земельных отношений заключается в том, что правовые акты органов государственного управления формирует государство. Они носят общий характер, но подразделяются по указанным выше подсистемам, а их исполнение должны обеспечить органы государственного принуждения при обязательном участии органов внутрихозяйственного управления.
Вместе с тем для каждого уровня управления земельными отношениями и земельными ресурсами (федерального, регионального и муниципального) целесообразно распределить функции по значимости и частоте использования в принятии управленческих решений. Это необходимо, чтобы распределить полномочия между исполнительными и представительными органами власти на всех иерархических уровнях, учесть их компетенцию как по управлению земельными отношениями, так и земельными ресурсами. Хотя такие разграничения предусмотрены сложившимся земельным законодательством, однако наблюдается дублирование функций в одном и том же регионе или муниципальном образовании органами, осуществляющими управление земельными отношениями и земельными ресурсами.
Классификация функций и ранжирование их значимости по системам и уровням управления не подлежат формализации, особенно в административно-организационных иерархиях. Поэтому необходимо исследовать каждый уровень управления отдельно и закреплённые за ним законодательно функции. Целесообразно использовать метод поэтапного системного анализа, подобно построению дерева целей. На основе накопленного опыта по реализации функции, а там, где он недостаточен, экспертным путём установить априори значимость, виды, сложность, зависимость работ, которые реализуют процесс как функцию. В этих целях каждой функции (К) присваивается некоторый весовой коэффициент (gi). Для однородности результатов вводится нормализующее условие:
Далее изучаются процессы (виды мероприятий), которые необходимы для выполнения функции и устанавливается коэффициент (b i j) относительной значимости j - го мероприятия для реализации i - й функции:
Затем устанавливается показатель относительной значимости функции управления.
i=k
Pi = X sibij, где Pi - выражает относительную значимость функции управления (ранг).
В целях повышения эффективности управления каждая, более высокая рангом функция должна быть использована по вертикали без ошибок и отступлений. Если отклонения от выполнения мероприятий главной функции неизбежны, то при решении поставленных задач менее значимые функции корректируют изменения в принятии решений.
Метод определения относительной значимости функции управления конкретного иерархического уровня позволяет классифицировать функции для их разграничения по органам государственной, исполнительной и представительной власти.
Вместе с тем этому методу присущи определённые принципиальные недостатки. Они заключаются в трудностях сбора и подготовки информации по типам мероприятий, необходимых для выполнения функций, ошибках в информации и ошибках экспертов.
Сложившаяся структура управления земельными отношениями и земельными ресурсами не обеспечивает четкого разграничения функций между двумя подсистемами и органами власти. Дублирование функций по управлению земельными отношениями и земельными ресурсами, включая реформирование земельных отношений, формирование объектов недвижимого имущества, регулирование оценки недвижимого имущества для проведения сделок налогообложения, геодезии и картографии, не позволяет сформировать, чётко разграниченные по уровням иерархии и подсистемам, системы управления землёю и иной недвижимостью. Это можно видеть на примере приложения (прил. 2).
Из приложения 2 видно, что управлением земельными отношениями занимаются многие органы исполнительной власти на федеральном уровне. При этом не ясно, какой орган является штабным, то есть вырабатывает и реализует земельную политику, кто осуществляет стратегические прогнозы и планирование использования земельных ресурсов, восстановление выбывших из оборота земель и мелиорацию существующего мелиоративного фонда. Структура управления земельными отношениями и земельными ресурсами при сложившейся рассредоточенности полномочий и функций между министерствами и ведомствами
не может отражать их координацию с региональными и местными органами управления АПК по проблемам земельных отношений. Ее невозможно формализовать в определенную схему или математическую формулу.
Исследования существующих подсистем управления земельными отношениями и земельными ресурсами показывают, что созданная вертикаль управления не обеспечивает каждому уровню свои функции, номенклатуру, показатели, законодательную базу. Во многие федеральные законы, определяющие земельные отношения, вносятся многочисленные поправки и изменения, дезориентирующие региональные и местные органы власти.
Из-за дублирования функций затруднено взаимодействие министерств и ведомств по «горизонтали» и использование показателей и мероприятий федерального уровня нижестоящими органами управления земельными отношениями и земельными ресурсами. Не обеспечивается полная ясность в соподчинении целей, которые поставлены и реализуются на разных уровнях управления. Отсюда следует, что необходимо внедрение таких методов управления, которые позволяют преодолевать указанные ограничения, улучшать взаимодействие и взаимосвязи «горизонтального» характера.
Нам представляется, что достижение «межуровневого» взаимодействия и понимания при существующем ведомственном дублировании функций весьма затруднительно. Так, установлением основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений занимаются президентские структуры, Федеральное собрание РФ, МЭРТ, Росземкадастр, МСХ России. Земельный контроль осуществляют все министерства и ведомства в пределах своей компетенции, регистрацию прав собственности на недвижимость и сделки с ней - Минюст, Госстрой России, МЭРТ, Росземкадастр.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации до 2008 года было отстранено от управления земельными отношениями. Это обусловлено тем, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, согласно Конституции Российской Федерации (ч. «и» в ст. 72), находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В перечне пунктов совместного ведения имеются вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (ч. «в»), природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (ч. «д» и др.).
Отдельные виды экономической деятельности, в том числе и сельское хозяйство, кроме федеральных энергетических систем, ядерной, энергетики, расщепляющих материалов, федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи, деятельности в космосе (см. ч. «и» в ст. 71) в Конституции не приводятся.
Далее в и. 2 ст. 77 Конституции указано, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации.
На основе общих принципов строительства государственного управления в стране в соответствии с п.1 ст. 77 Конституции система органов государственной власти, включая органы управления АПК, республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. Поэтому не ясно, какими «самостоятельными» полномочиями и функциями могут обладать органы управления субъектов Федерации и местного самоуправления.
Для решения земельных вопросов следовало бы расширить полномочия Министерства сельского хозяйства России, а также законодательных и представительных органов власти в регионах. Необходимо объединять полномочия Минсельхоза, Роснедвижимости и Росземкада- ства там, где это возможно.
Возможны два варианта совершенствования управления земельными отношениями и земельными ресурсами:
- 1) устранение дублирования функций земельных отношений и земельных ресурсов, сосредоточение регулирования чётко разделённых полномочий по вертикали и горизонтали в Минсельхозе России и двух агентствах МЭРТА - Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости и Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом;
- 2) использование проблемно-программно-целевого подхода в управлении земельными отношениями и земельными ресурсами при сложившейся структуре управления. Второй вариант более предпочтителен, поскольку не противоречит конституционным основам и не потребует административной ломки.
В советский период комплексно-целевые программы вводились в состав пятилетних планов и приобретали силу закона. Они представляли собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам завершения комплекс мероприятий социально- экономического и другого характера. Структура комплексных программ состояла из одного или двух блоков: основной деятельности и некоторого количества подпрограмм в каждом блоке по уровням иерархии и ведомствам.
В соответствии с целями и задачами земельных отношений каждая программа или подпрограмма в зависимости от специфики и компетенции имели головного исполнителя и соисполнителей на различных уровнях иерархии управления, которые могут формировать альтернативные решения одной и той же задачи.
Комплексные целевые программы в рыночных условиях оказались малоэффективными. Ведомственные целевые программы, как правило, не обеспечиваются ресурсами, не имеют ответственных руководителей и исполнителей. В условиях отсутствия централизованного планирования они не имеют законодательного статуса.
В связи с вступлением в действие ФЗ № 264 от 29.12.2006 г. «О развитии сельского хозяйства» многие цели и задачи по регулированию земельных отношений и управлению земельными ресурсами можно будет решать на основе комплексных целевых программ. Чтобы выполнение программ не превращалось в формальность, они должны быть государственными (правительственными) с ответственными исполнительными и контрольными органами.
Программы, объединяющие различные ведомства, регулирующие отношения должны быть законодательно оформлены в зависимости от иерархии управления (федеральным законом, законами субъектов федерации и местным самоуправлением). К ним можно отнести следующие программы: «Плодородие», «Охрана земельных ресурсов от загрязнения и рациональное их использование», «Правовое регулирование земельных отношений», «Развитие земельного рынка», «Ипотека» и другие. При этом программа сама по себе объединяет функции управления земельными отношениями и ресурсами.
Важнейшим условием развития управления земельными отношениям и земельными ресурсами является совершенствование нормативно- правовой основы. В настоящее время нормы, регулирующие земельные отношения частично содержатся в различных правовых актах и не составляют единой консолидированной системы. Большое внимание уделяется кадастровой службе как основного звена по планированию, использованию и охране земель, но и она нуждается в разработке многих правовых актов.
Анализ действующего российского законодательства на предмет регулирования отношений, связанных с резервированием земель, зонированием территорий, планированием использования и охраны земель позволяет сделать вывод об отсутствии в настоящее время, нормативного правового регулирования данных земельных ресурсов. Отсутствие специальных нормативно-правовых актов Российской Федерации, содержащих четкие представления, регулирующие процедурные вопросы, связанные с принятием решений о резервировании, переводе земель и определяющих полномочия органов государственной власти различных уровней и органов местного самоуправления, а также специально уполномоченных государственных органов в данных вопросах, создаёт многочисленные проблемы в области землепользования и градостроительства.
Принятие федеральных законов о резервировании земель, о зонировании территорий, о природно-сельскохозяйственном районировании земель, о более четком и справедливом переводе земель сельскохозяйственного назначения из одной категории в другую, о планировании использования и охраны земель в Российской Федерации позволит решить до сих пор не урегулированные вопросы в области земельного права, устранить противоречия в правовом регулировании этих отношений и будет способствовать развитию рынка земли при одновременном обеспечении ее охраны как природного ресурса.
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации, предоставление земельных участков и последующее их использование осуществляется в соответствии с установленным для них правовым режимом, который определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования. Закон о территориальном зонировании земель определит общие принципы и порядок зонирования земель всех категорий для установления разрешённого использования земельных участков, что будет способствовать развитию сельских территорий, поселений, упрощать процедуру предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, стимулировать рынок недвижимости.
Федеральным законом будут регулироваться отношения, связанные с разделением земель на территориальные зоны, установлением принципов разработки градостроительных регламентов для этих зон и определения разрешённого использования земельных участков в соответствии с градостроительными регламентами.
Федеральный закон о зонировании позволит реализовать следующие аспекты экономических взаимоотношений органов местного самоуправления, граждан и юридических лиц: организация системы резервирования земель для государственных и муниципальных нужд, обеспечивающих функционирование и жизнеобеспечение в поселениях;
организация системы открытого (гласного) предоставления земельных участков под коммерческую застройку различного назначения частным лицам (в том числе инвесторам);
создание благоприятных условий для приватизации государственных и муниципальных земель на основе выявления сверхнормативных участков земли и невостребованных для обеспечения функционирования поселения;
усиление общественного контроля за использованием сельскохозяйственных земель по целевому назначению.
Важностью данного закона при регулировании земельных отношений, в том числе при предоставлении земельных участков, являются исключение дополнительных согласований и разрешений со стороны органов власти при выдаче разрешительной документации, учёт прав и интересов собственников земельных участков и иных объектов недвижимости, предотвращение ненадлежащего использования этих объектов.
В отношении земельных участков, отнесённых к землям сельскохозяйственного назначения, разрешённое использование будет устанавливаться на основе законодательства о природно-сельскохозяйственном районировании земель. Оно составит информационную базу для планирования использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, что будет способствовать сохранению благоприятных условий для эффективного сельскохозяйственного производства.
Отдельным направлением государственной политики в области регулирования земельных отношений является обеспечение земельными участками, необходимыми для реализации государственных и муниципальных нужд.
Реализация государственных и муниципальных нужд в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации возможна путём резервирования земельных участков. При этом резервирование земельных участков будет заключаться либо в установлении ограничений по использованию земельных участков, находящихся в частной собственности (запрет на строительство объектов недвижимости) либо земельных участков, находящихся в государственной собственности (ограничение в обороте). Закон о резервировании земель определит правовые основы резервирования земель, в том числе порядок резервирования земель и правила использования зарезервированных земельных участков, а также создаст условия для реализации государственных и муниципальных нужд.
Управление земельными отношениями обусловлено процедурами и правоотношениями на земельном рынке. По общему мнению исследователей, земельный рынок должен находится под жёстким и эффективным контролем государства. Прежде всего нужен контроль за процессами перераспределения земель, их использования по целевому назначению и размерами частного землевладения. Скупка земельных долей монополистическими структурами в размере 300-400 тыс. га должна быть признана незаконной, поскольку она противоречит идее земельного кодекса Российской Федерации и производится без юридически установленных норм землевладения.
С точки зрения установления прав на землю земельный участок рассматривается главным образом как недвижимое имущество, оборот которого имеет существенно ограниченный характер. Согласно пункту 3 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Мера, обозначенная в статье 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяется земельным законодательством по различным критериям: целевому назначению земельных участков, их допустимым размерам, субъектному составу земельных отношений и т.д.
Любое возникновение, переход и прекращение прав на недвижимое имущество Гражданский кодекс Российской Федерации связывает с процедурой государственной регистрации. Смысл и значение данной процедуры сводится к признанию государством возникновения, прекращения и перехода прав на недвижимое имущество, в частности, на земельные участки. Данная правовая основа позволяет отчуждать все природные ресурсы в принципе.
Исчезновение деревень и перевод земель в городские территории приведёт к массовому прекращению прав крестьян на земельные участки. В соответствии с Федеральным законом №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется размер муниципального образования с количеством людей от 1000 и более. В областях Центрального экономического района, где наблюдается большой демографический спад населения, многие земли отойдут к городским поселениям и будут проданы для целей градостроительства.
Здесь остро возникают проблемы с перераспределением земельных площадей, с предотвращением концентрации сельскохозяйственных угодий в немногих руках в спекулятивных целях и созданием латифундий.
Чтобы упорядочить землевладение, землепользование и распоряжение сельскохозяйственными землями органам управления земельными отношениями и земельными ресурсами, необходима как централизация, так и децентрализация функций. Следует централизовать государственные функции по зонированию, землеустройству, мониторингу, кадастру сельхозземель и рассредоточить в пределах местного самоуправления функции наделения земельными участками фермеров, мигрантов. Для трансформации ЛПХ в фермерские хозяйства, установления размеров земельных участков, земельного налога, налоговых льгот и льгот кредитования хозяйств.
Полномочия по переводу сельскохозяйственных угодий в другие категории земель должны быть переданы представительным органам местного самоуправления при согласии собраний и сходов жителей сельских селений. Такую же процедуру должны проходить торговые и промышленные компании при намерении создать агрохолдинги, финансово-промышленные группы с участием сельхозтоваропроизводителей.
