СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ПРАВИЛ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК НА ОСНОВЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА. УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РФ № 305

Краеугольным камнем в построении общегосударственной российской системы закупок продукции стал Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»[1] (в настоящее время не применяется) [38]. Наряду с другими странами бывшего СССР Россия в 1995 г. получила средства для разработки законодательства по государственным закупкам, отражающего международные достижения в сфере про- къюремента. Исходя из логики формирования нормативноправовой системы подобный документ должен быть в статусе федерального закона, однако известные противоречия между парламентом и президентом в этот период не позволяли надеяться на принятие документа в форме, в которой он планировался изначально[2].

Указ Президента № 305 получился значительно прогрессивнее предыдущих. Во-первых, он постулировал необходимость конкурсного размещения заказов на закупку продукции за общественные средства, во-вторых, распространял свое действие на взаимоотношения между поставщиком и заказчиком, которые обеспечивались из определенной группы источников финансирования (рис. 1.15), в-третьих, прямо предписывал органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления привести свои нормативные правовые акты в соответствие с данным указом.

Указ № 305 утверждал прилагаемое Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, которое впервые развернуто определяло порядок и условия размещения

Источники финансирования заказов на закупку продукции для государственных нужд согласно указу № 305 (п. 3)

Рис. 1.15. Источники финансирования заказов на закупку продукции для государственных нужд согласно указу № 305 (п. 3)

заказов[3]. В отличие от предшествующих нормативных документов он не предполагал утверждения заказчиков вышестоящими органами, на основании чего их круг автоматически значительно расширился.

Среди норм были сформулированы требования к потенциальным поставщикам продукции для государственных нужд (рис. 1.16).

И хотя такие требования, как «быть надежными» или «иметь положительную репутацию», ввиду своей неоднозначности едва ли были оптимальными для снижения коррупционной емкости системы, они определяли потенциальную ответственность заказчиков на случай работы с фирмами-однодневками и общую идею о необходимости передачи контракта опытному и профессиональному поставщику. Часть из этих требований нашла свое отражение и в более поздних федеральных законах, регулирующих закупочную сферу.

Указ № 305 содержал закрытый перечень способов закупок (рис. 1.17), приводя их основные характеристики и технологии осуществления. Заказчику при проведении закупки предоставлялась новая возможность (право) проводить квалификационный отбор для выявления поставщиков, соответствующих предъявляемым

Требования к поставщикам продукции для государственных нужд согласно указу № 305 (Положение, п. 5)

Рис. 1.16.Требования к поставщикам продукции для государственных нужд согласно указу № 305 (Положение, п. 5)

требованиям до представления заявок на участие в конкурсе, предложений или котировок. В качестве дополнительной страховки для организатора закупки предусматривалась возможность потребовать подтверждения своей квалификации от победителя в соответствии с теми же критериями перед подписанием контракта (процедура постквалификации, п. 12, 48)'.

Документ вводил новое понятие «срок действия заявки», который представлял собой период времени, в течение которого поставщик был связан обязательствами по исполнению всех приведенных им в заявке условий, без права их изменения. Разумное установление такого срока было для заказчика очень важным: оно должно было предполагать достаточное время на оценку и сопоставление заявок, подписание контракта с победителем, а также

Способы государственных закупок в соответствии с Положением, утвержденным указом № 305

Рис. 1.17. Способы государственных закупок в соответствии с Положением, утвержденным указом № 3051

некоторое дополнительное время для страхования от ситуации, когда победитель отказывается заключать контракт, в целях заключения контракта со следующим по выгодности условий участником. Было указано, что при закупках продукции для государственных нужд заказчик должен требовать от поставщиков предоставление обеспечения заявок (при закупках на сумму менее 2500 МРОТ[4] [5] — имел право) одновременно с представлением самой заявки. Размер обеспечения устанавливался не более 3% от предполагаемой цены государственного контракта. Был определен закрытый перечень форм обеспечения: банковская гарантия, залог, а также поручительство. Предусматривалась возможность установить обеспечение исполнения государственного контракта как механизма дополнительной страховки заказчика на этапе поставки продукции.

Зависимость выбора способа закупки от объема расходуемых средств представлена в табл. 1.1 и 1.2. После принятия БК РФ в июле 1998 г. изменения отразились в ст. 70, где предполагалась возможность для заказчика осуществлять оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов, а в ст. 71—72 — не размещать заказ (не заключать контракты) на сумму до 2000 МРОТ.

Таблица 1.1

Стоимостные характеристики применимости способов размещения заказов на закупки продукции в соответствии с указом № 305

Способ закупки

Стоимость

< 2500 МРОТ

> 2500 МРОТ

Ссылки

Запрос котировок

+

-

п. 29

Закрытый конкурс (по согласованию с МЭ РФ или УТО)

+

-

пп. б) п. 27

Закрытый конкурс

+

+

пп. а) п. 27

Специализированный закрытый конкурс (в части государственной тайны для нужд национальной обороны и безопасности)

+

+

п. 28

Закупка у единственного поставщика (по согласованию с МЭ РФ или УТО)

+

+

п. 30

Двухэтапный конкурс

+

+

п. 26

Открытый конкурс

+

+

п. 24

Таблица 1.2

Стоимостные характеристики применимости способов размещения заказов на закупки продукции по указу № 305 с учетом БК РФ1

Способ закупки

Стоимость

Ссылки

< 2000 МРОТ[6] [7]

> 2000, < 2500 МРОТ

> 2500 МРОТ

Без определенных способов закупок (с учетом норм Б К РФ)

+

п. 30;

Б К РФ[8], ст. 70-71, ч. 2, 4 ст. 72

Запрос котировок

+

+

-

п. 29

Закрытый конкурс (по согласованию с МЭ РФ или УТО)

+

+

пп. б) п. 27

Закрытый конкурс

+

+

+

пп. а) п. 27

Закупка у единственного поставщика (по согласованию с МЭ РФ или УТО)

+

+

+

п. 30

Специализированный закрытый конкурс (в части государственной тайны для нужд национальной обороны и безопасности)

+

+

+

п. 28

Двухэтапный конкурс

+

+

+

п. 26

Открытый конкурс

+

+

+

п. 24

В качестве первого шага к проведению прозрачных процедур открытого конкурса предусматривалась публикация приглашения со стороны заказчика. В соответствии с указом № 305 она должна была осуществляться в печатных средствах массовой информации, а также, по желанию заказчика, на английском языке в международных печатных СМИ.

Приглашение к участию в торгах должно было содержать, наряду с существенной информацией о предмете закупки, критерии и порядок оценки квалификации поставщиков, чтобы уже на начальном этапе потенциальный поставщик мог получить представление

0 технологии определения победителя. Формулировки, указанной в п. 33 Положения, утвержденного указом № 305, было недостаточно для упразднения коррупции на этапе принятия решения о победителе, однако такое требование закладывало правильный вектор развития системы с точки зрения повышения прозрачности закупочных процедур.

Предоставление документации могло подразумевать оплату. При этом отмечалось, что размер платы не может превышать размера расходов заказчика на ее изготовление и доставку поставщикам, чтобы не создавать для государственных служащих дополнительных возможностей по блокированию участия поставщиков, которые не готовы нести высокие входящие издержки в условиях неопределенности результата.

Указ № 305 впервые дал право поставщикам требовать от заказчика разъяснения конкурсной документации, а также предполагал обязанность заказчика довести данное разъяснение до сведений всех потенциальных поставщиков, которым была предоставлена конкурсная документация, без указания источника поступления запроса, не допуская тем самым отсечение отдельных участников от всей полноты информации по торгам.

В п. 37 данного указа был заложен механизм изменения конкурсной документации заказчиком путем издания дополнения, которое должно было быть незамедлительно доведено до всех поставщиков, получивших первоначальную документацию.

Технология и сроки проведения открытого конкурса показаны на рис. 1.18.

Единственным прозрачным для участника конкурса мероприятием, связанным с выбором победителя, является процедура вскрытия конвертов с заявками, на которой могут присутствовать поставщики или их представители. Идея этой процедуры заключается в публичном подтверждении того факта, что конверты еще не были вскрыты и никто не знает о содержании заявок. Положение обязывало членов конкурсной комиссии (п. 42), сформированной заказчиком, осуществлять процедуру вскрытия и озвучивать наименование поставщика, адрес, цену заявки одновременно с формированием соответствующего протокола.

Другой важный вид деятельности комиссии — процедура оценки и сопоставления для определения победителя торгов (см. рис. 1.18). Указом № 305 допускалось использование только тех критериев оценки заявок, которые были указаны в конкурсной документации (рис. 1.19).

Нормативным актом предусматривалась обязанность заказчика опубликовать информацию о победителе торгов (при цене контракта более 2500 МРОТ) не позднее чем через 10 дней после

Основные этапы и сроки проведения открытого конкурса в соответствии с указом № 305

Рис. 1.18. Основные этапы и сроки проведения открытого конкурса в соответствии с указом № 305

Критерии для определения победителя торгов согласно указу № 305

Рис. 1.19. Критерии для определения победителя торгов согласно указу № 305 (п. 47) подведения итогов для обеспечения прозрачности закупочных процедур, а также заключить государственный контракт в соответствии с требованиями ГК РФ.

Указ позволял заказчику при возникновении особых обстоятельств применять иные способы закупки (см. рис. 1.17). На рис. 1.20 показаны случаи применения двухэтапных торгов, на рис. 1.21 — использования закрытых торгов, на рис. 1.22 — размещения заказов на закупки продукции у единственного источника.

Условия размещения заказов путем двухэтапных торгов исходя из указа № 305 (п. 26)

Рис. 1.20. Условия размещения заказов путем двухэтапных торгов исходя из указа № 305 (п. 26)

Условия проведения торгов (конкурсов) закрытого типа на основе указа № 305 (п. 27—28)

Рис. 1.21. Условия проведения торгов (конкурсов) закрытого типа на основе указа № 305 (п. 27—28)

Условия закупок у единственного поставщика с учетом согласования исходя из указа № 305 (п. 30)

Рис. 1.22. Условия закупок у единственного поставщика с учетом согласования исходя из указа № 305 (п. 30)

Значительным вкладом в развитие закупочной системы в России согласно указу № 305 было введение в систему регулирования закупочной деятельности механизмов внесудебного обжалования. В соответствии с разделом V документа любой поставщик, посчитавший, что он понес или может понести убытки в результате нарушения закупочных технологий, получал право подать жалобу. Первой инстанцией, куда поставщик мог направить свою жалобу, являлся государственный заказчик, а если обжалуемые действия были санкционированы УТО, то документ о разногласиях направлялся в территориальный орган. Письменное решение по жалобе участника торгов должно быть вынесено в течение 30 дней. Если разногласия на этом уровне управления не были разрешены, то поставщик мог обратиться в федеральный орган исполнительной власти, регулирующий данную сферу хозяйствования — МЭ РФ, которое, в свою очередь, в течение 30 дней должно вынести письменное мотивированное решение (рис. 1.23).

При этом указанные способы обжалования не рассматривались как ограничение права непосредственного обращения участников закупки в Арбитражный суд РФ.

В целом указ № 305 был прогрессивным документом для своего времени, предлагавшим заказчику конкретные закупочные процедуры с их описанием, правила поведения заказчика и поставщика, основные правила обмена документами вплоть до заключения контракта, а также весьма полезную и перспективную технологию внесудебного обжалования. Он стимулировал принятие

Варианты решения МЭ РФ по результатам рассмотрения неоткпоненной жалобы согласно указу № 305 (п. 61)

Рис. 1.23. Варианты решения МЭ РФ по результатам рассмотрения неоткпоненной жалобы согласно указу № 305 (п. 61)

законов о государственных закупках на региональном уровне и наряду с международными финансовыми организациями способствовал переходу российских государственных структур к международным стандартам эффективной закупочной деятельности. Заложенные в нем подходы к размещению государственного заказа путем проведения конкурентных процедур оказали значительное влияние на осуществление масштабной реформы российской бюджетной системы. Указ способствовал становлению системы подготовки кадров и формированию класса специалистов в сфере закупок продукции для общественных нужд как в структурах, связанных с расходованием государственных средств, так и в среде поставщиков.

Впервые в новейшей российской истории нормативный акт о закупках не просто стал протоколом о намерениях, а с учетом сопутствующих нормативных документов обеспечивал организацию конкурентных торгов и появление нового квазирынка государственных закупок.

  • [1] В ст. 525 части второй ГК РФ, принятой законом № 14-ФЗ от 26.01.1996,устанавливалось, что государственные нужды — это потребности двухуровней: потребности РФ и потребности субъектов Федерации. Муниципальные нужды и муниципальных заказчиков на этом основании не относят к государственным.
  • [2] Это наглядно показал опыт более позднего Федерального законаот 06.05.1999 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставкитоваров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»[35], смысл которого после прохождения двух палат российского парламента в 1999 г. существенно изменился (утратил силу с 01.01.2006).
  • [3] При отсутствии деловой практики в сфере государственных закупокв России, равно как и людей со специальной подготовкой, разработчикидокумента не могли рассчитывать на то, что заказчики на основании формулировок указа № 305 смогут быстро перейти к проведению закупочныхпроцедур по новым правилам. Для ускорения адаптации к новому законодательству Министерство экономики РФ выпустило приказ от 30.09.1997№ 117 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведениюторгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отборупоставщиков (подрядчиков) — (конкурсной документации)» 129J.
  • [4] Отмеченный пунктиром внутренний конкурс не являлся особым способомзакупки, поскольку для него не были предусмотрены особые правила проведения торгов. Он означал право заказчика в определенных условиях привлекать к участию только российских поставщиков.
  • [5] Ввиду высокой инфляции в 1990-е гг. пороговые суммы устанавливалисьв МРОТ. Значение МРОТ на начальном этапе функционирования указа№ 305 составляло 83 490 (неденоминированных) рублей в соответствиис Федеральным законом от 09.01.1997 № 6-ФЗ «О повышении минимального размера оплаты труда» [39J, а впоследствии с Федеральным законом О
  • [6] Для бюджетных учреждений.
  • [7] На момент принятия БК РФ 2000 МРОТ были равны 166 980,00 руб.
  • [8] Имеется в виду первая редакция БК РФ (Федеральный закон от 31.07.1998№ 145-ФЗ [4]).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >