Полная версия

Главная arrow Менеджмент

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Н.Е. Чистякова Региональные демографические программы: пример Санкт-Петербурга

Направления регулирования региональной демографической ситуации корректируются в соответствии с изменением общей социально- экономической обстановки и особенностями трансформации демографических процессов за конкретный отрезок времени. Так, на современном этапе актуализировались следующие направления:

  • 1. Естественное движение населения: меры, направленные на рождение двух-трех детей в семье, установление контроля над смертностью в молодых и средних возрастах по ряду причин смерти.
  • 2. Миграция населения: усиление внутрироссийской региональной миграции, формирование безопасного баланса позитивных и негативных сторон международной миграции.
  • 3. Адаптация государственных и социальных институтов региона к современной демографической ситуации.

При регулировании трансформации региональной демографической ситуации в условиях перехода к инновационному развитию региона возрастает роль дифференцированного подхода к коррекции демографического поведения отдельных социально-демографических групп. Увеличивается влияние факторов занятости, времени проживания в регионе и принадлежности к конкретному по численности поколению со специфической историей формирования. В зависимости от набора этих факторов можно определить потенциальные возможности участия или неучастия отдельных групп населения в инновационном развитии региона.

Формой регулирования изменений в региональной демографической ситуации являются программы и стратегии, разрабатываемые на региональном уровне. При осуществлении регулирования региональной демографической ситуации возможны прямые и косвенные воздействия.

С середины 2000-х на государственном уровне ведутся активные разработки документов, призванных воздействовать на изменение демографической ситуации в стране. Были приняты и утверждены Указом Президента Российской Федерации:

  • • в 2007 году - «Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2025 года»,
  • • в 2012 году - Указ «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» и «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года».

Непосредственно с демографической тематикой связаны утвержденные документы:

  • • в 2012 году - «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года».
  • • в 2014 году - «Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года».

После утверждения общегосударственных концепций и стратегий, документы по такой же проблематике разрабатывались в регионах России.

Итак, возможности воздействия на трансформацию региональной демографической ситуации в современной России зафиксированы в целом ряде государственных проектов и программ. Их можно условно разделить на три группы:

  • 1. Программы, нацеленные на решение всего комплекса социально-демографических проблем.
  • 2. Документы по материальному обеспечению демографических программ.
  • 3. Социально-экономические программы, содержащие блок по решению ограниченной демографической проблематики.

Рассмотрим виды таких разработок, на примере документов, официально утвержденных и принятых к исполнению Правительством Санкт-Петербурга. Программы, нацеленные на решение комплекса социально-демографических проблем, были приняты в Санкт-Петербурге несколько раньше, чем по стране в целом. К ним относится утвержденная в 2006 году «Концепция демографического развития Санкт-Петербурга на период до 2015 года» и принятая в 2012 году «Концепция семейной политики в Санкт-Петербурге на 2012-2022 годы». Концепции содержат констатацию современной ситуации, а также цели, задачи, приоритеты, механизм и этапы реализации, ожидаемые результаты и критерии реализации [1].

Несомненная ценность разработанных и реализуемых Концепций состоит в объединении в одном документе общей социально-демографической проблематики и выработке общего взгляда на ее решение у разработчиков и представителей административных, общественных и профессиональных организаций. В этом отношении, положения «Концепции демографического развития Санкт-Петербурга на период до 2015 года» являются выверенными и не потеряли своей актуальности к моменту окончания действия данного документа.

Региональные демографические программы и концепции приняты и действуют почти во всех регионах страны. Современный анализ этого процесса сводится к перечислению принятых направлений, полноте охвата региональной демографической проблематики и выделению особых организационных мероприятий в данном регионе, которые носят, в основном пропагандистский характер.

Констатация и описание ситуации, безусловно, являются важным этапом формирования региональной демографической политики. Однако к моменту реализации этапов программ необходимо сделать выводы об их эффективности. Иными словами, надо определить, приведет ли реализация предусмотренных конкретных мер к достижению целевых ориентиров данного направления. Необходимо согласится с авторами одного из исследований, что «ни наука, ни практика пока не готовы к корректной оценке результативности отдельных мер демографической политики ... по факту их реализации» [2].

Итак, наиболее уязвимой составляющей всех региональных демографических концепций является определение и критерий реализации и последующий выход на запланированные ориентиры. В этом отношении «Концепция демографического развития Санкт-Петербурга на период до 2015 года» не является исключением. Достаточно сказать, что выполнение «Концепции» было ориентировано на прогноз населения Санкт-Петербурга, разработанного Росстатом на основе данных середины 2000-х годов. Согласно этим расчетам, численность населения города в 2015 году должна составить 4401,1 тысяч человек [3]. Реальная численность населения Санкт-Петербурга значительно превышает ориентир «Концепции демографического развития». По данным Петростата на 1 июля 2015 года в городе проживало 5194,8 тыс. человек.

Возможные несовпадения между ориентирами «Концепции» и реальным положением вещей стали ясны к концу 1 этапа, в 2008 году (табл. 1). Фактическое значение почти всех демографических показателей, принятых за ориентиры 2008 года, были лучше, чем запланированное значение при составлении программы: численность населения больше, доля трудоспособных во всем населении, рождаемость и продолжительность жизни оказались выше, а смертность ниже.

Единственный показатель, который не был превышен в 2008 году, связан с миграцией населения. Реальное значение коэффициента миграционного прироста больше, чем в два раза выше целевого ориентира. Эти различия вполне объяснимы. Низкие значения естественного прироста населения Санкт-Петербурга планировалось покрыть за счет увеличения миграционных потоков в город. Вполне возможно, что это происходило в реальности. Однако существующие в тот период правила регистрации приводили к значительному недоучету мигрантов.

Кроме того, ориентиры первого этапа «Концепции демографического развития» были основаны на показателях «Перечня стандартов проживания в Санкт-Петербурге на 2005-2008 годы». Они были рассчитаны на базе данных о неблагоприятной демографической ситуации 2000-х годов.

Показатели реализации «Концепции демографического развития Санкт-Петербурга на период до 2015 года» на 1 этапе (2006-2008 гг.)

Таблица 1

2008 год

Целевой

показатель

Концепции

Фактическое

значение

Численность постоянного населения (тысяч человек)

4542,0

4764,9

Доля населения в трудоспособном возрасте (%)

62,7

63,2

Коэффициент рождаемости (на 1000 чел. населения)

9,3

9,9

Коэффициент смертности (на 1000 чел. населения)

15,3

14,0

Коэффициент младенческой смертности (умерших в возрасте до 1 года на 1000 родившихся)

6,0

4,5

Ожидаемая продолжительность жизни (оба пола, лет)

68,0

70,97

Коэффициент миграционного прироста (на 1000 чел. населения)

25,6

1U

Источники: Концепция демографического развития Санкт-Петербурга на период до 2015 года, http://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/trud/demogr. р. 38-39. Основные показатели демографических процессов в Санкт-Петербурге и Ленинградской области в 2012 году. Стат. сб. / Петростат - СПб., 2013. - С. 11, 13, 16, 49.

Итак, разница между реальной и ожидаемой численностью населения образовалась за счет того, что за небольшой отрезок времени изменились размеры естественного движения и миграции населения. Материалы проведенной в 2010 году переписи населения показали численность населения города больше, чем по данным текущего учета движения населения. Поэтому данные государственной статистики о рождаемости, смертности и миграции за межпереписной период были скорректированы Росстатом и во многом не совпадают со статистическими публикациями до 2010 года. Кроме того, введенные в 2011 году новые правила регистрации мигрантов, значительно увеличили размеры учтенной миграции.

В силу указанных причин показатели многих региональных демографических программ, включая Концепцию демографического развития Санкт-Петербурга, несостоятельны и нуждаются в корректировке.

Вторым направлением воздействия на региональное демографическое развитие является принятие документов по материальному обеспечению демографических программ. Государственные и региональные выплаты в виде различных пособий и надбавок оказывают прямое воздействие на изменение структуры и численности населения.

Законом Санкт-Петербурга № 728-132 в 2011 году был утвержден «Социальный кодекс Санкт-Петербурга». Документ содержит перечень денежных выплат различным категориям граждан на рождение и содержание детей. В них входят пособия: при рождении первого, второго и последующих детей; ежемесячные пособия: на ребенка в возрасте от 1,5 до 7 и от 7 до 16 (18) лет, на ребенка-инвалида, на ребенка родите- лей-инвалидов, студенческим семьям и матерям, родившим и воспитавшим или усыновившим 5 и более детей. Размеры пособий различны для детей из полных и неполных семей.

«Социальный кодекс Санкт-Петербурга» содержит размеры единовременных компенсационных выплат при рождении ребенка разной очередности, на детей из многодетных семей и величину материнского капитала.

Размеры пособий ежегодно индексируются. Так, первоначально величина регионального материнского капитала составляла в Санкт- Петербурге 100 тысяч рублей, а в 2014 году она выросла до 122,9 тысяч рублей [3].

При введении пособий, выплат на детей и материнского капитала в практику федеральных и региональных государственных органов активно дискутировалась их роль в стимулировании рождаемости. На сегодняшний день ясно, что они привели к сдвигам в календаре рождений, когда желанные дети появились в семьях несколько раньше, чем планировалось. Одновременно в регионах страны происходил массовый переход к более позднему возрасту первородящих женщин в больших по численности поколениях, родившихся в 1980-х годах. Наложение двух этих тенденций друг на друга дало увеличение численности родившихся.

В этом смысле позитивная роль пособий и материнского капитала несомненна. Однако ее не стоит переоценивать. Во-первых, региональные пособия не покрывают растущих расходов родителей на содержание детей. Во-вторых, очевидно стремление местных властей сэкономить на выплате пособий из скромных региональных бюджетов. В-третьих, в силу особенностей деформированной возрастной структуры, и прихода в активный детородный возраст немногочисленных поколений 1990-2000-х годов рождения, число родившихся в обозримом будущем будет снижаться. Это может создать иллюзию ненужности государственной и региональной поддержки рождения и воспитания детей.

Исследования социально-демографических выплат в регионах России указывают на неуклонное стремление местных административных органов к сужению групп населения, получающих региональные пособия [5]. Этот процесс происходит за счет:

  • • Помощи только малоимущим гражданам,
  • • Введения ежемесячных пособий на уровне прожиточного минимума,
  • • Введения ограничений получения пособий в зависимости от сроков проживания в данном регионе,
  • • Введения временных ограничений: пособие выплачиваются на детей, родившихся только в определенный отрезок времени (например, с 2012 по 2014 год),
  • • Ограничение выплат по порядку рождения детей: выдача пособий на рождение только третьих и четвертых детей.

Несмотря на указанные неполноту и противоречия в организации региональных пособий и выплат, наличие информации о данном процессе дает интересный материал для дальнейших исследований. Совместный анализ динамики размеров региональных выплат и динамики общих и возрастных показателей рождаемости позволит определить подходы к оценке эффективности произведенных затрат на проведение региональной демографической политики.

Третьим направлением воздействия на региональное демографическое развитие является принятие социально-экономические программ, содержащих блок по решению ограниченной демографической проблематики. Рассмотрим это направление на примере двух документов, принятых за последнее время в Санкт-Петербурге. К ним относятся: Государственная программа Санкт-Петербурга «Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге на 2015-2020 годы» и Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года.

Государственная программа Санкт-Петербурга «Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге на 2015-2020 годы» разработана на основе федеральной программы «Социальная поддержка граждан», и, следовательно, имеет согласованные с общероссийской программой направления, структуру, цели и задачи. Исполнителями программы являются все комитеты и управления Администрации города. Госпро- грамма состоит из шести подпрограмм, две из которых непосредственно связаны с демографической тематикой: «Совершенствование социальной поддержки семьи и детей» и «Повышение качества жизни граждан пожилого возраста».

В результате реализации мероприятий Госпрограммы предполагается достигнуть ряд «социально-экономических итогов, носящих макроэкономический характер». К ним, в частности, относятся:

  • • создание предпосылки увеличения рождаемости, особенно многодетности, для преодоления депопуляции,
  • • формирование трудового потенциала, количественные и качественные характеристики которого в перспективе будут соответствовать потребностям развивающейся экономики.

Положительным моментом включения демографической проблематики в Госпрограмму является то, что реализация подпрограмм носит согласованный характер и, следовательно, не допускает мер, которые бы противоречили друг другу на региональном уровне и не соответствовали бы общегосударственному регулирующему воздействию. Однако, как и в случае с региональными демографическими программами, наиболее уязвимым звеном госпрограммы «Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге на 2015-2020 годы» является выбор критериев ее выполнения.

Так, одним из целевых показателей подпрограммы является повышение в Санкт-Петербурге к 2018 году суммарного коэффициента рождаемости до 1,753 [6]. В 2012-13 годах коэффициент суммарной рождаемости составлял в городе 1,483. Запланированное повышение довольно значительно, особенно для столь короткого промежутка времени. При этом разработчиками программы ставится задача несколько приблизиться к уровню, с которого начинается расширенное воспроизводство населения, и значения КСР превышают 2,1.

В настоящее время коэффициент суммарной рождаемости активно внедряется в практику, выходящую за рамки демографического анализа. Значения КСР интерпретируются как среднее число детей, рожденных женщиной за свою жизнь. Высокая чувствительность этого показателя к изменению распределений рождений во времени ограничивает возможности его применения в периоды, когда происходят существенные изменения в календаре рождений. Поэтому повышение КСР, вызванное изменениями в тайминге, ошибочно принимается за повышение рождаемости в результате принятых мер демографической политики и за перелом тенденции снижения рождаемости.

Полагаем, что применение коэффициента суммарной рождаемости как индикатора госпрограммы «Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге» следует признать ошибочным. Его использование даст неверные ориентиры для проведения дальнейшей политики в области регулирования демографической ситуации в городе.

В 2014 году была принята «Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года». Содержащиеся в ней приоритеты социально-экономического развития Санкт- Петербурга охватывают все сферы его жизнедеятельности и соответствуют стратегическим приоритетам страны в целом. На основании выделенных приоритетов выделено 4 стратегических направления развития Санкт-Петербурга до 2030 года. В свою очередь для каждого из стратегических направлений разработаны стратегические цели. Одной из таких целей является укрепление здоровья населения и увеличение ожидаемой продолжительности жизни.

Необходимо отметить привлекательность такого подхода. Демографическая тематика очень удачно вписана в контекст «Стратегии» в целом. Она соотнесена с другими социально-экономическими приоритетами и целями по таким стратегическим направлениям развития Санкт-Петербурга, как развитие человеческого капитала и обеспечение устойчивого экономического роста. Поэтому ясно видно место демографической проблематики в решении актуальных проблем экономического и социального развития Санкт-Петербурга.

Одна из стратегических целей рассматриваемого документа состоит в укреплении здоровья населения и увеличении ожидаемой продолжительности жизни. Это полностью соответствует положениям, отраженным в государственной Концепции демографической политики РФ до 2025 года. Три первых задачи из шести основных задач демографической политики страны, записанных в Концепции, посвящены решению проблем сокращения уровня смертности и сохранению и укреплению здоровья россиян.

Подкупает то, что в «Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года» нет стремления отразить всю демографическую проблематику и охватить проблемы решения всех возникающих аспектов регулирования развития населения города. Выбраны несколько узловых точек, разрешение проблем по которым выведет на новый уровень демографическое развитие в целом. Так, выполнение задач по укреплению здоровья населения и увеличению ожидаемой продолжительности жизни поможет преодолеть стадию второго эпидемиологического перехода. Эта проблема не находит своего решения на общероссийском и региональном уровне на протяжении последних 45 лет.

По каждой из стратегических целей «Стратегии» разработаны показатели достижения к 2030 году. По рассматриваемому направлению выделено два таких показателя:

  • • Достижение к 2030 году ожидаемой продолжительности жизни при рождении 78 лет,
  • • Прирост численности постоянного населения в 1,2 раза по сравнению с базовым 2012 годом [7].

Приведенный подход к конструированию целевых показателей обладает рядом преимуществ по сравнению с рассмотренными ранее программами и документами. Показатель «ожидаемая продолжительности жизни» широко применяется в международной и отечественной практике, как показатель социально-экономического благополучия нации или государства. Он служит интегральной оценкой значительного спектра проблем рассматриваемого периода времени. Поэтому его применение в «Стратегии» совершенно правомерно.

Обращает на себя внимание, что данный показатель приведен для лиц обоего пола, а не отдельно для мужского и женского населения, как в подавляющем большинстве демографических программ. Прирост ожидаемой продолжительности жизни происходит неравномерно у мужчин и женщин, зависит от комплекса изменений внутри демографической системы и внешних влияний. Поэтому прогнозирование значения этого показателя для лиц обоего пола позволяет сгладить возможные диспропорции показателей по мужскому и женскому населению, вызванные действием будущих обстоятельств, которые невозможно оценить на этапе составления «Стратегии».

Как правило, целевым ориентиром достижения общей численности населения выступает конкретное абсолютное значение, рассчитанное до десятков тысяч человек. Выше было показано, что дать такую оценку сложно даже на короткий период сроком до 10 лет. В данном случае, конкретная оценка на более длительный срок, до 2030 года, безусловно, будет иметь определенную погрешность. Поэтому правомерно применение в «Стратегии» целевого показателя изменения численности населения в разах.

Таким образом, прямые и косвенные методы регулирования трансформации региональной демографической ситуации могут осуществляться при реализации целевых программ и оформленных законодательно документов. Формой такого регулирования в условиях перехода к инновационному развитию региона является включение демографического блока в программы, концепции и стратегии, охватывающие широкий спектр экономико-социальных региональных проблем. При этом цели, задачи и направления решения проблем инновационного развития региона должны согласовываться с ориентирами местных программ демографической политики и не противоречить общегосударственным стратегическим задачам, отраженным в Концепциях демографической, семейной и миграционной политики России

Особо отметим, что демографический блок программ и стратегий, направленных на переход к инновационному развитию региона, не должен включать перечень решения всех проблем населения. Необходимо выделить стратегические направления оптимизации ограниченного числа индикаторов из комплекса показателей численности, структуры, миграции и воспроизводства населения. Критерий такого отбора состоит в том, что воздействие на эти параметры в ближайшем и отделенном будущем создаст возможности более благоприятного перехода к инновационному развитию за счет изменившихся количественных и качественных характеристик населения.

Список литературы

  • 1. Концепция демографического развития Санкт-Петербурга на период до 2015 года, http://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/trud/demogr. Концепция семейной политики в Санкт-Петербурге на 2012-2022 годы. http://www.gov.spb.ru/gov/helper/social/family.
  • 2. Архангельский В.Н., Джанаева Н.Г. Согласованность целей и задач в региональных демографических программах / Региональная демографическая политика: Сборник статей / Под ред.: Елизаров В.В. и Джанаевой Н.Г.; Экономический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. - М.: Макс Пресс, 2012. - С. 50.
  • 3. Концепция демографического развития Санкт-Петербурга на период до 2015 года, http://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/trud/demogr. р.39.
  • 4. Социальный Кодекс Санкт-Петербурга, http://www.gov.spb.ru/ gov/otrasl/trud/denejnie-viplaty-v-sankt-peterburge.
  • 5. Население России 2010-2011: восемнадцатый - девятнадцатый ежегодный демографический доклад / отв. ред. А. Г. Вишневский; Нац. Исслед. Ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. - С. 380.
  • 6. Государственная программа Санкт-Петербурга «Социальная поддержка граждан в Санкт-Петербурге на 2015-2020 годы».

http://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/trud/gosudarstvennaya-programma-sankt- peterburg. Table 1.

7. Стратегия экономического и социального развития Санкт- Петербурга на период до 2030 года, http://www.strategy2030.ru

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>