Государство и совершенствование политических институтов в России

Центральным элементом политической системы современной России является государство. В России основной массив политической культуры, по крайней мере в Новое и Новейшее время, находился как бы внутри государства, которое было своеобразным средоточием основных политических отношений. В этом смысле не случайно, что в России социально-правовые проблемы, как правило, ставились и решались именно государством и его институтами, в том числе их политическими структурами в виде официального правоведения, государственной школы.

Государство, как и право, относится к явлениям национальной культуры. Государство как институт обладает ничуть не меньшей социальной ценностью по сравнению с правом, правовой системой. Более того, смысл права, правового регулирования зависит от наличия развитой государственности.

Государство как непременный участник фундаментальных социально-экономических, культурных и морально-правовых процессов в обществе по своей природе является ведущим элементом политической системы общества. Государство — организатор демократии, народного суверенитета, хранитель национальной культуры, катализатор экономического и социального прогресса.

Значительная роль государства в политической системе российского общества является национальной исторической традицией, и поэтому современное правовое государство в политической системе России — это не всякая «юридическая» власть, а именно та, которая выражает смысл отечественной культурной практики, способствует прогрессу и свободе личности, основываясь на принципах ее культурной идентификации. Российское государство может изменять свою форму, но оно не может быть правовым, если строится в рамках национально отчужденной культурной традиции. Российское государство — это не абстрактный механизм власти, соблюдающий позитивное законодательство, им же и созданное, а явление, весьма слитное с национальным правосознанием. В этом качестве государство становится органичным элементом национальной политической системы.

Статус государства — наиболее противоречивый феномен в нынешней политической системе. После 1985 г. повсеместно сложилось представление о чрезмерности государства, особенно если брать во внимание весьма широкую советскую конституционную трактовку его функций. Однако эта чрезмерность — парадоксальная форма недостаточности роли, принадлежавшей государству в политической системе советского общества. Когда экономические новации начали продуцировать новые социальные противоречия, стало ясно, что в политической системе практически отсутствуют механизмы их регулирования, а государственные структуры неэффективны и не могут быть адекватными преемниками управления партией.

Такая ситуация — результат длительной эволюции политической системы, приведшей к глубоким деформациям важнейших характеристик государства:

  • — ослаблению и во многих аспектах стиранию территориальной организации его власти, в рамках которой перестали решаться соответствующие данному уровню вопросы. Симптомом этого стал все увеличивающийся поток обращений, писем по личным вопросам в центральные инстанции, который, не получив концептуальной оценки, служил лишь поводом к многочисленным нотациям местному начальству за бюрократизм и невнимание к людям, в конкретном плане, конечно, справедливым; о слабости местного и регионального компонентов государственности свидетельствует продолжение этой практики в новом веке;
  • — эрозии государственной власти как особой публичной организации, обладающей суверенитетом и только ей присущими механизмами принятия и реализации решений. Государство не могло противостоять мощным неформальным структурам влияния и даже управления, которые постепенно оформились в теневую политическую систему, «смазавшую» конституционный статус не только государства (до сих пор, например, во многом политически несамостоятельна роль правительства), но и партий, иных общественных организаций. Образовался известный феномен — замещение традиционной для государства деятельности функционированием вне- и надгосударственных институтов, чья процессуальная конституционная неупорядоченность граничит подчас с произволом, вакханалией авторитетов, инстанций, неписаных норм;
  • — и, наконец, снижению роли государства, выразившемуся в утрате его экономического суверенитета как организации, аккумулирующей и контролирующей бюджетные ресурсы. Парламент отстранялся от контроля за финансами, регулирование которых заменялось двойной бухгалтерией, постепенно приведшей народное хозяйство к самым низким порогам управляемости.

В силу отмеченных сдвигов государство стало лишаться средств регулирования социальных отношений. Поэтому закономерно, что реализация реформ столкнулась с проблемой неэффективности государства, решить которую в демократическом социальном варианте оказалось делом весьма непростым. Укрепление вертикали власти в первое десятилетие нового века привело к восстановлению многих важных функций государства, однако последнее фактически утратило отечественные демократические традиции.

Возрастающая в пореформенный период активность государства, в том числе в нормативно-правовой сфере, закономерно ставит проблему пределов государственного вмешательства в политические процессы. Практика свидетельствует, что даже демократическая законодательная форма способна выступать новой средой старой системы административного диктата. Неконтролируемое расширение сферы государственного вмешательства давит на мораль, традиции, нормы общественных организаций, т. е. иные элементы политической системы общества, с неизбежным огосударствлением и вытеснением последних. Существует вероятность нового варианта этатизма, еще менее подконтрольного гражданскому обществу. Правоохранительная инфраструктура остается во многом до сих пор неподконтрольной представительным институтам.

Невозврат к огосударствлению политической системы во многом зависит от концептуального построения законодательной власти, развитие которой пока не обнаруживает культурно-юридической целостности и адекватности развитию политической системы. Практически вся проблематика законодательного органа редуцирована до вопросов компетенции и степени демократичности выборов в него, сводя идею представительной государственной власти к проблемам влияния на правительство, территориальному представительству и задачам совершенствования законодательства.

Между тем механизм правообразования, юридическим олицетворением которого выступает верховная представительная власть, имеет политическую природу и гораздо более глубокие основы и функции в политической системе общества, чем это могут выразить даже самые совершенные парламентские процедуры. Либеральный демократизм, взятый «абстрактно», «вообще», способен оформить и ложные социальные процессы, примерами чего изобилует отечественная история, может стать оболочкой авторитаризма. Необходима законодательная власть, мобилизующая творческие, интеллектуальные источники гражданского общества и способная обеспечить реализацию законов.

Народовластию необходим институт, обеспечивающий более широкое, нежели территориальное представительство граждан, участие общества в политической жизни; олицетворяющий функциональные срезы жизни людей — науку, культуру, производство и т. д. Должен быть правовой механизм прямого представительства профессиональных и интеллектуальных элит, которое не только не противоречит демократии, но и, наоборот, является условием разносторонности, доступности, компетентности и адекватности народу законодательного механизма.

В обществе должны быть государственные структуры, учитывающие широту общественного сознания, купирующие до известной степени шаблонность территориального набора депутатов. Поэтому в государственном организме необходима подсистема, позволяющая отразить «труднопредставляемые» аспекты человеческой деятельности, социальной структуры. Достижение такого многообразия — преимущество политической системы, либеральные, в частности западные, варианты которой страдают чрезмерной политизацией парламентов, диктатом партийных машин, отрывом от социальной организации страны.

Профессионализация членов парламента — форма отчуждения от людей, в рамках которой государство недопустимо тесно привязывается к политическим организациям. Политическая стратегия, состоящая в тотальном переходе на пропорциональную систему выборов по партийным спискам с отменой одномандатных округов, отрывает депутатов от непосредственной связи с избирателями. Все эти явления в той или иной мере уже разъедают представительные системы западных стран, вызывая такие болезни демократии, как недоверие людей к представительным органам, распространение абсентеизма и т. д.

Признаки этих болезней стали просматриваться и в России, демонстрируя определенное разочарование в представительской системе, лишенной реальной альтернативы партийным отношениям. Поэтому строить законодательные органы государственной власти лишь на системе партийного представительства — значит заведомо отказаться от идеи адекватного обществу представительства, соразмерного интеллектуальной и культурной мощи общества.

В связи с этим в политической системе России предусмотрена форма прямого представительства деятелей культуры, ученых, национальных меньшинств, а также социально уязвимых групп населения — ветеранов, инвалидов ит.д., которым трудно обеспечить соразмерное парламентское участие в рамках традиционного избирательного процесса. В определенной степени, но далеко не полностью эту проблему решает институт общественных палат как органов прямого представительства структур гражданского общества. Важным элементом политической системы выступают общественные некоммерческие организации (НКО), которые объединяют добровольцев, занимающихся многими полезными делами: социальной помощью инвалидам, семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации, защитой окружающей среды, борьбой с алкоголизмом и наркоманией, благоустройством территорий и т. д. Сегодня в России более 100 тыс. НКО, которых поддерживает государство. В 2011 г. объем благотворительной помощи, осуществляемой НКО, приблизился к 100 млн рублей.

Россия пока не смогла создать эффективную систему представительной демократии, которая была бы одновременно и конструктивной, работоспособной, и адекватной многообразию интересов гражданского общества в России. Это фундаментальный фактор нестабильности страны в XXI в. Основные причины этого — слабость демократических механизмов управления государством, неэффективность реального демократического контроля исполнительных структур. Недостаточность реального доверия к избирательной системе, честности самих выборов стимулирует уличные формы выражения социального протеста (массовые митинги в Москве и других городах в декабре 2011 г. с требованиями отмены результатов выборов в Государственную Думу 4 декабря 2011 г.).

Президент России Д. А. Медведев в своих посланиях Федеральному Собранию РФ 2008—2011 гг., а также в ходе заседания Государственного совета России по вопросам развития политической системы 22 января 2010 г. уделил особое внимание укреплению демократических институтов на федеральном, региональном и местном уровнях. Его предложения открывают новый этап развития политической системы.

В частности, инициативы Президента РФ направлены на смягчение ограничительных мер политической активности, принятых в предыдущие годы, которые были нацелены на уменьшение числа субъектов избирательного процесса, укрупнение политических партий, сужение выборного начала при формировании институтов региональной исполнительной власти. В настоящее время государство предпринимает усилия по развитию конкурентной политической среды на федеральном, региональном и местном уровнях политической системы.

Созданию такой среды будут способствовать возврат к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей региона, изменение системы выборов в Государственную Думу в направлении укрепления связей депутатов с избирателями путем введения пропорционального представительства по 225 округам, реформа избиркомов (расширение партийного и общественного участия в их формировании), поэтапное снижение количества подписей избирателей, требуемых законодательством для поддержки федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы; возможное освобождение от сбора подписей для партий, имеющих фракции в законодательных собраниях не менее 1/3 субъектов РФ; новые гарантии представительства малых партий в Государственной Думе; возможность высказываться в местных представительных органах непарламентским партиям; поэтапное снижение минимума численности членов политической партии, необходимого для государственной регистрации; введение требования ротации коллегиальных органов партий; создание юридических оснований для освещения работы парламентских партий в государственных средствах массовой информации; установление единого критерия численности депутатов законодательных собраний регионов; обеспечение равных возможностей формирования фракций для всех партий, набравших в региональном законодательном собрании более 5% голосов избирателей; освобождение партий, имеющих представительство в региональном парламенте, от сбора подписей для регистрации на выборах; упорядочение применения открепительных удостоверений; внедрение новых электронных технологий избирательного процесса, что позволит уменьшить возможность для всякого рода фальсификаций на выборах[1].

Дееспособность государства зависит не только от динамизма власти, законодательства и способности парламента их обеспечить, но и от наличия инструментов осуществления закона, в том числе в рамках механизмов правительственной машины. В противном случае формализуется деятельность иных, прежде всего представительных органов.

Эффективность политической системы, как показывает исторический опыт, во многом определяется степенью активности и возможностями нормативной автономии правительства, обеспечением ему достаточно широкого поля социального творчества, его способностью выполнять роль руководителя и двигателя политической жизни страны, источником которой является представительная власть.

Широко распространившаяся практика подзаконного нормотворчества свидетельствовала не только о деформациях законодательного процесса, но и об объективном существовании нормативных прерогатив правительства, не всегда получающих четкие легальные формы реализации. Исполнительную власть теперь принято видеть (по крайней мере теоретически) в качестве механизма, выполняющего законы. Однако многие нарушения законов со стороны исполнительного аппарата имели и имеют причиной отсутствие ясного разграничения нормотворческих полномочий представительных и исполнительных органов.

Способ не только «разделения», но и «соединения» законодательной и исполнительной властей — важнейший узел отечественной государственности, всей политической системы России. До последнего времени у нас сложилась ситуация, когда исполнительная власть соединялась с законодательной путем почти тотального поглощения последней. Конституционные различия между ними в значительной степени нивелировались практикой.

Функции правительства остаются формой ситуативного распределения полномочий между исполнительными органами и главой государства с тенденциями то к снижению, то к явному преувеличению статуса правительства. В этих условиях важный вопрос — соотношение парламентского контроля и политической самостоятельности системы исполнительной власти в России.

Необходимо, вероятно, исходить из признания цельности и самостоятельности исполнительной власти, уточнив конституционный блок вопросов ее соотношения с властью президентской. У них самостоятельные функции в разделении труда по управлению государством, поэтому важно усиление конституционного контроля за реализацией правительственных полномочий.

Одинаково вредны как нарушение законотворческого процесса, от кого бы оно ни исходило, так и вмешательство в юрисдикцию правительственных органов, обладающих также специальным суверенитетом, ибо они должны нести политическую ответственность за свою деятельность. В связи с этим важной проблемой является необходимость усиления прерогатив правительственной власти и одновременно ее подконтрольности и подотчетности парламенту.

К сожалению, конституционное отсутствие у исполнительной власти политической подконтрольности парламенту не позволяет нам до сих пор вообще иметь правительство в юридическом смысле этого слова — как орган коллективной политико-правовой ответственности, собрание министров, каждый из которых находится в системе противоречивых и сложных зависимостей от самых разных органов и влияний. Слабый суверенитет правительственной машины порождает многие известные истории явления: цен- тробежность государственного аппарата и решений, политиканство, некомпетентное вмешательство в правительственную деятельность всевозможных группировок и т. д.

Создание дееспособного правительства зависит, конечно, не только от очевидной необходимости совершенствования Конституции России 1993 г. Это сложный и длительный процесс становления всей политической и правительственной инфраструктуры, предполагающий развитие демократических механизмов исполнительной власти, без чего немыслимы эффективность управления, борьба с коррупцией, создание нового типа управленческой элиты[2].

Наконец, требуются новые подходы в вопросах кадрового обеспечения политической системы. Набирает силу тенденция к разрушению механизмов формирования национальной политической элиты. Бюрократизация, эгоистический меркантилизм и государственная ограниченность российской элиты ведут к дестабилизации политической жизни. Разрушение системы формирования кадрового корпуса политической деятельности отключило политическую систему от интеллектуальных и организационных ресурсов России.

Формально политическая элита сильно обновилась: владельцы значительных капиталов, стремящиеся к легализации в политике своего статуса, руководители частных и государственных структур, функционеры из силовых ведомств, средств массовой информации, выдвиженцы из депутатского корпуса, чиновники из регионов, реже — академических кругов и т. д. Однако принципы обновления — замкнутость, клановость, коррумпированность, местничество породили эффект отторжения и недоверия населения к новым людям в политической власти.

Тенденция к большей критичности граждан по отношению к кадрам политической системы является позитивной, свидетельствующей о росте политической культуры в стране. Однако появление в политической власти выборного начала давно поставило вопрос о создании реальных возможностей для рекрутирования кадров политической системы на более широкой основе.

Управлять страной, опираясь, как и раньше, главным образом на потенциал столичного мегаполиса и региональные олигархические кланы, сейчас все сложнее. При отсутствии ротации кадров ресурсы политической системы неизбежно истощаются. Необходимо формирование новых и возрождение прежних политикокультурных центров, не ограниченных лишь национальными или узкопроизводственными рамками.

Именно в этом контексте следует, вероятно, рассматривать возможность укрепления политического самоуправления регионов страны. Требуются новые формы и стимулы привлечения территорий к управлению государством, укрепление демократии, на основе которой можно было бы собирать интеллектуальные силы нации, вливать «свежую кровь» в коррумпированный и некомпетентный аппарат, бороться с извечной его склонностью к политической и корпоративной замкнутости.

В заключение следует отметить, что в России пока не произошло достаточного осмысления исторической парадигмы национального политического развития и тем более не закончена ее правовая институционализация. Политика преобразований была ответом на многие назревшие потребности общества, в том числе и в сфере права и правопорядка. Стремление к демократии, самоуправлению, гласности расширило социальные возможности людей, создало новую перспективу для страны. Однако последующие события показали внутреннюю противоречивость этого движения в рамках политической реформы. Теоретическая неопределенность привела к концептуально аморфным, а потому малоэффективным решениям, подчас лишь усиливавшим недостатки прежней системы.

Приблизительность первоначальных представлений и практических мер по реформе политической системы сменилась постепенным пониманием задач правового развития, что заставило, увы, через многие ошибки, попятное движение и жертвы заняться строительством современной системы национальной демократии. Опыт этих лет показал, что реформы, не сопряженные с вовлечением людей в реальный процесс управления обществом, имеют недолгую жизнь и не ведут к системным изменениям в экономике и правовом регулировании. Реальная демократизация политической системы России является основой прогресса российского общества в нынешнем веке.

Необходимо, таким образом, добиваться стабильности политической системы не с помощью ее «ручного управления», а путем наращивания ее внутреннего культурного демократического потенциала.

  • [1] См.: Стенографический отчет о заседании Государственного совета по вопросам развития политической системы России 22 января 2010 г. // URL:http://kremlin.ru/transcript/6693 (дата обращения: 23.03.2011); 1Шр://прези-дент/рф/1гап8спр1з/5979 (дата обращения 25.12.2011).
  • [2] Сложный комплекс вопросов совершенствования исполнительной властиподробно рассмотрен в монографии сотрудников Института государства и праваРАН: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы иперспективы развития / отв. ред. В. Н. Кудрявцев. М., 2004.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >