Т. С. Калашникова Перспективы становления устойчивых правоотношений в контрактной системе государственных закупок

Т. С. Калашникова,

юрисконсульт Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения «Централизованная бухгалтерия администрации

Приморского района Санкт-Петербурга»

Перспективы становления устойчивых правоотношений в контрактной системе государственных закупок

Устойчивость прав и обязанностей субъектов правоотношений возможна лишь в условиях стабильного законодательства, их регулирующего. Однако развитие общественных отношений объективно обуславливает необходимость совершенствования законодательства в соответствии с потребностями общества. При этом не всегда изменение правового регулирования приводит к дестабилизации существующих правоотношений; усовершенствование законодательства нацелено на становление устойчивого взаимодействия между субъектами.

Развитие и совершенствование законодательства обусловлено развитием общественных отношений, развитием науки и техники. В связи с повсеместным распространением высокоскоростного Интернета стало возможным перевести многие процедуры «в сеть», среди таких процедур оказались и государственные закупки. Такой способ осуществления процедуры закупок позволяет, во-первых, сократить временные и финансовые затраты на осуществление закупки, во-вторых, исключить вероятность до- договорного общения заказчика и контрагента и, как следствие, осуществления закупки с нарушением законодательства.

Невозможно установление стабильных отношений в условиях устаревшего правового регулирования, не отражающего реальные потребности общества. Этот факт также определяет необходимость реформирования законодательства. В частности, это касается сферы государственного и муниципального заказа.

В качестве примера такого законотворчества можно назвать подписанный Президентом РФ 5 апреля 2013 года Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ), который заменит ныне существующий Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 94-ФЗ).

Федеральный закон № 44-ФЗ призван регулировать отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся всех этапов закупок от планирования и прогнозирования до исполнения контрактов, включая мониторинг, аудит и контроль за исполнением законодательства.

Согласно целям указанного Закона, сфера его применения значительно расширена по сравнению со сферой регулирования Федерального закона № 94-ФЗ, нацеленного исключительно на регулирование процедуры размещения заказа.

Расширение сферы правового воздействия на общественные отношения имеет своей целью разрешить на законодательном уровне ряд вопросов и коллизий, с которыми сталкивались субъекты правоотношений по поводу удовлетворения государственных и муниципальных нужд - публично-правовые образования, государственные и муниципальные учреждения, с одной стороны, и предприниматели - с другой.

Действующий с 2006 года Федеральный закон № 94-ФЗ за почти 8 лет своего применения выявил ряд проблем как юридического, так и организационного характера, среди которых значительное место занимали юридические коллизии и пробелы в законодательстве, создающие возможность для недобросовестного поведения участников правоотношений в рассматриваемой сфере.

Среди проблем, с которыми сталкивались как заказчики, так и поставщики (исполнители, подрядчики) при использовании Федерального закона № 94-ФЗ, можно назвать следующие.

Федеральный закон № 94-ФЗ выходит за рамки правового регулирования, отведенные ему как Гражданским кодексом РФ, так и преамбулой самого Закона. Это неизбежно приводило к возникновению юридических коллизий. Подчас нормы Федерального закона противоречили нормам Гражданского кодекса, хотя последний и имеет приоритет. В качестве примера можно назвать разрешение расторжения договора в случае существенного нарушения его условий другой стороной в Гражданском кодексе и запрет на такое расторжение в Федеральном законе № 94-ФЗ. В части поставки для государственных и муниципальных нужд Гражданский кодекс РФ устанавливает, что иные законы применяются к отношениям по поставке для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной параграфом 4 гл. 30 Гражданского кодекса РФ. При этом ст. 528 ГК РФ прямо устанавливает нормы о порядке заключения контрактов. Соответственно нормы Федерального закона № 94-ФЗ в данной части не подлежат применению исходя из логики Гражданского кодекса РФ. Касательно подрядных работ для государственных и муниципальных нужд Гражданский кодекс РФ делает отсылку к специальному закону о подрядах для удовлетворения таких нужд, однако Федеральный закон № 94-ФЗ таковым не является, поэтому также не должен был применяться. Кроме того, Федеральный закон № 94-ФЗ содержит императивную норму, закрепляющую, какие условия контракта не могут быть изменены по соглашению сторон и в одностороннем порядке (ч. 5 ст. 9). Данной нормой этот Закон существенным образом ограничивает принцип свободы договора, установленный

ч. 1 ст. 1 ГК РФ. Данное ограничение не противоречило бы ст. 450 ГК РФ в том случае, если бы указанный аспект входил в пределы регулирования Федерального закона № 94-ФЗ и в данной части он был бы специальным по отношению к Гражданскому кодексу РФ. Однако в силу ч. 2 ст. 525 ГК РФ к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки (ст.ст. 506-522), если иное не предусмотрено правилами Гражданского кодекса РФ. Данная норма не содержит никакой отсылки к специальному закону в части установления требований к существу контракта.

Среди организационных (процедурных) проблем, возникающих при применении Федерального закона № 94-ФЗ, часто встречаются следующие. Возлагая на заказчика обязанность конкретизировать такие требования, законодатель не допускает возможности необоснованного ограничения конкуренции. В совокупности с требованиями конкурентного законодательства создается неоднозначная система ограничений, несоблюдение которых неизбежно влечет нарушения как в процессе подготовки, так и в процессе исполнения закупки. Уклон правоприменительной практики контролирующими органами не в пользу заказчиков часто приводит к возможности злоупотребления правом со стороны участников размещения заказа на стадии проведения процедур закупок и со стороны поставщиков, исполнителей, подрядчиков - на стадии исполнения контрактов. Так, запросы о разъяснении положений подаются заинтересованными лицами в последний момент, они настаивают на внесении изменений в документацию, которая повлечет изменение сущности заказа. Зачастую это делается для того, чтоб затянуть, а порой и сорвать торги. Причем, часто это делается даже не участниками размещения заказа, т.к. закон устанавливает для любого лица возможность направить заказчику вопрос о разъяснении положений конкурсной документации и документации об аукционе. Неоднозначно решается и вопрос о возможности уменьшения цены договора в порядке зачета встречных однородных требований на сумму неустойки, которую должен выплатить поставщик, исполнитель, подрядчик за ненадлежащее исполнение условий контракта. Письмом ФАС РФ заказчикам был предписан именно такой порядок расчетов с контрагентами, однако Федеральное казначейство и Минэкономразвития России это запрещают. При осуществлении закупок в электронном формате часто встречаются предписания контролирующих органов об устранении нарушений, хотя и такие вопросы (в основном технического характера) Законом не урегулированы и по сути действия заказчиков нарушениями не являются. Зачастую инициируют такие проверки участники размещения заказа, недобросовестно использующие свои права.

Указанные проблемы часто приводят к изменению и прекращению отношений субъектов государственных и муниципальных закупок вследствие неоднозначного толкования требований законодательства. Обилие подзаконных актов и нормативных актов субъектов РФ в указанной сфере подчас лишь усугубляет противоречия сторон.

Благодаря значительно более подробной регламентации требований к участникам размещения заказа, к документации о закупках, к поведению сторон отношений по поводу удовлетворения государственных и муниципальных нужд и т.д. императивными нормами в Федеральном законе № 44-ФЗ устраняется значительная часть пробелов и коллизий, а также исключается возможность злоупотребления правом участниками указанных правоотношений.

Среди абсолютных новаций, предусмотренных Федеральным законом № 44-ФЗ, можно назвать следующее: расширение перечня, законодательное закрепление и раскрытие содержания принципов контрактной системы в сфере закупок; конкретизация целей осуществления закупок; с 2015 года вводится планирование закупок, ранее также не имевшее законодательного закрепления; с 2016 года вводится обязательное общественное обсуждение закупок в случаях, установленных Правительством; закрепляется закрытый перечень методов определения начальной (максимальной) цены контракта; расширяется перечень способов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков), в качестве основного способа называется открытый конкурс вместо ныне существующего открытого аукциона в электронной форме; вводится предквалификация для участников размещения заказа; конкретизируются правила описания объекта закупки; значительно расширяется перечень существенных условий контракта; заказчику предоставляется право одностороннего расторжения контракта при существенном нарушении его условий контрагентом; взыскание неустойки за ненадлежащее исполнение обязательств поставщиком (исполнителем, подрядчиком) становится обязанностью, а не правом заказчика; компетентными органами должны быть разработаны типовые контракты, что позволит избежать обилия контрактов, не соответствующих законодательству; вводятся условия, при которых должен быть разработан график исполнения контракта; регулируются вопросы расчетов с физическими лицами, не являющимися предпринимателями; Правительству РФ вменяется установить порядок осуществления банковского сопровождения контрактов, включающий в себя, в том числе, требования к банкам и порядку их отбора, условия договоров, заключаемых с банком, а также требования к содержанию формируемых банками отчетов; вводятся антидемпинговые меры при проведении торгов; вводится мониторинг, аудит и контроль, в том числе общественный, в сфере закупок; предусмотрено создание единой информационной системы ФКС, содержащей в себе сведения обо всем, что касается закупок от планирования до результатов мониторинга, типовые контракты, реестры, предусмотренные Законом, информацию о ценах, доступ к которой должен быть открытым и бесплатным.

Так, наиболее значимыми для становления устойчивых правоотношений между субъектами государственных и муниципальных закупок усматриваются следующие новации. Во-первых, это законодательное закрепление основных начал контрактной системы. Во-вторых, закрепление перечня способов определения начальной (максимальной) цены контракта позволит избежать значительного числа споров, связанных с изменением такой цены. В-третьих, изменение и значительное расширение перечня способов определения поставщиков, исполнителей, подрядчиков позволит выбрать наиболее подходящий способ в зависимости от реальных потребностей заказчиков. В-четвертых, интересы заказчиков (а, значит, и общественные интересы) будут защищаться в гораздо большей степени благодаря внедрению права заказчиков на одностороннее расторжение контракта в случае существенного нарушения его условий второй стороной. Интересы же поставщиков, исполнителей, подрядчиков защищаются благодаря наличию у значительного числа лиц права контролировать закупки. В совокупности этих условий можно говорить о наличии баланса интересов и реального, а не декларативного равенства субъектов гражданско-правовых отношений, чего нельзя сказать о ситуации, складывающейся при применении Федерального закона № 94-ФЗ, когда права и интересы контрагентов заказчиков ставятся выше прав и интересов заказчиков и общества. В- пятых, создание единой информационной системы действительно сможет сделать систему государственных и муниципальных закупок более открытой и прозрачной, а содержащиеся в ней документы смогут в значительной степени облегчить участие в закупках всем заинтересованным лицам.

Большинство из этих нововведений были объективно необходимы как заказчикам, так и их контрагентам по контрактам, т.к. многие из названных вопросов либо не были урегулированы вообще, либо регулировались противоречивыми нормами, и разрешать юридические коллизии и пробелы приходилось самим участникам правоотношений, при этом практика правоприменения значительно различалась в зависимости от того, в каком регионе и в какой период осуществлялись правоотношения.

Урегулирование спорных вопросов в значительной степени снизит вероятность доведения конфликта сторон до арбитражного суда. Кроме того, пошаговая регламентация действий участников правоотношений снизит возможность их отклонения от требований действующего законодательства или злоупотребления правом.

Обеспечение открытости всех этапов закупок и наличие контроля в разных формах и со стороны разных субъектов снижают коррупционность сферы государственных и муниципальных закупок, а также позволит участникам отношений по поводу таких закупок более свободно осуществлять защиту своих прав правовыми методами.

Вышеуказанные обстоятельства создают ряд гарантий для участников правоотношений в сфере государственных и муниципальных закупок, позволяя им рассчитывать на установление стабильных отношений.

Однако возможно представить и негативную тенденцию осуществления государственных и муниципальных закупок на ближайшие 2-3 года в связи с тем, что с принятием Федерального закона № 44-ФЗ осуществлена коренная перестройка всей системы государственных и муниципальных закупок. Уже на нынешнем этапе необходима разработка большого количества подзаконных актов, как конкретизирующих положения Закона, так и регулирующих, например, технические требования к единой информационной системе ФКС. Без указанных подзаконных актов воплощение ряда положений Федерального закона № 44-ФЗ в жизнь не представляется возможным, вследствие чего ряд концептуально важных норм будут иметь декларативный характер. Кроме того, практика применения нового Закона выявит ряд недоработок при его создании, которые также будет необходимо устранить в первые же годы применения Федерального закона № 44-ФЗ. Частично этот вопрос решен более поздним вступлением в силу отдельных положений Закона.