Полная версия

Главная arrow Право

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

О РОЛИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ В ПРОЦЕССЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УИС

Для полноты представления о масштабности, многоаспектности и системном характере проблемы эффективного совершенствования нормативно-правового обеспечения ФСИН России стоит отметить актуальность этой проблемы для государства.

Отечественная уголовно-исполнительная система (далее УИС) находится в стадии масштабного и долговременного реформирования, цели и характер которого изложены в Концепции развития уголовноисполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р.

Здесь, в разделе III «Основные направления развития уголовноисполнительной системы» указывается, что в рамках совершенствования уголовно-исполнительной политики планируется совершенствование уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, направленного на изменение структуры УИС.

Законодательным базисом для исполнения наказаний являются три законодательных акта: Федеральный закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. № 5473-1, Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. № ЮЗ-ФЗ и «Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации» от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ.

Эти законодательные акты в комплексе дают представление об УИС как о сложном системном образовании организационно-правовой и социально-экономической природы, с регламентированной структурнофункциональной реализацией в виде системы федеральных органов и учреждений. При этом одной из основных задач, решаемых в рамках УИС, является «управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями» (в соответствии с п. 3 Раздела I Положения о Федеральной службе исполнения наказаний Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. №1314).

Таким образом, не подлежит сомнению тот факт, что УИС - это, прежде всего, система социального управления, в которой основу правового обеспечения составляет «триада» указанных выше законодательных актов, от степени организационно-правовой определенности каждого из которых и степени нормативно-содержательной согласованности между которыми зависит эффективность функционирования данной системы управления. Данное положение можно считать, по нашему мнению, одной из парадигм современного уголовноисполнительного права, которая и обусловила необходимость введения в учебные планы целевой подготовки специалистов для УИС таких учебных дисциплин как «Основы управления в правоохранительных органах», «Управление в УИС» и других.

В то же время, правомерными можно считать вопросы: «Насколько достаточным в настоящее время для своевременного и качественного правотворчества в сфере уголовно-исполнительной деятельности является у специалистов УИС с юридическим образованием объем «управленческого тезауруса», знаний фундаментальных всеобщих и универсальных положений науки управления?», «Как долго в учебных заведениях ФСИН России управленческий аспект деятельности УИС будет выражаться, преимущественно, в специфической организационной структуре УИС, в отличительных особенностях субъектов и объектов управления, в ограниченном потенциале средств и методов управления и т.п., без учета и использования методологии науки управления?».

В этой связи можно сделать попытку обратиться к фундаментальным основам теории управления с намерением выяснить возможности использования данной области знаний для соответствующей формализации и последующего логически обоснованного структурирования, в первую очередь, выше названных законодательных актов.

В частности, можно обратиться к общеизвестному в науке управления принципиальному положению о формировании организационных структур управления, которое определяет состав и количественное соотношение между собой основополагающих компонентов в любой системе управления социальной природы. Эту методологию в наглядном виде можно интерпретировать как «пирамиду» компонентного состава всякой организации (см. рис. 1).

Для УИС было бы противоестественным проигнорировать в законодательном и нормативно-правовом обеспечении своей деятельности методологию науки управления и не позиционировать свои место и роль в сфере обеспечения превенции преступлений в соответствии с парадигмой иерархичности всякой системы управления: «миссия (социально значимое предназначение организации) - цели и подцели (несколько намеченных к достижению конечных и промежуточных результатов) - функции-задачи и структура (ограниченный набор предметных направлений деятельности, уровней управления, вертикальных и горизонтальных связей взаимодействия, компетенция и полномочия) - задачи-операции и действия (широкий спектр принимаемых решений и систематически выполняемых типовых процедур в рамках установленных компетенции и полномочий)».

«Пирамида» компонентного состава организации

Рис. 1. «Пирамида» компонентного состава организации

Для конкретизации миссии и усиления социальной значимости целей создания и функционирования УИС, а также более полного выражения ее структуры и решаемых ею задач представляется целесообразным в Федеральный закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. № 5473-1 внести следующие поправки:

- преамбулу к Закону изложить в редакции:

«Уголовно-исполнительная система призвана осуществлять исполнение назначенных судом уголовных наказаний, в том числе, связанных с лишением свободы.

Настоящий Закон определяет принципы и организационные основы деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (далее - просто «наказания»), и являющихся составной частью уголовно-исполнительной системы»;

- в состав главы I «Общие положения» дополнительно включить статью 2 «Цели уголовно-исполнительной системы» следующего содержания:

«Целями создания и функционирования уголовно-исполнительной системы являются: а) обеспечение в соответствии с законодательством

Российской Федерации исполнения всех видов наказаний; б) обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей; в) обеспечение правопорядка в учреждениях, исполняющих наказания»;

- статью 5 «Организация уголовно-исполнительной системы» главы II Закона изложить в следующей редакции:

«Уголовно-исполнительная система, имеющая централизованную структуру подчинения, включает в себя:

  • 1) учреждения, исполняющие наказания;
  • 2) территориальные органы, непосредственно выполняющие организационно-управленческую функцию в отношении подчиненных им учреждений уголовно-исполнительной системы (далее - территориальные органы уголовно-исполнительной системы);
  • 3) федеральный орган исполнительной власти, выполняющий организационно-управленческую функцию в отношении уголовноисполнительной системы в целом, непосредственно осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере исполнения наказаний в отношении осужденных (далее - федеральный орган уголовно-исполнительной системы)».

В наглядном виде сказанное можно представить в виде содержательно-сопоставительной таблицы 1, где приводятся существующая редакция указанных норм Закона и предлагаемая их редакция.

Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15.07.1995г. № ЮЗ-ФЗ непосредственно связан со своим «предшественником» (т.е. с законом № 5473-1) в части использования учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы и следственных изоляторов в качестве мест содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении уголовных правонарушений. Документы имеют общие нормы о порядке и условиях реализации такой функции-задачи, как «содержание под стражей», и в целом обладают терминологической и содержательно-понятийной преемственностью. В то же время, в статье 10 Закона встречается понятие «исправительное учреждение», которое официально было введено более поздним законодательным актом - Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации от 8 января 1997 г. (см. ч. 1 ст. 73 «Места отбывания лишения свободы» УИК РФ).

В этой связи в статье 10 рассматриваемого Закона было бы обоснованным вместо словосочетания «исправительных учреждений» использовать ранее установленное словосочетание «учреждений, исполняющих наказания».

Содержательно-сопоставительная таблица 1

Федеральный закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. № 5473-1

Действующая редакция

Предлагаемая редакция

Настоящий Закон определяет основы деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы и составляющих единую уголовноисполнительную систему

Настоящий Закон определяет принципы и организационные основы деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (далее- просто «наказания»), и являющихся составной частью уголовно-исполнительной системы. Уголовно-исполнительная система призвана осуществлять исполнение назначенных судом уголовных наказаний, в том числе, связанных с лишением свободы

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 2. Цели уголовно-исполнительной системы

Целями создания и функционирования уголовно-исполнительной системы являются: а) обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнения всех видов наказаний; б) обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей; в) обеспечение правопорядка в учреждениях, исполняющих наказания».

Глава II. ОРГАНИЗАЦИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЕЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Статья 5. Организация уголовно-исполнительной системы

Уголовно-исполнительная система включает в себя:

  • 1) учреждения, исполняющие наказания;
  • 2) территориальные органы уголовно-исполнительной системы;

Глава И. ОРГАНИЗАЦИЯ УГОЛОВНО- ИСПОЛНИТЕЛЬ-НОЙ СИСТЕМЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЕЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Статья 5. Организация уголовноисполнительной системы

Уголовно-исполнительная система, имеющая централизованную структуру подчинения, включает в себя:

  • 1) учреждения, исполняющие наказания;
  • 2) территориальные органы, непосредственно выполняющие организационно-управленческую функцию в отношении подчиненных им учреждений уголовно-исполнительной системы (далее - территориальные органы уголовно-исполнительной системы);

3) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных (далее- федеральный орган уголовноисполнительной системы).

3) федеральный орган исполнительной власти, выполняющий организационноуправленческую функцию в отношении уголовно-исполнительной системы в целом, непосредственно осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере исполнения наказаний в отношении осужденных (далее - федеральный орган уголовно-исполнительной системы).

Аналогично, для наглядности данное предложение также оформлено в виде содержательно-сопоставительной таблицы 2.

Содержательно-сопоставительная таблица 2

Федеральный закон «0 содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. № ЮЗ-ФЗ

Действующая редакция

Предлагаемая редакция

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 10. Использование учреждений, исполняющих наказания, для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых

...Перечень исправительных учреждений, на территориях которых могут содержаться подозреваемые и обвиняемые, утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 10. Использование учреждений, исполняющих наказания, для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых

...Перечень учреждений, исполняющих наказания, на территориях которых могут содержаться подозреваемые и обвиняемые, утверждается руководителем федерального органа уголовно-исполнительной системы.

Положения ч. 1 и ч. 2 ст. 1 УИК РФ естественным образом дополняют цели и функции-задачи УИС, предложенные выше в качестве поправок к закону № 5473-1. При этом, поскольку УИК РФ, раскрывая основные положения уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации и регламентируя порядок и условия исполнения всех видов уголовных наказаний, является самым «нормоемким» законодательным актом в рассматриваемой «триаде» законов, то именно в нем имеет смысл отразить актуальное для современного этапа развития российской государственности положение об обеспечении гласности в деятельности УИС и ее подконтрольности институтам гражданского общества, о тесном взаимодействии с общественностью в процессе исправления и перевоспитания осужденных (что является одной из целей реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года).

Это можно сделать, например, завершив статью 8 «Принципы уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации» лаконичной фразой «открытости гражданскому обществу», приведенной через запятую после слова «воздействием».

Это предложение наглядно отображает содержательносопоставительная таблица 3.

Содержательно-сопоставительная таблица 3

Федеральный закон «Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации» от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ

Действующая редакция

Предлагаемая редакция

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 8. Принципы уголовноисполнительного

законодательства Российской Федерации

Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации основывается на принципах законности, гуманизма, демократизма, равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 8. Принципы уголовноисполнительного законодательства Российской Федерации Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации основывается на принципах законности, гуманизма, демократизма, равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием, открытости гражданскому обществу.

«Архитектура» организационно-правового обеспечения УИС с позиций науки управления

Рис. 2. «Архитектура» организационно-правового обеспечения УИС с позиций науки управления

Таким образом, в соответствии с хронологией принятия и введения в действие рассматриваемых законодательных актов, а также их организационно-правового назначения, и исходя из предположения о практической реализации предложенных автором поправок к соответствующим законам, можно ранее упомянутый принцип «пирамидально- сти» компонентного состава организационно-правового обеспечения деятельности УИС представить наглядным и очевидным образом в виде рисунка 2.

Здесь показано, что в паре законодательные акты ФЗ № 5473-1 от 1993г. и ФЗ № 1-ФЗ от 1997 г. отражают миссию, принципы и цели функционирования УИС; все три законодательных акта в сочетании раскрывают структурную организацию УИС и выделяют реализуемые ею функции-задачи; законодательные акты ФЗ №103-Ф3 от 1995 г. и ФЗ № 1-ФЗ от 1997 г., будучи дополненными иными нормативноправовыми актами федерального уровня (Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ) и внутриведомственными документами (приказы, распоряжения, инструкции, регламенты и др.), раскрывают характер и особенности решаемых задач-операций, а также устанавливают порядок и условия осуществления конкретных действий.

К нормативно-правовому дополнению законодательного обеспечения деятельности УИС относятся, прежде всего, Положение о Федеральной службе исполнения наказаний Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 и Положение об уголовноисполнительных инспекциях, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16 июля 1997 г. № 729. Сюда же могут быть отнесены и многочисленные организационно-распорядительные документы (приказы, инструкции, наставления и т. п.).

Полученный в ходе проведенного анализа результат можно рассматривать как средство для более очевидного выражения уголовноисполнительной системы в виде государственного института со специфическими организационно-правовыми и одновременно социально- экономическими отношениями, построенного и функционирующего в соответствии с классическими представлениями науки управления.

На основании изложенного мы полагаем, что попытка анализа потенциальных возможностей теоретического раздела науки управления для формирования системного представления о комплексе нормативно-правового обеспечения деятельности УИС оказывается не только уместной, но и показательной с точки зрения идеи о необходимости содержательного расширения тематических разделов учебных планов ВУЗов ФСИН России, где отражены дисциплины организационно-управленческого характера (в подобном расширении могут найти место такие, например, учебные дисциплины, как «Теоретические основы управления», «Методология науки управления» и др. Наиболее надежный вариант - подготовка «в чистом виде» (т.е. по организационно-управленческим направлениям и специальностям) собственных управленцев-профессионалов. Альтернативой подготовке в рамках ФСИН России собственных высокопрофессиональных управленческих кадров является привлечение таких экспертов (для оценки текущего состояния и перспектив развития нормативно-правового обеспечения УИС) из других сфер государственного управления. Но в этом случае велик риск недоучета на данный момент времени и на перспективу многих специфических факторов влияния, присущих исключительно национальной пенитенциарной системе.

А. В. ЧЕЧКОВА,

кандидат психологических наук, доцент, председатель этического комитета (Национальный институт сертифицированных консультантов по управлению (г. Москва)

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>