Правовые основы предоставления статуса беженца и временного убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства

Учебные вопросы.

  • 1. Правовой статус беженца в международном праве.
  • 2. Основания признания лица беженцем. Права и обязанности лица, признанного беженцем.
  • 3. Утрата лицом статуса беженца и лишение лица статуса беженца.
  • 4. Порядок предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища.

Правовой статус беженца в международном праве

Статус беженца с точки зрения международного права занимает правовое пространство, характеризуемое с одной стороны, принципом суверенитета государств и связанными с ним принципами территориального верховенства и сохранения, а с другой — конкурирующими гуманитарными принципами, вытекающими из общего международного права (включая цели и принципы Организации Объединенных наций) и из договоров. Нормы международного права, регулирующие положение беженцев, представляют собой систему правовой защиты и в известной мере облегчают положение лиц, например, пострадавших от нарушений норм в области прав человека или в результате развала существовавшего ранее общественного порядка вследствие революций, гражданской розни или агрессии.

Утверждение международно-правового статуса беженца неизбежно влечет определенные правовые последствия, важнейшее из которых — обязанность государств постоянно соблюдать принцип non-refoulement (отказа от принудительного возвращения беженца туда, где ему угрожает опасность). На практике правовое обязательство уважать этот принцип при всей его безусловности и императивности скорее всего будет нелегко отделить от политических возможностей, диктующих выбор того или иного решения. Последний неизбежно зависит от политических факторов, в том числе от условий, вынуждающих людей к бегству. Однако, чтобы решение было удовлетворительным по ключевым моментам, нельзя полностью игнорировать пожелание человека, связанное с наличием у него связей с тем или иным государством.

В настоящее время обязанность по защите прав и интересов беженцев возложена на Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, являющееся представителем международного сообщества. Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев было создано Генеральной ассамблеей ООН для предоставления беженцам международной защиты и для поиска окончательного разрешения проблем беженцев. Согласно Уставу управления его деятельность не должна носить политического характера. Она носит гуманитарный и социальный характер» и касается, как правило, групп и категорий беженцев (а не индивидов).

Устав впервые включает в компетенцию Управления беженцев, которые подпадали под действие различных заключенных ранее договоров и соглашений. Кроме того, он распространяет свое действие на беженцев, которые находились вне страны своего происхождения и не могли либо не желали воспользоваться ее защитой «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований» или «по причинам, не связанным с соображениями личной выгоды». Наконец, Устав распространяется на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства или политических убеждений или не могут, или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности или, если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.

Это определение понятия «беженец» универсально по сфере применения, поскольку не содержит ни временных, ни географических ограничений. Тем не менее содержательные или идеологические критерии существенно ограничивают круг беженцев, которые должны доказать наличие у них вполне обоснованных опасений преследований по одному или нескольким из перечисленных оснований.

Определение остается важнейшей отправной точкой при уяснении того, кто имеет право на защиту и помощь Организации Объединенных Наций, поскольку именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев. Пытаясь устранить этот недостаток, соответствующие международные органы обычно стремятся защитить основные права человека, которыми обладает беженец, в первую очередь право на жизнь, свободу и личную безопасность. Одновременно меры по защите могут быть сосредоточены на решении конкретных проблем данного беженца, в частности, обеспечении того, чтобы ни один беженец не был возвращен в страну, где он окажется в опасности; чтобы лица, ходатайствующие о предоставлении им убежища, имели доступ к процедуре, проводимой со знанием их положения; чтобы каждый беженец был признан таковым; чтобы не допускалась высылка, выдавались проездные документы и удостоверение личности. Поэтому любое вмешательство государства должно иметь прочную правовую базу, особенно когда оно предпринимается в ситуации, не благоприятствующей предоставлению убежища, или когда законы, правила или практика ориентированы на отклонение ходатайств о его предоставлении.

Исследуя правовые нормы, касающиеся беженцев, следует обратить внимание не только на обязательства государств, связанные с приемом беженцев и обращением с ними после выезда, но и на потенциальную международно-правовую ответственность государства, действия или бездействие которого вызывают отток населения. Тем не менее нормы международного права позволяют сделать вывод о том, что государства несут общую обязанность сотрудничать с другими государствами в решении проблем беженцев в случае их возникновения.

Содержание понятия «беженец» определяется в соответствии с принципами общего международного права. При обыденном употреблении он более широк, обозначая любого, кто стремится спастись от обстоятельств естественного или личного характера. Причин этому много: это угнетение, угроза для жизни или свободы, преследования, лишения, нищета, военный или гражданский конфликт, стихийные бедствия, землетрясения, наводнения, засуха, голод.

Целью создания любого определения категории «беженец» является обоснование и облегчение предоставления помощи и защиты. Поэтому, определяя характеристики этой категории в соответствии с международным правом, следует анализировать традиционно выделяемые источники — договоры и практику государств, принимая во внимание также деятельность различных органов, учрежденных международным сообществом для решения проблем беженцев.

Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев и Конвенция 1951 г. о статусе беженцев содержат схожие определения понятия «беженец». Именно Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев определяет статус беженца в соответствии с Уставом и резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН, а государства-участники Конвенции должны определять статус в соответствии с этими документами. С учетом различий в определениях лицо может быть признано беженцем в соответствии с мандатом (термин «беженец в соответствии с мандатом» обозначает беженца, на которого распространяется компетенция Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев) или в соответствии с Конвенцией и Протоколом 1967 г., касающегося статуса беженцев, или в соответствии с мандатом, но не в соответствии с Конвенцией. Последнее может произойти, например, если лицо находится в государстве, не ратифицировавшем документ, или в государстве, установившем временные или географические ограничения, разрешенные Конвенцией.

Лицо, ходатайствующее о предоставлении статуса беженца, должно находиться вне страны своего происхождения, и факт бегства, пересечения государственной границы — неотъемлемая часть характеристики беженца, понимаемой в широком смысле. В некоторых государствах беженцем считают любого бежавшего, и в связи с этим все более расширяется практика, призванная обеспечить защиту и помощь таким лицам.

Конвенция 1951 г. о статусе беженцев не требует, чтобы предполагаемый беженец стал таковым из-за опасений преследований или из-за того, что преследования действительно имели место. Опасения могут быть вызваны условиями, сложившимися при обычном пребывании человека за границей, например, в качестве студента, дипломата или в отпуске, а понятие «вполне обоснованные» имеет отношение скорее к будущему, а не к прошлому. Таким образом, необходимо сочетание объективных и субъективных факторов.

Целью действия Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. о статусе беженцев является установление основных прав данной категории лиц и стандартов обращения с ними. Беженец может быть апатридом и поэтому не имеет юридической возможности получить льготы, предоставляемые гражданам страны своего происхождения. В других случаях, даже если гражданство сохранено, статус беженца как статус лица, лишенного защиты, может сделать получение таких льгот практически невозможным. Поэтому Конвенция предусматривает в качестве минимального стандарта предоставление такого же правового режима, каким в целом пользуются иностранные граждане. Должен предоставляться режим наибольшего благоприятствования в отношении права на ассоциацию, и права на работу по найму. Последнее требование вызывает очень много оговорок. Так, многие государства заявляют, что упоминание о режиме наибольшего благоприятствования нельзя толковать как предоставление беженцам преимуществ, предусмотренных особыми или региональными обычаями, экономическими или политическими соглашениями. Другие государства прямо отвергли норму о режиме наибольшего благоприятствования для беженцев, обязавшись при этом, обеспечивать лишь стандарты, применяемые к иностранцам вообще, а третьи видят в этом рекомендацию или соглашаются применять ее «в той мере, в какой это допускает закон».

Обращение с беженцами во многом должно быть таким же, как и при обращении со своими гражданами по самому широкому кругу возможностей, включая свободу совести, защиту авторских прав, права на обращение в суд, на получение бесплатной юридической помощи, право на пользование системой льгот, на получение начального образования, государственной помощи, социального обеспечения и др.

Основные договоры, регулирующие статус беженцев и порядок обращения с ними получили широкое, если не всеобщее, признание, хотя на практике они распространяются не на все категории беженцев и во многих случаях предоставляют лишь самые основные гарантии. Тем не менее, Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев имеют огромное значение, поскольку предоставляют лицам, признанным беженцами в соответствии с требованиями названных документов, широкие права и более существенные льготы, чем это может быть предусмотрено в нормах международных договоров. Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. служат отправной точкой при установлении стандартов надлежащего обращения с беженцами, закрепляя фундаментальные принципы их защиты.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >