Полная версия

Главная arrow Право arrow Административно-правовой статус органов исполнительной власти. (На примере миграционных служб)

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Административно-правовой статус миграционных служб: понятие и сущность

Административно-правовое регулирование миграционных служб становится важнейшей областью применения сравнительно-правового метода научного исследования. Применение названного метода, как показывают результаты исследований ведущих ученых, переросло рамки национальных правовых систем и привело к формированию целой науки сравнительного правоведения, имеющей свой предмет, методы, задачи и функции[1]. Без использования достижений сравнительного правоведения невозможно эффективное проведение научных исследований, в том числе и в области миграции.

Важнейшие объективные предпосылки, обусловливающие возможность проведения сравнительно-правового исследования административно-правового регулирования статуса миграционных служб государств — участников СНГ, состоят в следующем.

Во-первых, любое современное цивилизованное государство создает и поддерживает на должном уровне систему жизнедеятельности, заботится о ее эффективном функционировании для обеспечения суверенитета, территориальной целостности, независимости государства, прав и свобод человека и гражданина, охраны и защиты конституционного строя, материальных и духовных ценностей общества[2]. Любая система обеспечения национальной безопасности имеет свое организационно-правовое наполнение. Налицо определенная общность действий государств, их органов и иных субъектов по обеспечению безопасности в сфере миграции, объективированная в системе организационно-правовых мер.

Во-вторых, деятельность в сфере миграции связана с выработкой целей, задач и функций, с использованием определенных форм и методов их реализации, которые также имеют определенное сходство (например, одной из задач деятельности всех государств является защита государственной тайны; для ее реализации могут использоваться как гласные, так и негласные формы и методы, силы и средства).

В-третьих, в условиях глобализации, интернационализации международных экономических, политических, культурных и иных связей происходит взаимодействие правовых систем различных государств. При этом более тесное взаимодействие и взаимопроникновение наблюдается между правовыми системами государств, объединенных в союзы, коалиции и участвующих в деятельности международных организаций ради достижения совместных целей. А.Х. Саидов вполне справедливо выделяет сравнительное изучение законодательства членов региональных международных организаций (СНГ, Совета Европы, Европейского Союза и др.) (региональное сравнение) в качестве одного из основных направлений проведения сравнительно-правовых исследований в современной России[3].

В-четвертых, следует выделить современные тенденции в развитии межгосударственных отношений в рамках СНГ, влияющих на сферу миграции. С одной стороны, продолжают развиваться интеграционные процессы в таких областях, как борьба с преступностью, противодействие террористической деятельности, борьба с незаконной миграцией, а с другой — среди государств СНГ существуют весьма существенные разногласия в определении приоритетов своего развития: на углубление интеграционных отношений со странами Западной Европы через вступление в ЕС, НАТО или на углубление сотрудничества с Российской Федерацией.

В настоящее время государства СНГ являются членами ряда международных организаций: ГУАМ (Грузия[4], Украина, Азербайджан и Молдова)[5], Единое экономическое пространство (ЕЭП) (Россия, Беларусь, Казахстан, Украина)[6] и т.д. Страны ГУАМ в большей степени ориентируют свою политику, в том числе и в сфере обеспечения безопасности, на западные страны, и прежде всего на США. В связи с этим В.Д. Самойлов указывает, что «фактически ряд стран — членов СНГ сегодня оказываются включенными уже больше в той или иной форме в системы обеспечения международной безопасности, ориентированные в конечном счете на США, где возможности влияния России весьма ограниченны»[7]. Их действия в отношении России зачастую носят конфронтационный характер. Страны ЕЭП в большей степени ориентированы на союз с Россией, что отражается и на их политике в сфере миграции.

Государства СНГ являются членами еще ряда международных организаций, действующих на постсоветском пространстве: Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС)[8]; Шанхайской организации сотрудничества[9] и ряда других, где роль России в принятии решений является весьма значимой.

В связи с этим членство государств в межгосударственных организациях следует рассматривать как важнейший фактор, влияющий на взаимодействие государств в миграционной политике.

В-пятых, государства СНГ, несмотря на наличие сложностей в межгосударственных отношениях, участие в других межгосударственных организациях, до настоящего времени связаны многочисленными соглашениями в рамках СНГ, которые оказывают определенное влияние на правовые системы названных государств и на проводимую ими миграционную политику. Какая бы ни была политика современной России, мы не сможем самоустраняться от проблем безопасности на постсоветском пространстве. Помимо того что это приграничные территории, за пределам России в ближайшем зарубежье проживают сегодня 25 млн русских, в том числе в Украине — 11 млн (22% населения страны), Казахстане — 6 млн (38% населения), Молдавии — 560 тыс. чел.[10]

Разнонаправленные интеграционные стремления государств — участников СНГ заставляют их обращать внимание на сравнительное правоведение как средство сближения национальных законодательств с законодательствами тех стран, с которыми предполагается установить более тесные взаимоотношения, что находит отражение в национальных законодательствах. Так, в Концепции общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза указывается, что цель данной программы состоит в создании «предпосылок к подготовке законодательного поля для вхождения Украины в Европейский Союз»[11]. Все это должно происходить в том числе и на основе «предварительно проведенного всеобъемлющего сравнительно-правового исследования соответствия законодательства Украины законодательству Европейского Союза». В Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205, указывается, что ее основной задачей выступает повышение эффективности правового регулирования общественных отношений в целях: защиты прав и свобод личности, государственного суверенитета, национальных интересов и безопасности; приведения национального законодательства в соответствие с общепризнанными принципами международного права; осуществления правовой интеграции национального законодательства с законодательствами других государств, включая унификацию и гармонизацию законодательства Беларуси с законодательствами России, государств — участников Евразийского экономического сообщества, СНГ.

По нашему мнению, о значительном прогрессе в сближении национальных законодательств в области миграции можно говорить лишь применительно к четвертому этапу развития интеграционных процессов.

В государствах СНГ, так же как и в России, достаточно большое значение придается проведению сравнительно-правовых исследований[12]. Судя по содержанию национальных законодательств государств СНГ, а также зарубежных научных разработок в области миграции, российское законодательство также активно используется зарубежными учеными и практиками[13]. Внимательное изучение зарубежного научного опыта будет очень полезным для совершенствования как законодательства России, так и национальных законодательств государств СНГ.

Представляется, что основными вопросами, подлежащими сравнительно-правовому исследованию в сфере правового статуса миграционных служб государств — участников СНГ, являются:

  • • концептуальные подходы к административно-правовому регулированию правового статуса миграционных служб, находящие свое закрепление в праве, господствующие научные доктрины;
  • • правовые основы регулирования правового статуса миграционных служб, в первую очередь конституционно-правовые и административно-правовые основы (их предназначение, задачи и функции, принципы деятельности, система и структура, компетенция, взаимодействие с иными субъектами, контроль и надзор за их деятельностью, ответственность органов и должностных лиц); практика реализации нормативных предписаний в сфере миграции.

Взятые в единстве, эти вопросы характеризуют объект сравнительно-правовых исследований в сфере административно-правового регулирования статуса миграционных служб в государствах — участниках СНГ.

Основным предметом применения сравнительно-правового метода исследований в данной области следует признать национальные административные законодательства государств — участников СНГ, т.е. те законы, которые содержат административно-правовые нормы, регулирующие отношения в сфере миграции. В монографии Ю.А. Тихомирова совершенно справедливо отмечается, что «сравнительному анализу подлежат принятые в государствах, входящих в Содружество, нормативные правовые акты (прежде всего законодательные) по одним и тем же или сходным вопросам»[14]. При этом изучение законодательства с неизбежностью вовлекает в орбиту сравнительно-правового исследования и иные тесно связанные с ним правовые явления: основные концепции и научные понятия; нормативные понятия и термины; источники права; отрасли и подотрасли законодательства; правовые институты, правовые акты, правовые нормы, законодательную технику, правоприменение. Сравнительно-правовое исследование в области обеспечения национальной безопасности предполагает анализ не только законодательств государств — участников СНГ, но и научных работ по этой проблеме, где дается анализ правовых явлений, связанных с законодательством.

Ю.А. Тихомиров также отмечает, что в прикладном сравнительно-правовом анализе допускается немало ошибок как познавательных, так и политико-юридических[15]. К наиболее типичным из них он относит: механическое привнесение в российское... право процедур управления, которые приложимы к органам иностранных государств с иной компетенцией; сопоставление норм, актов, институтов без учета общей системы национальных законодательств, конкретно-исторических процессов и ситуаций разных стран; игнорирование национальной специфики юридического мышления и правовой культуры, традиций; лоббирование механического заимствования норм извне и ряд других.

Определим возможности применения результатов сравнительноправового исследования. В наиболее общем виде они, по мнению Ю.А. Тихомирова, могут быть применены: в процессе законотворческой деятельности; в толковании законов; в правоприменительной практике; в научных исследованиях; образовании кадров; деятельности международных организаций и межгосударственных объединений и т.д.[16]

В правоприменительной практике очень важно четкое правовое регулирование организации координации деятельности и взаимодействия миграционных служб государств — участников СНГ по противодействию незаконной миграции.

В научных исследованиях результаты сравнительно-правового исследования могут использоваться для конкретизации содержания таких фундаментальных для конституционного права, административного права, общей теории обеспечения национальной безопасности понятий, как «миграция», «миграционные процессы», «миграционные службы».

Таким образом, административно-правовое регулирование правового статуса миграционных служб — важнейшая область применения сравнительно-правового метода научного исследования. Относительная схожесть правовых систем государств СНГ на первое место выдвигает нормативный способ проведения сравнительноправовых исследований в сфере миграции, при котором сравниваются сходные правовые нормы, институты, законодательные акты. Однако по мере возрастания различий между правовыми системами государств — участников СНГ, их большей интеграции с иными правовыми системами будет повышаться и роль функционального способа сравнения, при котором исследуются правовые средства и способы решения сходных или одинаковых правовых проблем в сфере миграции. Сравнительно-правовой анализ административноправового обеспечения регулирования статуса миграционных служб может многое дать как для теории, так и для практики правового регулирования общественных отношений в данной важнейшей области государственного управления.

Административно-правовой статус миграционных служб — это, прежде всего, их статус (положение) в системе функционирующей исполнительной власти.

Так, следует учитывать, что в системе федеральных органов исполнительной власти России миграционная служба имеют статус федеральной службы, которая в соответствии с п. 4 указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции[17].

Основными задачами ФМС России являются:

  • • реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;
  • • совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
  • • производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
  • • осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;
  • • оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
  • • осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;
  • • осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
  • • разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции и др.

Схожие задачи возлагаются и на миграционные службы других государств. Таким образом, миграционную службу можно определить как организацию, образованную в установленном порядке и в определенной нормативными правовыми актами форме, которая, будучи частью государственного аппарата, имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию специального, правоохранительного и исполнительно-распорядительного характера, которую реализует в установленных формах и при помощи определенных методов; она комплектуется отвечающими предъявляемым к службе в ней требованиям гражданами, наделена правом выступать по поручению государства; ее деятельность направлена на реализацию важнейшей функции современного государства — формирование государственной миграционной политики.

Сравнительно-правовой анализ показывает, что в качестве субъектов административного права миграционные службы в различных государствах выступают в основных правовых отношениях при осуществлении контрольных и надзорных полномочий в сфере миграции применении мер административного принуждения, в том числе административно-юрисдикционного характера, в процессе организации и обеспечения функционирования режима государственной службы, при рассмотрении обращений граждан и юридических лиц и т.д. При этом в качестве одной из основных тенденций совершенствования правового статуса миграционных служб как в России, так и в ряде зарубежных государств следует выделить обусловленное их предназначением, решаемыми задачами и функциями расширение внешних административных полномочий.

Основные элементы административно-правового статуса (положения) миграционных служб, как и других органов власти, уже рассматривались в юридической литературе[18]. Обобщив имеющиеся точки зрения и подходы ученых, можно выделить следующие элементы: место органа в системе органов исполнительной власти, его назначение и правовые основы деятельности; цели, принципы, задачи и функции (основные направления деятельности), структуру органа; компетенцию органа; взаимодействие с иными государственными органами для решения поставленных задач в сфере миграции; контроль и надзор за деятельностью органа исполнительной власти, его должностных лиц и сотрудников; ответственность органа исполнительной власти, его должностных лиц и сотрудников; правовой режим прохождения государственной службы[19]. Данная последовательность элементов характерна и для административно-правового статуса (положения) миграционных служб.

Вопрос о компетенции и сегодня остается дискуссионным; его рассмотрению посвящены научные работы Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, С.В. Аленкина, В.В. Данилевича, М.Л. Тюркина,

А. В. Земековой и др.[20] Анализ различных точек зрения позволяет под компетенцией миграционных служб понимать совокупность обязанностей и прав органа, обусловленных его предназначением, задачами и функциями (основными направлениями деятельности). Применительно к миграционным службам компетенция носит комплексный характер и включает три взаимосвязанные между собой и объединенные единством предназначения группы обязанностей, прав и ответственности.

Сравнительный анализ законов различных государств позволяет сделать вывод о том, что компетенция всех органов миграционных служб носит сложный характер, включающий вышеназванные группы обязанностей и прав, обусловленных предназначением, задачами и функциями, решаемыми данными органами.

Правовой статус миграционных служб в условиях построения демократического правового государства должен быть четким, определенным, позволяющим им действовать быстро и эффективно при неукоснительном соблюдении законности, прав и свобод человека и гражданина, гуманизма и гласности. Нельзя снимать с повестки дня Российской Федерации принятие федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти», в котором можно было бы закрепить в том числе и основы правового статуса миграционных служб. Это не будет умалением президентских полномочий в области формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а только внесет четкость и стабильность в функционирование исполнительной власти в России.

Важнейший элемент правового положения миграционных служб — их задачи. Категория «задача» выступает важной юридической категорией, характеризующей правовое положение любого государственного органа. В русском языке, применительно к рассматриваемой теме, «задача» означает «то, что требует исполнения, разрешения»[21]. В научной литературе отмечается, что «обязанности и права государственного органа тесно связаны с его задачами и функциями. Задачи являются предполагаемыми результатами деятельности, а обязанности указывают на конкретные пути их достижения».

Назначение, задачи и функции, полномочия — важнейшие элементы правового положения миграционных служб. Назначение — основная цель деятельности органа исполнительной власти — конкретизируется в его задачах, которые представляют собой более конкретные цели миграционных служб, связанные с предметной областью реализации их полномочий. В нашем исследовании предметной областью реализации полномочий миграционных служб служит сфера обеспечения национальных интересов России. Заслуживает внимания справедливый вывод Н.А. Игнатюк, что цели не должны излагаться как задачи, а задачи — как цели. Цель — это то, к чему необходимо стремиться. Однако вряд ли стоит рассматривать задачи как «способы (возможности, средства), которые должны использоваться для достижения поставленной цели»[22]. Задачи конкретизируют цель, позволяют выработать основные направления деятельности органа исполнительной власти (функции), направленные на реализацию цели, четко определить его полномочия. Задачи миграционных служб уже позволяют в определенной степени судить о способах и приемах, при помощи которых они могут быть достигнуты. Однако категории «способы, возможности и средства» связаны с формами и методами реализации исполнительной власти, и смешивать их с задачами несколько некорректно.

Задачи указывают на более конкретные предполагаемые результаты деятельности миграционных служб, и, конкретизируя цель, они «тяготеют» к следующему элементу правового положения — функциям или основным направлениям миграционных служб. Основные направления деятельности миграционных служб, т.е. функции, показывают, как, какими способами достигается решение поставленных задач, т.е. функции в большей степени связаны с методами достижения поставленных целей. Применительно к сфере миграции они могут носить гласный и негласный характер в зависимости от целого ряда факторов.

В научной литературе попытки научного осмысления задач миграционных служб предпринимались, в частности, М.Л. Тюркиным[23]. При определении задач миграционных служб следует учитывать, что задачи: носят конкретно-исторический характер; должны закрепляться нормативно, так как в противном случае могут возникнуть предпосылки для нарушений законности в деятельности исполнительных органов; служат основой для определения функций и компетенции миграционных служб; их решение требует соответствующего обеспечения (организационного, правового, кадрового, информационного, финансового и иного); реализация задач требует осуществления соответствующих видов контроля и надзора, а также применения мер юридической ответственности за совершенные при их реализации правонарушения; при их определении следует учитывать функциональную определенность миграционных служб, распределение полномочий между ними в сфере миграции и ряд иных показателей.

Основными направлениями обеспечения национальной безопасности в сфере миграции, согласно указу Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» № 537 от 12 мая 2009 г., выступают стратегические национальные приоритеты, которыми определяются задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства.

На обеспечение национальных интересов в сфере миграции Российской Федерации негативное влияние будут оказывать обострение мировой демографической ситуации и проблемы окружающей природной среды, возрастание угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другие формы транснациональной организованной преступности.

Обеспечению национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан будут способствовать снижение уровня организованной преступности, коррупции и наркомании, рациональная организация миграционных потоков.

Противодействию угрозам национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан будут способствовать:

  • • совершенствование национальной системы защиты прав человека путем развития судебной системы и законодательства;
  • • содействие росту благосостояния, сокращению бедности и различий в уровне доходов населения в интересах обеспечения постоянного доступа всех категорий граждан к необходимому для здорового образа жизни количеству пищевых продуктов;
  • • создание условий для ведения здорового образа жизни, стимулирования рождаемости и снижения смертности населения;
  • • улучшение и развитие транспортной инфраструктуры, повышение защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

• совершенствование системы защиты от безработицы, создание условий для вовлечения в трудовую деятельность людей с ограниченными физическими возможностями, проведение рациональной региональной миграционной политики и др.[24]

  • [1] См.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996.
  • [2] См.: Редкоус В.М. Предпосылки осуществления сравнительно-правового анализазаконодательств государств — участников СНГ в области обеспечениянациональной безопасности // Журнал российского права. 2007. № 11. С. 91—98.
  • [3] См.: Саидов Л.Х. Сравнительное правоведение. М., 2006. С. 165—166.
  • [4] В настоящее время Грузия не является государством СНГ.
  • [5] Организация ГУАМ была создана в 1997 г. при участии Грузии, Украины,Молдавии и Азербайджана. Возрождение ГУАМ в 2005 г. связано с «цветнымиреволюциями» в Грузии и Украине и сближением руководства Молдавии с«новыми режимами» в этих странах. По сути, воссоздание ГУАМ сталопопыткой противостояния влиянию России на постсоветском пространстве.
  • [6] См.: Соглашение о формировании Единого экономического пространства (Ялта,19 сентября 2003 г.). Российская Федерация ратифицировала СоглашениеФедеральным законом от 22 апреля 2004 г. № 22-ФЗ (СЗ РФ. 2004. № 17. Ст. 1589).
  • [7] См.: Самойлов В.Д. Правовые основы обеспечения национальной безопасности:Учеб, пособие. М., 2008. С. 44.
  • [8] См.: Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (Астана,10 октября 2000 г.). Российская Федерация ратифицировала настоящий ДоговорФедеральным законом от 22 мая 2001 г. № 56-ФЗ (СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 632).
  • [9] См.: Декларация о создании Шанхайской организации сотрудничества(Шанхай, 15 июня 2001 г.) //Дипломатический вестник. 2001. № 7.
  • [10] См: Андреев М.В. Политико-правовая институциональная система всеобъемлющейи региональной безопасности: Монография. Казань, 2009. С. 211—212.
  • [11] См.: О Концепции общегосударственной программы адаптации законодательстваУкраины к законодательству Европейского Союза: закон Украины от 21 ноября2002 г. № 228-IV // Ведомости Верховной Рады Украины. 2003. № 3. Ст. 12.
  • [12] См.: Савчин М.В. Пор1вняльне правознавство: загальна частина: навч. псклбник.Кипв, 2005; Teopin держави i права: пщручник / С.Л. Лисенков, А.М. Колодш,О.Д. Тихомиров, С.В. Ковальський; за ред. С.Л. Лисенкова. Кипв, 2005. С. 356—428; и др.
  • [13] См. Лткан В. Основи права нацюнальноп безпеки // Право Украпни. 2009.№ 2. С. 108 и др.
  • [14] См.: Методические рекомендации по сравнительному анализу законодательствгосударств-участников СНГ // Тихомиров Ю.А. Курс сравнительногоправоведения. С. 409—415.
  • [15] См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. С. 100.
  • [16] См.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. С. 49.
  • [17] См.: указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральноймиграционной службы» (в ред. от 31 октября 2009 г.).
  • [18] См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 184—186;Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред.И.Л. Бачило. М., 1998. С. 147—148; Основы органов государственной властиРоссии: Учеб, пособие. М., 2008. С. 177—242; и др.
  • [19] См.: Административное право Российской Федерации: Учебник /В.Я. Насонов, В.А. Коньшин, К.С. Петров, В.М. Редкоус. М., 2003. С. 30.
  • [20] См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001; Аленкин С.В., Данилевич В.В.Компетенция федерального органа исполнительной власти, в котором закономпредусмотрена военная служба (теоретико-правовой вопрос) // Право вВооруженных Силах — Военно-правовое обозрение. 2007. № 11. С. 75—77.
  • [21] См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 203.
  • [22] См.: Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации:Монография. М., 2003. С. ПО.
  • [23] См.: Тюркин М.Л. Миграционные системы России: Монография. М., 2005.
  • [24] См.: указ Президента РФ «О стратегии национальной безопасностиРоссийской Федерации до 2020 года» № 537 от 12 мая 2009 г.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>