Политическая реклама: коллизии законов

Противоречия между избирательным и рекламным законодательством стали очень характерным явлением настоящего времени, что подтверждается, в частности, неоднократным рассмотрением судебных споров по данным противоречиям различными судебными инстанциями — от районных до Конституционного Суда РФ, а также избирательными комиссиями.

Недавний спор между Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и ЦИК, продолжавшийся с мая по август 2007 г., т.е. за полгода до очередных выборов в Государственную Думу, лишь еще раз продемонстрировал несоответствие рекламного законодательства избирательному.

Все началось с того, что в начале 2007 г. на улицах крупных российских городов появились рекламные щиты с символикой партий и изображениями будущих лидеров партийных списков (больше всего таких щитов было со стороны партии «Единая Россия»). Это вызвало вполне резонные возражения со стороны ФАС, поскольку согласно п. 2. ст. 19 Закона «О рекламе» «рекламная конструкция должна использоваться исключительно в целях распространения рекламы», а действие данного Закона на политическую рекламу согласно п. 1 ч. 2 ст. 2 не распространяется.

В связи с этим ФАС в ответ на запрос ЦИК заявила, что политическая реклама не может размещаться на рекламных конструкциях. Но Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает агитацию в аудиовизуальной форме, а также размещение агитационных материалов на зданиях и сооружениях (с согласия собственника). Согласно п. 4. ст. 49 данного Закона, «агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее размешенные в установленном федеральным законом порядке на зданиях и сооружениях, за исключением зданий, в которых размещены комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии не менее 50 метров от входа в эти здания, сохраняются в день голосования на прежних местах».

Обсудив коллизию законов, ЦИК и ФАС в июле 2007 г. пришли к совместному мнению, что размещение политической рекламы на рекламных конструкциях возможно, но только в агитационный период, а за пределами агитационных периодов, предусмотренных избирательным законодательством, размещение на рекламных конструкциях агитационных материалов не допускается.

Однако конфликтная ситуация на этом не закончилась. Дело в том, что органы региональной исполнительной власти, основываясь на указанном компромиссе, начали борьбу с наружной рекламой всех политических партий, за исключением одной. В Москве были ликвидирована наружная реклама, связанная с деятельностью «Справедливой России» и «Гражданской силы», в Курске — реклама «Справедливой России», в Казани и Самаре — Союза правых сил. В то же время политическая реклама «Единой России» продолжала оставаться на рекламных конструкциях.

Примерно через месяц после сообщения о совместном решении ЦИК и ФАС появилось новое сообщение о совместном протоколе от 6 августа 2007 г., в котором устанавливалось, что «в соответствии с новой редакцией ч. 2 ст. 19 Федерального закона “О рекламе”, вступившей в силу 25 июля 2007 г., признать, что в период до начала и в ходе избирательной кампании информация, включающая сведения о политических партиях и иных избирательных объединениях, отдельных политических деятелях, не содержащая элементов предвыборной агитации, допускается к размещению на рекламных конструкциях на условиях социальной рекламы».

Изменения в Законе «О рекламе», которые упоминаются в протоколе, заключались в том, что в п. 2 ст. 19 было внесено дополнение о возможности размещения на рекламных конструкциях (помимо просто рекламы) социальной рекламы. Формулировка стала такая: «2. Рекламная конструкция должна использоваться исключительно в целях распространения рекламы, социальной рекламы». Иными словами, политическая реклама может быть размещена под видом социальной.

Именно таким образом, поступила партия «Единая Россия», разместив до начала агитационного периода парламентских выборов 2007 г. ряд билбордов со слоганами «Верим в Россию, верим в себя!», «Россия победит!», «Россия. Нам есть чем гордиться! Голосуй за родной город!» (формально под видом социальной рекламы рекламировался сайт nashaslava.ru) (илл. 2.1). После начала агитационно го периода фирменный стиль билбордов остался неизменным, лишь в нижем правом углу билбордов был добавлен логотип партии «Единая Россия».

Илл. 2.1. Билборды партии «Единая Россия» к выборам в Государственную Думу 2007 г.

Формально законодательство не было нарушено, фактически же рекламная агитация партии «Единая Россия» началась задолго до начала официального агитационного периода. Некоторые плакаты, например в Пензе, уже висели с символикой партии «Единая Россия» с середины октября, хотя агитационный период должен был начаться только 5 ноября 2007 г.

Таким образом, даже после изменений п. 2 ст. 19 Закона «О рекламе» проблема не разрешилась, поскольку такой подход к использованию политической рекламы под видом социальной противоречит определению социальной рекламы, данному в ст. 10 данного Закона, где сказано: «В социальной рекламе не допускается упоминание о ...физических лицах и юридических лицах, за исключением упоминания об органах государственной власти, об иных государственных органах, об органах местного самоуправления, о муниципальных органах, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, и о спонсорах». Таким образом, если на билборде размещен логотип какой-то партии, то эта реклама автоматически выпадает из разряда социальной. В свою очередь, если в рекламе нет информации о партии или кандидате, то эффект от такой рекламы нулевой и смысла в ней нет.

Фактически уравнивание в статусе политической рекламы, предвыборной агитации и социальной рекламы путем внесения изменений в ч. 2 ст. 19 Закона «О рекламе» и издания разъяснений не привело их в соответствие со ст. 10 указанного Закона, в которой говорится о требованиях, предъявляемых к социальной рекламе. Даже если допустить, что политическая реклама подпадает под определение социальной и цели их совпадают, т.е. направленность на «достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства», она должна отвечать предъявляемым к ней требованиям. Совершенно очевидно, что упоминание на рекламном материале такого юридического лица, как политическая партия, противоречит прямому законодательному запрету. А все материалы политической рекламы, которые были выпушены в конце августа и начале сентября в регионах, содержали наименование одной из партий и партийную символику, что еще раз свидетельствует о прямом нарушении закона[1].

В городе Хабаровске во время выборов в Законодательную думу Хабаровского края в декабре 2005 г. в нескольких местах была размещена уличная световая реклама с лозунгом «Сильные регионы — Единая Россия». Реклама была заказана и оплачена правительством Хабаровского края. По мнению Хабаровского краевого суда, поддержанного Судебной коллегией Верховного Суда РФ, данная реклама «не носит агитационного характера в отношении партии “Единая Россия”; размещение рекламных носителей проводилось в целях информирования патриотического сознания граждан и непосредственно не связано с целями избирательной кампании», а потому могла быть оплачена не из избирательного фонда.

Воспользоваться световой рекламой, выдаваемой за социальную, решил также и мэр города Ставрополя на выборах депутатов Государственной Думы в декабре 2007 г. Однако рекламировал он не «Единую Россию», а «Благотворительный фонд Дмитрия Кузьмина», а сам Кузьмин был первым номером в региональном списке «Справедливой России». Так же как и в предыдущем случае, реклама была изготовлена и размещена еще до начала избирательной кампании. Суд, однако, признал рекламу агитацией, а размещение рекламы — использованием преимуществ должностного положения[2].

Итак, самая сложная проблема, с которой сталкивается любая попытка определения политической рекламы, заключается в трансформации рекламных материалов в агитационные после начала агитационной кампании. Ведь любая политическая реклама вне агитационного периода согласно избирательному законодательству недопустима. Так, является ли, например, политической агитацией статья Б. Грызлова «Путин остается лидером России», опубликованная в «Российской газете» № 4494 от 17 октября 2007 г.? Что это — политическая агитация или просто выражение мнения по поводу текущей политической обстановки? По-видимому, и то и другое.

Необъективность в трактовке понятий «агитация» и «информирование» очень характерно проявляется при рассмотрении жалоб, основанных на фактах использования в целях избирательной кампании должностного или служебного положения. В агитационный период (и за некоторое время до его официального объявления) лица, замещающие государственные должности, проявляют повышенную публичную активность. Такая активность широко освещается в средствах массовой информации, что приводит к явной диспропорции в информировании о разных претендентах, уменьшению реального уровня политической конкуренции. Приведем пример с выборами мэра г. Сочи, которые прошли 26 апреля 2009 г. Если действующий на тот момент градоначальник А.Н. Пахомов, являющийся одновременно и кандидатом, присутствует в эфире в связи с вручением подарков, открытием новой поликлиники, торжественным заседанием, концертом или иным культурным мероприятием, рабочим заседанием, то считается, что он выступает не в качестве кандидата, а исполняет свои должностные обязанности.

В формулировке протокола ЦИК и ФАС: «материалы, содержащие призывы голосовать за либо против кандидатов, списка кандидатов или политические партии в целом до начала агитационного периода, не допускаются к размещению на рекламных конструкциях» — речь, очевидно, идет не о голосовании, а о размещении материалов до начала агитационного периода. Возникает вопрос: каким образом реализовать такой запрет, если до начала агитационного периода не существует кандидатов и списка кандидатов, ибо агитационный период начинается как раз вместе с их появлением? Допустим, что запрет вступит в действие с началом агитационного периода и к тому времени реклама будет изъята. Что можно будет предъявить нарушителю? Строго говоря, он агитировал голосовать не за кандидата Иванова, а за гражданина Иванова, и возможно, этот Иванов действительно в тот момент баллотировался в председатели садового товарищества.

Другая формулировка — «оплата рекламы, не связанной с выборами деятельности политических партий и иных избирательных объединений, отдельных политических деятелей с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда» — вызывает еще больше вопросов.

Во-первых, поскольку между началом избирательной кампании и моментом возникновения избирательного фонда может лежать довольно большой промежуток времени (до месяца), постольку данное требование означает фактический запрет на политическую рекламу в этот период. Во-вторых, опять же возникает вопрос о том, что санкция за нарушение такого требования может быть наложена только апостериори, после выдвижения кандидатов, да и то на сомнительных основаниях[3].

Проблема наружной политической рекламы усложняется еще и тем, что размещение на рекламных конструкциях требует большого количества различных согласований с административными органами, а также тем, что фирмы наружной рекламы обычно бывают тесно ассоциированы с администрацией. Нередки случаи, когда участники выборов не могут разместить свои агитационные материалы на рекламных конструкциях из-за того, что все рекламные конструкции оказываются арендованными задолго до начала выборов. Именно такая ситуация сложилась при досрочных выборах мэра Сочи, которые прошли 26 апреля 2009 г. Местные власти объявили полную информационную блокаду кандидату от оппозиции Б.Е. Немцову и поддержали человека от власти А.Н. Пахомова.

Интересный пример противоречия в трактовке политической и социальной рекламы связан с фактом размещения Воронежским региональным отделением КПРФ в июне 2009 г. на правах социальной рекламы билбордов с портретом Сталина и подписью «Победа будет за нами!» в связи с 130-летием со дня рождения Сталина (илл. 2.2). По мнению авторов данной инициативы, с именем Сталина связан «большой скачок», эффективная индустриализация, победа в войне и послевоенное восстановление.

Илл. 2.3. Билборд, размещенный на улицах Краснодара

Илл. 2.2. Билборд, размещенный Воронежским региональным

отделением КПРФ

Да, с формальной точки зрения билборд со Сталиным — это «информация, распространяемая любым способом и в любой форме, с использованием любых средств, она адресована неопределенному кругу лиц с целью достижения общественно полезных целей» (п. 11 ст. 3 ФЗ «О рекламе»), т.е. социальная реклама.

Однако фигура Сталина в общественном сознании воспринимается очень неоднозначно, а потому подобные акции из сферы социальной так или иначе переходят в сферу политическую (тем более что Сталин является частью идеологии современной КПРФ, которая до сих пор не осудила его преступления против собственного народа). В этом смысле Сталин — это политический символ, т.е. с логической точки зрения рекламу с портретом Сталина можно рассматривать как скрытую политическую рекламу КПРФ, являющуюся наследницей советского прошлого, в том числе и вождей.

Согласно существующему рекламному законодательству данная информация не является ни рекламой, ни социальной рекламой (хотя формально данная реклама соответствует букве закона). А рекламные конструкции, на которые мэрия дает разрешение на территории города, предназначены исключительно для размещения рекламы или социальной рекламы, следовательно, реклама с портретом Сталина должна быть снята.

Этические же соображения, осуждающие саму практику размещения изображения Сталина и его популяризацию, вообще не брались в расчет. Это связано с тем, что нет четкой государственной позиции по вопросу о преступлениях тоталитарного режима, нет осуждения преступлений сталинизма на государственном уровне. Однако при этом, чтобы КПРФ не использовала образ Сталина как политический фетиш, решено было данные билборды демонтировать.

Чтобы пояснить несуразность рассмотренной ситуации наглядно, можно привести другой пример.

В начале 2009 г. в Краснодаре (ранее называемым Екатеринодаром) была размещена серия билбордов с изображением Екатерины Второй и цитатой «...Долг родителей — дать детям учение» (илл. 2.3). Концепция билборда с Екатериной Второй идентична концепции билборда с изображением Сталина. Однако Екатерина Вторая не вызывает общественного резонанса по сравнению со Сталиным, никто не стал требовать ее снятия.

Все это происходит потому, что нет четкого определения понятия политической рекламы, кроме того, не определены законодательно грани взаимосвязей политической рекламы и социальной. Из совокупности данных проблем есть только один выход. Необходима четкая регламентация политической рекламы. Вопрос в том, в рамках какого нормативного правового акта надлежит осуществлять регулирование политической рекламы. Это возможно в рамках Закона «О политической рекламе» (который в этом случае надлежит принять) либо Закона «О рекламе». Недопустима ситуация, при которой избирательное законодательство противоречит рекламному, а руководители ведомства ФАС и ЦИК пытаются через разного рода согласительные процедуры и консультации выяснить, кто из них прав. Такое положение дел приводит к всевозможным злоупотреблениям и нарушениям.

Принятие закона о политической рекламе позволит упорядочить нормоположения в этой сфере. Юридическим нонсенсом является то, что в Законе «О рекламе» сказано, что он не распространяется на политическую рекламу, но при этом определение политической рекламы отсутствует (используется термин «агитация»).

Закон о политической рекламе должен включать следующее.

  • 1. Четкую трактовку понятий данной сферы. Необходимо вывести часть положений в закон о политической рекламе из избирательного законодательства, а часть — из рекламного. Для точного определения политической рекламы необходима серьезная работа экспертного сообщества. Необходимо отделить политическую рекламу от политического информирования и политического РЯ, прежде всего эфирного.
  • 2. Обозначение точных сроков, допустимых для размещения политической рекламы. В частности, недопустима ситуация, при которой политическая реклама выдается до и в период агитации под видом социальной. Возможно, стоит создать определенные правила регулирования политической рекламы до и во время агитационного периода.
  • 3. Правила использования объектов авторского права и интеллектуальной собственности, исторических персонажей и образов, используемых в политической рекламе. Например, большое число партий использовало в предвыборной агитации разных лет картину В.М. Васнецова «Три богатыря», ряд политических партий обращались к полету первого человека в космос, победе в Великой Отечественной войне. В предвыборной агитации используется даже композиция В. И. Мухиной «Рабочий и колхозница» и др.
  • 4. Наиболее полное описание особенностей способов распространения рекламы (по типу того, которое содержится в Федеральном законе «О рекламе»), определение возможностей рекламы политических партий (организаций, в принципе) и личностей кандидатов. Нужно регламентировать вопросы использования имен, образов, голосов или сведений, составляющих тайну частной жизни граждан, лишь с их согласия, а также обозначить требования к финансированию и спонсированию политической рекламы.
  • 5. Наконец, определение процедур мониторинга за соблюдением законодательства. Здесь, возможно, ЦИК (как структуры, отвечающей за выборы) стоит активизировать взаимодействие с ФАС (как структуры, отвечающей за рекламу).

В настоящее время избирательное законодательство России имеет тенденцию к ужесточению. Повышение проходного порога в Государственную Думу с 5 до 7%, отмена графы «против всех», отмена мажоритарной системы выборов, отмена избирательного залога в пользу сбора подписей (губительного для малых партий), ужесточение требований, предъявляемых к политическим партиям, — все это стало реальностью.

На выборы в Мосгордуму в 2009 г. впервые за всю историю проведения избирательных кампаний партии не получили бесплатных газетных площадей. Размещать свою агитацию они могли только за деньги. Причем отказаться от публикаций из-за нехватки средств нельзя: партии обязаны были опубликовать свои избирательные программы. Это удар, прежде всего, по мелким партиям, страдающим от недофинансирования.

Таким образом, проблемы преодоления юридических несоответствий могут быть решены лишь при упорядочении рекламного и избирательного законодательства. А для этого необходимо принятие отдельного закона, регулирующего практику политической рекламы.

  • [1] Мыльников В.В. Проблемы понятия «политическая реклама» и некоторые подходы к его законодательному определению // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 12. С. 20—21.
  • [2] Примеры взяты из: Бузин А.Ю. Указ. соч. С. 18.
  • [3] Бузин А.Ю. Указ. соч. С. 18.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >