Законопроекты о парламентском контроле и парламентском расследовании в России

Попытки принятия закона о внесении изменений в статьи 101, 102,103 Конституции РФ предпринимались еще в 1995,1998,1999 гг. Их целью было наделение палат парламента правом создавать комиссии для проведения парламентских расследований и осуществления контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц. В 1995 г. Государственная Дума рассмотрела и одобрила законопроект о поправках к статьям 101, 102, 103 Конституции Российской Федерации. Однако он был отклонен Советом Федерации. 14 октября 1998 г. обсуждался вопрос о создании таких комиссий на пленарном заседании Государственной Думы, но при голосовании по соответствующему законопроекту не было набрано 300 голосов1. Наконец, законопроект «О поправке к статье 101 Конституции Российской Федерации» (о парламентском расследовании), принятый Государственной Думой в первом чтении 22 сентября 1999 г., остался в Государственной Думе без движения.

Как отмечает И.Н. Барциц, законопроект о внесении изменений и дополнений в ст. 102 Конституции России «прошел Государственную Думу, но дальше законотворческий процесс не продвинулся. Тем не менее, это не означало прекращение самой идеи парламентских расследований, которые получили одобрение на всех уровнях власти. Компромисс был найден в форме принятия Федерального закона “О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации”. Эффективно сработал тезис о “сытых волках и целых овцах”. Конституция устояла, но и идея реализована. Указанный эпизод законодательной деятельности может показаться случайным, частным, но это не так. В действительности уже традиционным стало решение вопросов конституционного значения в форме федеральных законов»[1] [2].

В России проект действующего Федерального закона «О парламентском расследовании» разработан во исполнение пункта 12 перечня поручений Президента РФ по реализации основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год. Послание подчеркивает целесообразность наличия возможности у депутатов выборочно проверять деятельность органов исполнительной власти с помощью независимых парламентских расследований.

18 октября 2005 г. комитет Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству рассмотрел и рекомендовал к принятию в первом чтении проект Федерального закона «О парламентском расследовании», внесенный Президентом РФ. Совсем не случайно в Послании Президента РФ 2005 г. Федеральному Собранию РФ,' в тексте соответствующего обращения к законодательному органу рекомендуется не «ввести», а «утвердить» законом процедуру парламентских расследований, практика которой, как показано выше, имела место ранее и при отсутствии законодательного регулирования.

Как известно, парламентское расследование является парламентской процедурой, связанной с реализацией контрольных полномочий парламента, и в «парламентской процедуре необходимо различать форму и содержание»[3] [4]. Таким образом, благодаря опыту проведения парламентских расследований на федеральном уровне содержание опередило форму как нормативное закрепление института. Форма, в свою очередь, повлияла на дальнейшее развитие содержания института.

Отметим, что незадолго до внесения в Государственную Думу проекта ныне действующего Федерального закона «О парламентском расследовании», точнее, 7 июня 2005 г., был внесен проект Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации». Указанный законопроект был направлен на расширение и закрепление контрольной функции парламента, в том числе функции контроля за исполнением законов и распоряжением собственностью, вводил институт парламентских расследований (которое должно было быть инициировано после обращения группы численностью не менее одной девятой от общего числа членов палаты), определял виды и порядок подачи депутатских запросов, вводил, помимо существующего «правительственного часа» с заранее известной программой, ежемесячные «правительственные дни», в ходе которых Правительство РФ в полном составе должно прибыть в Федеральное Собрание и в течение 3 часов общается с депутатами, отвечая на все вопросы без предварительной подготовки[5]. Как известно, законопроект не был принят.

16 мая 2005 г. также предпринималась попытка расширить контрольные полномочия российского парламента путем принятия федерального закона «О федеральном парламентском контроле»1. Данный законопроект определял принципы, субъекты, объекты (в числе которых была указана деятельность Президента РФ), формы парламентского контроля; согласно законопроекту предметом парламентского расследования являются вопросы, представляющие значительный общественный интерес. 19 января 2010 г. на рассмотрение в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации»[6] [7].

Указанный законопроект обобщил имеющуюся практику реализации контрольных полномочий Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, определив парламентский контроль как необходимую функцию парламента, реализуемую в целях обеспечения соблюдения, исполнения и применения Конституции РФ, законов РФ; обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; содействия выполнению общегосударственных и территориальных программ социально-экономического развития, соблюдения установленного порядка исполнения государственных и муниципальных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов, управления и законного распоряжения государственной, муниципальной и иными видами собственности; оценки действия законодательства РФ, субъектов РФ, выявления причин его неэффективной реализации, выработки необходимых мер и рекомендаций по более действенному применению законодательства, приведения его в соответствие с потребностями практики, совершенствования механизмов правоприменения; укрепления законности, принятия или содействия принятию мер по пресечению выявленных правонарушений, устранения причин и условий, способствующих их совершению; выявления и содействия устранению причин коррупции; инициирования привлечения к ответственности за правонарушения. Тем не менее, законопроект не установил гарантии осуществления деятельности законодательных (представительных) органов и их палат.

Попытки расширения контрольных полномочий российского парламента предпринимались и ранее. В январе 2003 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов». Законопроект определял формы парламентского контроля за исполнением федеральных законов органами государственной власти и местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями и должностными лицами. Ключевая роль отводилась работе временных комиссий по контролю за соблюдением и исполнением конкретных законов с установлением их состава, задач и сроков осуществления парламентского контроля. Законопроект не был принят1.

Действующий Закон № 77-ФЗ определяет парламентское расследование в числе форм парламентского контроля Федерального Собрания РФ и содержит лишь отсылочные нормы к Закону № 196-ФЗ, не устанавливая качественно новые принципы и цели, применимые к данному правовому институту.

Обратимся к истории разработки проекта Закона № 196-ФЗ. Первый законопроект «О парламентских расследованиях» был внесен группой депутатов в июне 2002 г. и принят Государственной Думой третьего созыва в первом чтении 7 октября 2003 г.[8] [9] [10] [11] 16 сентября 2005 г. он был отклонен[9]. Представители думского большинства указали, что законопроект допускает вмешательство в деятельность правоохранительных органов, а это недопустимо. 26 сентября 2005 г. Президент РФ внес второй законопроект*.

Оба законопроекта корректировались, часть положений была изменена в процессе обсуждения, и тем не менее некоторые проблемы остаются. Законопроекты предусматривают различные механизмы правового регулирования парламентского расследования. Поэтому представляет интерес сравнительный анализ основных положений проекта федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации», принятого в первом чтении в Государственной Думе РФ третьего созыва и отклоненного Государственной Думой четвертого созыва, и проекта федерального закона, внесенного Президентом РФ 26 сентября 2005 г.[13]

Так, согласно проекту закона 2003 г., парламентские расследования проводят комиссии, образуемые каждой из палат Федерального Собрания, но образование совместных комиссий не допускается. Согласно действующему Закону, палаты формируют комиссию на паритетных началах, самостоятельностью в образовании комиссии не обладают. Причем изначально проект предусматривал, что право внесения инициативы принадлежит группе депутатов Государственной Думы (членов Совета Федерации) численностью не менее одной трети от общего числа членов палаты. Данное положение по итогам второго чтения было изменено, и численность группы составляет, согласно действующему Закону, не менее одной пятой от общего числа палаты. Аналогичное требование к численности группы, инициирующей проведение расследования, содержалось в проекте закона, принятом лишь в первом чтении.

Отличия проектов законов о парламентском расследовании проявляются в определении объема прав комиссии. Так, согласно законопроекту 2005 г., комиссия имеет право запрашивать и получать от Правительства РФ, органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов, необходимую информацию; приглашать для дачи объяснений должностных лиц, а также граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать парламентскому расследованию; опрашивать их и заносить объяснения в протокол. Рабочие группы в соответствии с поручениями комиссии имеют право выезжать на место расследуемого события; запрашивать и получать копии документов, информацию; при выезде опрашивать должностных лиц, заносить объяснения в протокол.

Первый проект федерального закона определяет, что комиссии для реализации поставленных перед ними целей используют такие формы работы, как заседания, слушания, проведение проверок и сбор сведений в местах событий, направление запросов в государственные, муниципальные и негосударственные органы и организации. Комиссия вправе вызывать на заседания или слушания любых должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, кроме Президента РФ; вызывать для дачи показаний граждан, руководителей или представителей общественных и религиозных объединений, организаций, предприятий; запрашивать и получать от них информацию; привлекать к расследованию независимых специалистов и общественные объединения, иные негосударственные организации, за исключением коммерческих, на добровольной безвозмездной основе; требовать от руководителей государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных акционерных обществ, организаций и предприятий откомандирования специалистов; направлять представителей с целью проведения проверок и сбора сведений; осуществлять иные действия.

Между тем нормы законопроектов имеют существенные пробелы: отсутствует законодательное регулирование взаимодействия парламентской комиссии или ее членов с государственными органами в целях получения необходимой дополнительной информации; не исключена возможность воспрепятствования работе парламентской комиссии, но ответственность за это не предусмотрена.

Наиболее яркие отличия законопроектов заключаются в определении оснований для возбуждения парламентского расследования. Стоит отметить, что проект федерального закона, принятого в первом чтении в Государственной Думе третьего созыва, устанавливает перечень таких оснований в отношении каждой из палат. Так, расследования могут проводиться комиссиями, образуемыми Советом Федерации, в случаях грубых нарушений прав и свобод человека и гражданина в период действия чрезвычайного положения, введенного Президентом РФ на территории одного или нескольких субъектов России; грубых нарушений Конституции РФ и федерального законодательства при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти РФ или субъектов РФ; совершения судьей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральным прокурором РФ, нижестоящими прокурорами, Председателем Счетной палаты РФ, членом Центральной избирательной комиссии РФ несовместимых с их статусом действий, а также в случаях территориальных споров и конфликтов между субъектами РФ; неправомерного использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России и внутри РФ. В свою очередь, парламентские расследования могут проводиться комиссиями Государственной Думы, согласно первому законопроекту, в случаях совершения действий, несовместимых со статусом соответствующего должностного лица федерального органа исполнительной власти, в том числе лицами аппарата Правительства РФ или системы Банка России, Председателем Счетной палаты РФ, должностным лицом ее аппарата или аудитором, Уполномоченным по правам человека РФ, а также в случаях выяснения причин и обстоятельств аварий и катастроф, повлекших большие человеческие жертвы или нанесших значительный материальный ущерб; выяснения причин и обстоятельств конфликтов, имеющих общественную значимость, кроме территориальных споров и конфликтов между субъектами РФ.

Необходимо отметить противоречия законопроекта 2003 года. С одной стороны, «парламентское расследование не подменяет предварительное следствие, проводимое правоохранительными органами, и рассмотрение дел в судах». С другой стороны, в качестве функций комиссии выделено выявление виновных лиц, чьи решения, действия или бездействие способствовали наступлению неблагоприятного события либо не способствовали его предотвращению или предотвращению (уменьшению) тяжелых последствий; выявление лиц, виновных в совершении действий, несовместимых со статусом должностного лица федерального государственного органа, государственной организации, за исключением Президента РФ и парламентариев; а также обращение в соответствующие органы с требованием привлечения виновных к дисциплинарной, административной, уголовной ответственности.

Оба законопроекта изначально предусматривали аналогичные положения, касающиеся того, что заседания (а также и слушания комиссии согласно первому законопроекту) являются закрытыми, если иное решение не принято комиссией. Между тем среди принципов парламентского расследования в ч. 2 ст. 2 законопроекта 2005 года определен принцип гласности, в связи с чем данная коллизия законопроекта была устранена. В соответствии с ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 196-ФЗ заседания комиссии, как правило, открытые. Порядок допуска граждан и представителей средств массовой информации на открытые заседания определяется комиссией самостоятельно.

В докладе комиссии, согласно первому законопроекту, указываются предложения, адресованные соответствующим государственным органам, о привлечении виновных к дисциплинарной, административной или гражданско-правовой ответственности, в том числе о взыскании с должностного лица стоимости ущерба, нанесенного его решениями, действиями или бездействием; а также о возбуждении уголовного дела, если в действиях или бездействии виновного содержатся признаки преступления. Второй законопроект подобной нормы не содержит. Доклад комиссии также может содержать предложения об устранении условий, способствовавших совершению действий, несовместимых со статусом должностного лица федерального государственного органа или государственной организации; об устранении условий, способствовавших наступлению неблагоприятных событий, имеющих общественную значимость, о мерах по ликвидации последствий этих событий, мерах по недопущению в будущем аварий, катастроф, конфликтов и других событий, которые можно предотвратить; о мерах по совершенствованию государственной службы, организации и механизма функционирования государственной власти в целом.

Согласно законопроекту 2005 года, в итоговом докладе должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам. Неоспоримым достоинством проекта является то, что доклад может содержать предложения о принятии законодательных и подзаконных актов, направленных на предотвращение фактов и обстоятельств, которые послужили основанием для проведения расследования, а также на устранение пробелов в законодательстве РФ, регулирующем отдельные сферы общественных отношений, что, по сути, отражает социальную значимость института. Кроме того, итоговый доклад может содержать предложения об освобождении от должности должностных лиц, действия (бездействие) которых повлекли (повлекло) за собой возникновение расследуемых фактов и обстоятельств, а также предложения по совершенствованию деятельности органов государственной власти Федерации и субъектов РФ. Тем не менее законодателем не определена роль итогового доклада парламентской комиссии, его юридическое значение.

Следует отметить, что основания для прекращения деятельности парламентской комиссии, определенные в законопроектах, во многом ограничивают возможности по проведению парламентского расследования, уже инициированного палатой. Так, согласно первому законопроекту, в случае если в пятидневный срок после принятия решения палатой Федерального Собрания РФ о проведении расследования комиссия не будет сформирована, инициатива расследования считается погашенной и по указанным фактам или событиям расследование палатой не проводится, о чем незамедлительно сообщается другой палате и Президенту РФ. Действующий закон не содержит аналогичной нормы. Тем не менее, комиссия должна прекратить свою деятельность в случаях принятия судом к производству дела, касающегося расследуемых фактов и обстоятельств; а также если итоговый доклад не утвержден другой палатой.

Тот факт, что по конкретному обстоятельству проводится парламентское расследование, не исключает возможность судопроизводства по делу в период его проведения, но, учитывая законодательное регулирование правового режима итогов парламентского расследования, можно прийти к выводу о том, что наличие препятствия к продолжению осуществления парламентской комиссией своих контрольных полномочий не в полной мере соответствует целям введения института парламентского расследования в России.

Таким образом, несмотря на наличие в истории российского парламентаризма опыта правового регулирования института парламентского расследования, а также необходимость законодательного оформления института, принятие Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» заняло довольно продолжительный период времени. Законопроекты предусматривали различные положения, касающиеся ключевых вопросов правового регулирования института. Анализ указанных положений позволяет оценить эффективность механизма реализации парламентского расследования.

  • [1] Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России. Указ. соч. С. 26.
  • [2] Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственногоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 2—10.
  • [3] Послание Президента РФ В. В. Федеральному Собранию РФ от 25.04.2005 // Рос.газ. 2005. № 86.
  • [4] Окулич И.П. Парламентское процессуальное право как подотрасль конституционного права РФ // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 14-17; Егоже. Правовая природа парламентских процедур в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. №12. С. 13-15.
  • [5] Закон «О Федеральном Собрании Российской Федерации» ляжет на полку или станет началом политической реформы? URL: http://www.regnum.ru/news/467039.html.Дата обращения: 09.12.2008.
  • [6] Законопроект № 173314-4 «О федеральном парламентском контроле». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNewA%29?OpenAgent&RN= 173314-4; http://asozd2.duma.gov.ru/arhiv/a_dz.nsf/ByID/8649FA9DED563E72432571BB005886D3?OpenDocument. Дата обращения: 09.11.2009.
  • [7] Законопроект № 315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации».URL: http://asozd2. duma.gov. ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=315329-5&02; URL: http://www.srduma.ru/41_799.html. Дата обращения: 09.11.2009.
  • [8] Демидов М.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современноесостояние и проблемы реализации. С. 88.
  • [9] О проекте федерального закона № 214764-3 «О парламентских расследованияхФедерального Собрания Российской Федерации»: Постановление ГосударственнойДумы Федерального Собрания РФ от 07.10.2003 № 4373- III ГД // Собрание законодательства РФ. 2003. № 42. Ст. 4002.
  • [10] О проекте федерального закона № 214764-3 «О парламентских расследованияхФедерального Собрания Российской Федерации»: Постановление ГосударственнойДумы Федерального Собрания РФ от 16.09.2005 № 2187-1V ГД// Собрание законодательства РФ. 2005. № 39. Ст. 3905.
  • [11] Внесен законопроект «О парламентском расследовании». URL: http://www.agentu-ra.ru/timeline/2005/parliamentinvestigation/. Дата обращения: 10.11.2008.
  • [12] О проекте федерального закона № 214764-3 «О парламентских расследованияхФедерального Собрания Российской Федерации»: Постановление ГосударственнойДумы Федерального Собрания РФ от 07.10.2003 № 4373- III ГД // Собрание законодательства РФ. 2003. № 42. Ст. 4002.
  • [13] О проекте Федерального закона № 217901-4 «О парламентском расследованииФедерального Собрания Российской Федерации»: Постановление ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания РФ от 25.11.2005 № 2460-IV ГД //Собрание законодательства РФ. 2005. № 49. Ст. 5185; О проекте Федерального закона № 217901-4 «О парламентском расследовании»: Постановление ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания РФ от 21.10.2005 № 2307-IV ГД //Собрание законодательства РФ. 2005. № 44. Ст. 4520.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >