Административное руководство: принципы, особенности, процессуальный контроль

Административное руководство (АР) составляет национальное своеобразие японского стиля административного управления и является достаточно действенным его инструментом.

В Японии административное руководство имеет достаточно широкое распространение. В нем воплощается исторически сложившаяся патерналистская традиция, когда обе стороны административного управления — субъект и объект — стремятся к установлению неформальных отношений сотрудничества.

Административное руководство является формой административного действия, при котором административный субъект для достижения тех или иных целей побуждает объект воздействия к совершению определенных деяний (действие/бездействие), не имеющих обязывающей силы закона. Фактически это рекомендации со стороны административных органов или должностных лиц, которые могут быть приняты или не приняты по своему усмотрению теми, кому они адресованы.

Вместе с тем в случае отказа частного лица от сотрудничества административный орган вправе принять определенные меры, например: отказ предпринимателю в получении лицензий, разрешительной документации, в предоставлении деловой информации, а также опубликование в СМИ информации (в целях психологического давления) об отказе частного лица принять административное руководство.

Но есть и другая, не менее существенная особенность подобного воздействия, которое зачастую имеет индивидуально направленный и конкретный характер. Руководящий административный орган предоставляет объекту руководства не общую информацию, а информацию, предназначенную для конкретного адресата, а также может дать сопутствующие технологические и экономические советы.

В силу названных особенностей — «добровольность» и конкретность — административное руководство можно перевести и определить по смыслу как административную опеку1.

Меры административного руководства, как правило, предшествуют каким-либо репрессивным или поощрительным административным актам, административным мерам реагирования и т.д. Административное руководство может осуществляться и в устной и в письменной форме. Рекомендации могут принимать форму «увещеваний», «предупреждений», «советов», «требований», «посредничества».

Сущность и особенности осуществления административного руководства являются объектом тщательного изучения как японскими учеными-юристами, так и иностранными специалистами. По мнению иностранных ученых, административное руководство в отсутствие обеспеченных законами полномочий административных органов Японии — универсальный инструмент по продвижению государственной политики в различные отрасли промышленности, производства и общественных отношений. В свою очередь, японские ученые полагают, что административное руководство есть свидетельство пробелов в японском законодательстве, а также его разрыва с практикой японского правоприменения.

Административное руководство играет важную роль в хозяйственном развитии Японии, и административные органы тщательно следят, чтобы все требования, предъявляемые для занятия той или иной хозяйственной деятельностью, неукоснительно соблюдались.

Традиционно считается, что условия осуществления административного руководства могут противоречить нормам закона в силу того, что не всегда представляется возможным в полном объеме проконтролировать ход АР. Административные органы зачастую превышают свои полномочия, оказывают административное давление на частную сторону, и, как следствие, суды выносят соответствующие решения по искам, поданным на действия административных органов.

Таким образом, судебная практика позволила определить некоторые виды деятельности в рамках административного руководства, [1]

которые являются незаконными, в особенности когда дело касается предъявления каких-либо требований в рамках АР при отсутствии достаточных на то законных оснований.

Можно привести следующий пример: строительная компания под давлением муниципальных властей перечислила некоторые денежные средства в бюджет одного из городов, опасаясь, что городские власти откажутся проводить коммуникации по подаче питьевой воды к только что построенному компанией кондоминиуму. Однако затем компания потребовала возвращения указанных средств, ссылаясь на то, что ее вынудили сделать соответствующее перечисление. Суд постановил, что требование о выплате денежных средств было незаконным, поскольку данное требование выходило за рамки полномочий, которыми обладают муниципальные власти при осуществлении административного руководства, а строительная компания, в свою очередь, имела право по своему усмотрению принимать решение: выплачивать денежные средства или не выплачивать.

Муниципальным властям так и не удалось осуществить подачу питьевой воды. Вследствие чего мэру города, ответственному за обеспечение этого процесса, был предъявлен соответствующий иск по факту нарушения Закона о питьевой воде. Суть судебного спора состояла в следующем: является ли неисполнение условий административного руководства частной стороной достаточным основанием для неподачи питьевой воды к только что построенному кондоминиуму. Решение суда было отрицательным.

В итоге городские власти неофициально обратились к строительной компании с просьбой изменить план строительства кондоминиума, а компания, в свою очередь, потребовала снять с них административное давление, а также возместить убытки, связанные с задержкой в получении разрешения на дальнейшее строительство.

Закон об административных процедурах закрепил пять (три материальные и две процессуальные) норм, касающихся указанных выше решений суда:

  • • административные органы должны осуществлять административное руководство исключительно в рамках закона, а также осознавать добровольный характер АР и, как следствие, не должны принимать какие-либо репрессивные меры к частной стороне в случае отказа от исполнения административного руководства (ст. 32 Закона об административных процедурах);
  • • в случае если при осуществлении административного руководства частная сторона изъявляет желание отказаться либо изменить условия АР, административные органы не могут настаивать на продолжении АР либо сохранении прежних условий осуществления административного руководства (ст. 33 Закона об административных процедурах);
  • • в случае если административный орган не может исполнить или отказывается от исполнения административного руководства, то этот административный орган не вправе требовать исполнения АР от частной стороны, в том числе под угрозой применения мер административного воздействия (ст. 34 Закона об административных процедурах);
  • • административный орган по запросу частной стороны обязан в письменном виде предоставить сведения о целях и содержании административного руководства, а также сведения об ответственном лице, представляющем интересы административного органа (ст. 35 Закона об административных процедурах);
  • • в случае когда административный орган для достижения определенных целей направляет действие административного руководства на частную сторону, задействованную в конкретной отрасли промышленности, производства или общественных отношений, руководящие принципы (Сидо-йоко) и основы такого АР должны быть общедоступны (ст. 36 Закона об административных процедурах).

Указанные нормы призваны обеспечить справедливость и прозрачность административного руководства, а также придать гибкость и практичность процессу осуществления АР.

Также Законом об административных процедурах предусмотрены нормы, обеспечивающие защиту личных прав при подаче обращений в административные органы:

  • (1) публичное объявление информации о внутренних правилах рассмотрения по всем видам обращений (Синса-Кидзюн) (ст. 5 Закона об административных процедурах);
  • (2) определение сроков рассмотрения для каждого вида обращений (ст. 6 Закона об административных процедурах);
  • (3) принятие решения о приеме обращения, исправлении обращения либо отказе в приеме обращения в случае обнаружения ошибки в нем (ст. 7 Закона об административных процедурах);
  • (4) разъяснение причин в случае отказа в приеме обращения (ст. 8 Закона об административных процедурах).

Таким образом, в контексте общей модернизации системы управления властью приняты и меры упорядочения административного руководства. Закон об административных процедурах реформирует и нормы административного руководства, повышая ответственность чиновников и расширяя права гражданских субъектов.

  • [1] Лнисимцев Н.В. Формы, методы, процедуры правового обеспечения государственно-административного управления Японии // Японский опыт для российских реформ. Вып. 1. 2005.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >