Полная версия

Главная arrow История arrow История государственного управления в России

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Российская бюрократия: статус, полномочия и методы работы

Количественный рост государственного аппарата при Николае I был очевидным и значительным: в середине века он насчитывал уже около 100 тыс. человек. Такой большой государственный аппарат свидетельствовал о сильной роли государства в жизни общества, но был одной из существенных причин высокого уровня налогообложения и несбалансированности государственного бюджета. Определенную роль в этом процессе сыграло созданное в 1826 г. Министерство императорского двора.

Николай I правил страной, опираясь исключительно на послушное чиновничество. По мере бюрократизации российской жизни и роста количества учреждений, возрастало и число чиновничьих должностей, и уже к концу XIX в. классы (ранги), обозначенные в «Табели о рангах», перестали совпадать с должностями. Для установления соответствия между ними постоянно издавались указы. В 30-е гг. многочисленные законы о службе гражданских чиновников были собраны в «Устав о службе гражданской», который определял порядок поступления на службу, увольнение, права и обязанности чиновников и пр.

К концу царствования Николая I расписание чинов выглядело следующим образом. Вершину бюрократической иерархии составляли чиновники первых пяти классов: члены Государственного Совета, министры, сенаторы, генерал-губернаторы и губернаторы, директора министерских департаментов, управляющие казенными палатами, председатели палат уголовного и гражданского судов, губернские предводители дворянства и пр. К средней прослойке чиновников (6—8-й классы) относились советники, начальники отделений министерских департаментов, городничие и пр., занимающие самостоятельные должности преимущественно исполнительного характера.

Эти первые две группы, имеющие большие денежные оклады, как правило, состояли из потомственных дворян.

Обычными в этот период были различные виды денежного жалования — обычное денежное и дополнительное (а их было много): квартирные, столовые, разъездные, фуражные деньги, дополнительные надбавки к жалованию по ведомствам, за службу на окраинах и пр. Эти льготы распространялись не только на чиновников первых восьми классов, но и на ряд чиновников 9—14-го классов, которые занимали чаще всего канцелярские или низшие исполнительные должности. Характерно, что наиболее многочисленная чиновничья группа вообще не входила в «Табель о рангах»: копиисты, канцеляристы, губернские регистраторы и прочие, чье назначение заключалось в техническом обслуживании табельного чиновничества.

С начала XIX в. для занятия чиновничьей должности требовался определенный образовательный ценз (окончание училища). До 1810 г. лишь 13% высших и средних чиновников имели высшее образование, к середине XIX в. их доля увеличилась до 41,4%1.

В противоположность бюрократии западноевропейских держав верхний слой российской бюрократии даже в середине XIX в. имел невысокий уровень управленческой специализации, обычным был своеобразный бюрократический дилетантизм. Большинство ведомств в России управлялись генералами, имевшими иногда весьма отдаленное представление о вверенных в их управление объектах.

Неотъемлемыми чертами российского государственного аппарата при Николае I были такие проверенные методы бюрократии, как волокита, желание безмерно затянуть обсуждение любого вопроса, создать побольше комиссий и утопить там проект. Общераспространенным был стиль отношений, характерный для общества, в котором действует принцип: «ты — мне, я — тебе». Повсеместным явлением было взяточничество. В конце 40-х гг., по данным III отделения, только трое из 50 губернаторов Европейской России не брали взяток: Киевский губернатор Писарев как очень богатый, Таврический губернатор Александр Муравьев как бывший декабрист, Ковенский губернатор Радищев сын А.Н. Радищева: хотя он и не разделял взгляды отца, но все же взятки не брал.

  • 1 Ерошкин Н.П. Крепостное самодержавие и его политические институты. М., 1981. С. 67.
  • 172

В.О. Ключевский описывал так стиль государственного управления в николаевское время: делопроизводство было громоздким и сложным. Размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии десятки и сотни тысяч бумаг. Каждая бумага должна была пройти множество операций — например, в нижнем земском суде — 26, в Комитете министров — 36, в губернском правлении — 54. Непрерывный бумажный поток лился из центра в губернии, наводнял местные учреждения и отнимал у них всякую возможность обсуждать дела, все торопились «очищать» их, не исполнить дело, а очистить бумагу — вот что стало задачей местной администрации.

«Россия управляется не аристократией и не демократией, а бюрократией, т.е. действующей вне общества и лишенной всякого социального облика кучей физических лиц разнообразного происхождения, объединенных только чинопроизводством».

В. О. Ключевский

Все цели общественного порядка, который охранялся администрацией, свелись к опрятному содержанию писанного листа бумаги, общество и его интересы отодвинулись перед чиновниками далеко на задний план. Это прекрасно видел и сам Николай I, который дал такую оценку этой ситуации: «Россией правит не император, а столоначальники». Чиновники использовали свои методы давления на царя: обычной характеристикой справок и докладов на имя Николая I были содержащиеся в них постоянные намеки (в качестве выводов)

0 возможности «народного топора» или «дворянского ножа»[1].

Николай I понимал необходимость преобразований, в частности, в аграрной сфере. Уже в 1826 г. им был учрежден секретный комитет для разбора бумаг Александра I и пересмотра системы государственного управления. Именно этот секретный комитет выработал проекты преобразований центральных и губернских учреждений, закона о сословиях.

  • [1] Будаев Д.И. Николай I // Очерки истории России в портретах государственных, политических и общественных деятелей (X—XX вв.). Смоленск, 1994. С. 97.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>