ПРОЕКТ ЗАКОНА О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В СИСТЕМУ МЕР БЕЗОПАСНОСТИ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ: ЗА И ПРОТИВ

©2015 Р.З. Усеев

кандидат юридических наук, доцент Самарский юридический институт ФСИН России

В статье дается авторская оценка состояния применения мер безопасности в УИС России и возможные пути решения проблем в указанном вопросе, рассмотрены соответствующие законы.

27 мая 2015 г. в Государственную думу Федерального собрания РФ (далее - Госдума РФ) поступил законопроект1, изменяющий и конкретизирующий порядок применения в уголовно-исполнительной системе физической силы, специальных средств и оружия (далее - меры безопасности). Автором законопроекта является Правительство Российской Федерации[1].

Законопроект вносит изменения и дополнения в Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее - Закон). По мнению разработчиков законопроекта, наибольшему изменению должна подвергнуться гл. V Закона.

Буквально в считанные дни законопроект получил оценки не только представителей государства и общественности, но и стал популярен в средствах массовой информации. 3 июня 2015 г. уполномоченный по правам человека в РФ Э. Памфилова обратилась к председателю Госдумы РФ С. Нарышкину с просьбой выступить перед депутатами нижней палаты Федерального собрания, чтобы убедить их в необходимости снятия с рассмотрения указанного законопроекта, так как его принятие может повлечь грубые или массовые нарушения прав и свобод граждан. Отдельные представители общественности о законопроекте отозвалась крайне неоднозначно. Так, представители либерально-демократической партии РПР- ПАРНАС о настоящем законопроекте выступили в форме эпатажного перформанса «ФСИН России - будет больно». Такая форма искусства была организована двумя девушками возле СИЗО «Кресты» и на Невском проспекте: одна из них условно изображала сотрудника ФСИН России, приковавшую цепями другую девушку - «жертву» нового законопроекта. Представители правозащитной общественности также не остались в стороне от представленного законопроекта. Один из основателей Московской хельсинской группы Л. Алексеева, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в 1994-1995 г. С. Ковалев, российский политик, правозащитник, журналист В. Борщев, а также исполнительный директор общероссийского движения «За права человека» Л. Пономарев также высказася негативно о представленном законопроекте, в т. ч. в форме одиночного пикетирования у стен Госдумы РФ.

Что представляет из себя этот законопроект, если на него такая острая реакция? Что он предусматривает? Каковы его особенности? Стоит ли действительно одобрять и принимать этот документ?

Нормы, касающиеся применения мер безопасности, были введены в Закон с момента его принятия Верховным Советом РФ (1993 г.). С тех пор глава V Закона, которая устанавливает порядок применения физической силы, специальных средств и оружия, фактически менялась 4 раза (1996, 1998, 2007). Однако эти изменения не затрагивали содержательную сторону применения мер безопасности, а в основном были техническими и минимальными.

Гл. V законопроекта, предусматривающая применение мер безопасности, по своему содержанию во многом схожа с гл. V действующего Федерального закона от 7 февраля

2011 г. № З-ФЗ «О полиции», которая также предусматривает применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками полиции. Т. е. в определенном смысле Правительство Российской Федерации за основу предлагает принимать соответствующий нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения в сфере деятельности полиции.

Несмотря на то, что действующий Закон по своему характеру является процедурным, он не объясняет ряд важных категорий и понятий, которые, на наш взгляд, имеют существенное значение для рассматриваемых отношений. Это такие категории, как «задержание», «злостное неповиновение», «иные тяжкие последствия», «оружие», отличие понятия «защита от нападения» и «отражение нападения». К представленному законопроекту также есть определенные вопросы как с позиции противоречивости понятий и выражений, так и с содержательной стороны. Непонятно значение таких выражений, как «ранение», «иные случаи, установленные законодательством РФ», «нарушение режима содержания», «иные противоправные действия, дезорганизующие деятельность учреждения», «несиловой способ обеспечения и выполнения возложенных обязанностей на сотрудника», «средства сковывания движения», отличие понятий «светошоковые устройства» и «световые и акустические специальные средства» и др.

Законопроект расширяет количество норм о применении физической силы, специальных средств и оружия. Если действующий закон предусматривает 4 самостоятельные статьи, представляющие вместе 22 части, то законопроект предлагает уже 7 самостоятельных статей, объединяющих 34 части.

Представленные положения дают возможность сотруднику применять меры безопасности как самостоятельно, так и в составе подразделения.

Законопроект проводит взаимосвязь между применением всех видов мер безопасности. Ведь не секрет, что, к примеру, применение специальных средств сотрудником ИУ сопровождается применением физической силы в отношении лица. Таких положений действующий Закон не содержит. Поэтому законопроект обозначает поэтапно-ступенчатый характер применения мер безопасности: физическая сила может применяться во всех случаях, когда разрешено применять специальные средства и огнестрельное оружие. В свою очередь специальные средства могут применяться во всех случаях, когда разрешается применять огнестрельное оружие.

В настоящий момент сотрудники УИС применяют меры безопасности на основании двух самостоятельных законов: Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № ЮЗ-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». На практике это часто вызывает неудобства, когда, например, сотруднику СИЗО приходится при применении резиновой палки в отношении обвиняемых либо осужденных ориентироваться на разные нормативно-правовые акты. Представляется, что Правительство Российской Федерации, разрабатывая законопроект, учло этот факт. Поэтому проект федерального закона отмечает, что для сотрудников как ИУ, так и СИЗО основания и случаи применения мер безопасности должны быть едиными. В связи с этим законопроект отмечает, что в СИЗО будут действовать нормы Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», которые сегодня предусмотрены для аналогичных отношений в ИУ.

Представленный законопроект расширяет перечень мест применения мер безопасности. К ним помимо территорий ИУ и СИЗО, прилегающих к учреждениям режимных территорий и охраняемых объектов УИС добавляются также места, где обеспечивается конвоирование подозреваемых, обвиняемых и осужденных. Вместе с тем законопроект расширяет места применения мер безопасности, отмечая их как «иные случаи, установленные законодательством РФ». Исходя из практики к таким случаям можно отнести розыск совершивших побег подозреваемых, обвиняемых и осужденных; обеспечение охраны осужденных в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения; охрана общественного порядка сотрудниками УИС в населенных пунктах; участие и проведение контртеррористических операций. Очевидно, что во избежание достаточно широкой трактовки этой формулировки Правительству РФ следовало бы указать более полный перечень мест применения мер безопасности.

По нашему мнению, законопроект имеет ряд положительных моментов. Так, он устанавливает, что сотруднику вменяется в обязанность в возможно короткий срок предоставить пострадавшему (подозреваемому, обвиняемому, осужденному либо иному лицу) медицинскую помощь. Формально и точно этот срок не устанавливается. Однако в действующем Законе вообще ничего не говорится о каком-либо сроке оказания медицинской помощи.

В продолжение этого стоит остановиться еще на одном аспекте законопроекта: предлагаемые нормы вменяют сотруднику при применении мер безопасности действовать с учетом создавшейся обстановки, характера и степени опасности действий лиц, характера и силы оказываемого сопротивления. Действующий Закон также лишен таких положений.

Законопроект предлагает в случае ранения либо наступления смерти подозреваемых, обвиняемых, осужденных либо иных лиц в результате применения сотрудником УИС мер безопасности уведомлять прокурора. Такую позицию сегодня занимает действующий Закон. Однако законопроект устанавливает точный срок - не более суток. В связи с этим представляется логичным, что законопроект определяет, кому должен доложить сотрудник после факта применения мер безопасности к лицу. Это непосредственный начальник и начальник учреждения. В действующем Законе таким лицом выступает только непосредственный начальник. Также определена письменная форма доклада, в то время как сейчас форма доклада Законом не устанавливается. Но вместе с тем законопроектом обозначается срок доклада - не позже чем через 24 часа с момента применения мер безопасности. Действующий Закон также не определяет, какие-либо сроки доклада.

Представляется, что в практической деятельности учреждений УИС возможны случаи, когда положения о докладе сотрудника руководителям могут в установленный срок не выполняться. Так, розыск совершивших побег осужденных, учитывая размеры страны, может производиться в местах, где у сотрудника нет возможности не только письменно доложить своим руководителям о применении мер безопасности к осужденным и иным лицам, но и связаться с ними по средствам связи.

Законопроект в определенной степени расширяет случаи применения мер безопасности. По мнению автора, этому есть логическое объяснение. Во-первых, Закон в этом аспекте несколько отстает от реальной практической жизни в учреждениях УИС, местами он пробелен, что очевидно. Например, сегодня формально сотрудник может применять специальные средства при совершении подозреваемым, обвиняемым, осужденным либо иным лицом только определенных преступлений и правонарушений (ч. 1 ст. 30 Закона). В то время как законопроект устанавливает, что пресечь (применить специальные средства) можно любые преступления и нарушения режима содержания. Однако правовое управление аппарата Госдумы РФ формулировку законопроекта о пресечении нарушений режима содержания расценивает как положения, неопределенность которых может повлечь произвольное применение мер безопасности при соблюдении лишь формальных условий, обосновывающих возможность их применения4. Как уже было отмечено, предлагаемые нормы законопроекта во многом экстраполированы из соответствующих норм действующего и прошедшего всевозможные обсуждения, в т. ч. общественные, ФЗ «О полиции». В нем (п. 2 ч. 1 ст. 21) сотрудник полиции вправе применять специальные средства для пресечения административных правонарушений (аналог нарушениям режима содержания в ИУ и СИЗО). Но ведь и законопроект для реализации такого права сотрудником УИС устанавливает для него своеобразные фильтры, практически не позволяющие превысить должностные полномочия, а именно: 1) предупредить лицо о намерении применить меры безопасности; 2) действовать с учетом создавшейся обстановки, характера и степени опасности действий лиц, характера и силы оказываемого ими сопротивления. Напомним, что действующий Закон лишен положений указанного второго пункта. Представляется очевидным, что в практической деятельности сотрудник ИУ не станет за простое нарушение режима осужденным (отсутствие нагрудного знака, курение в неотведенных местах, употребление нецензурных выражений в адрес друг друга и т. д.) применять к нему физическую силу и специальные средства. Об оружии речь вообще не идет. Но и до простого предупреждения о применении мер безопасности нужно еще дойти. Ведь в подавляющем большинстве ситуаций, где возможно на законных основаниях применить меры безопасности, осужденные (подозреваемые, обвиняемые) выполняют законные требования сотрудников учреждений лишь по устному и, как правило, первому замечанию в их адрес. А что же в этом случае делать сотруднику (сотрудникам), если осужденный отказывается выполнить его законные требования (нашить нагрудный знак, курить в установленном месте, не ругаться матом и т. д.)? Ведь осужденный нарушает режим. А этого допускать нельзя. Очевидно, что такие конкретные ситуации нуждаются в серьезном обсуждении.

Автор придерживается позиции, что формулировка в законопроекте «режим содержания» несколько неудачна, поскольку уголовно-исполнительное законодательство РФ не дает этому понятию определения. Да и в литературе нет единой позиции на этот счет. Очевидно, что разработчикам законопроекта следовало бы такую формулировку представить в виде «правила отбывания лишения свободы». Во всяком случае она закреплена в содержании ч. 1 ст. 82 УИК РФ.

Законопроект с позиции юридической техники более подробно расписывает каждый случай применения мер безопасности. Так, если п. 5 ч. 2 ст. 31 Закона в одной норме через запятую перечисляет несколько случаев применения оружия, то законопроект в этом аспекте представляет три самостоятельных нормы - пункта в части статьи.

Предложения Правительства Российской Федерации сводятся к расширению перечня специальных средств в УИС по аналогии с таким же перечнем в полиции. Законопроект группирует их в 13 пунктов, тогда как в Законе они определены семью пунктами. В дополнение к действующим предлагаются новые специальные средства: иные средства ограничения подвижности; электрошоковые устройства; светошоковые устройства; средства принудительной остановки транспорта; средства сковывания движения; средства защиты охраняемых объектов УИС, блокирования движения групп граждан, совершающих противоправные действия на территории ИУ и СИЗО, прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования. Очевидно, что в перспективе соответствующие подзаконные акты должны будут дать определение этим специальным средствам, обозначить их конкретный перечень, а также тактику их применения.

Отметим положительные моменты законопроекта: расширяются запреты и ограничения, связанные с применением отдельных мер безопасности. Так, при применении специальных средств предлагаемые положения запрещают применять специальную палку по определенным участкам тела: голова, шея, ключичная область, живот, половые органы, область проекции сердца. Также не допускается применение водометов при температуре воздуха ниже нуля градусов Цельсия и применение средств принудительной остановки транспорта в отношении транспортных средств, в которых находятся насильственно удерживаемые лица.

В целом же предлагаемый законопроект заслуживает внимания. По мнению автора, законопроект в большей степени носит все же позитивный характер относительно процесса исполнения и отбывания лишения свободы (содержания под стражей). Тем более, что практические работники ИУ считают необходимым дополнить и конкретизировать положения гл. V действующего Закона. Так считает 65 % опрошенных нами сотрудников5.

Реакция на закон представителей государственных структур, общественности и иных заинтересованных лиц определяет вектор дальнейшей работы по рассматриваемому законопроекту. Представляется, что на принятие законопроекта уйдет немало времени. Тем не менее необходимо продолжить его обсуждение с привлечением не только представителей заинтересованных государственных структур и общественности, но и тех, кто в практической деятельности учреждений УИС применяет физическую силу, специальные средства и оружие.

В дальнейшем по результатам консенсуса и принятия законопроекта следовало бы разработать подзаконную нормативно-правовую основу, раскрывающую перечень специальных средств, а также тактику и особенности применения всех видов мер безопасности. Не нарушая грифа ограниченного пользования, к обсуждению указанных документов можно было привлечь также заинтересованные стороны.

Учитывая, что применение мер безопасности сотрудником ФСИН России может повлечь ранение или смерть лица, необходимо подробнейшим образом рассмотреть применение тех или иных мер безопасности. Думается, что в перспективе такие вопросы должны определять методические рекомендации по применению физической силы, специальных средств и оружия в учреждениях и органах УИС. В них по аналогии с соответствующими документами развитых пенитенциарных систем следовало рассмотреть такие моменты, как речевое воздействие на нарушителя, в т. ч. его предупреждение о применении мер безопасности; дистанция по отношению к нарушителю; позиция сотрудника по отношению к нарушителю; вызов сотрудником подкрепления; характеристика потенциального нарушителя (его речь, взгляд, лицо, положение тела и рук); порядок доклада непосредственному начальнику и начальнику учреждения; оказание медицинской помощи сотрудником, алгоритм документирования применения мер безопасности с четкими и понятными формализованными бланками6.

Немаловажным является подготовка сотрудников УИС в условиях применения мер безопасности. На этом акцентирует внимание председатель президиума Общероссийской общественной организации «Совет общественных наблюдательных комиссий» М. Каннабих7.

Представляется, что к более качественной подготовке сотрудников ИУ и СИЗО по применению мер безопасности может привести не простое заучивание норм Закона, отработка боевых приемов борьбы и стрельба из огнестрельного оружия, а моделирование практических ситуаций с одновременным анализом норм Закона. Очевидно, что в перспективе наравне с методическими рекомендациями по применению физической силы, специальных средств и оружия в учреждениях и органах УИС должен появиться, например, сборник практических моделей и ситуаций по применению мер безопасности с иллюстрациями и конкретизированным анализом норм Закона. Учитывая, что в деятельности УИС есть практика, когда отдельные документы согласовываются с прокуратурой (например, правила внутреннего распорядка ИУ), можно было бы методические рекомендации и сборник практических моделей и ситуаций по применению мер безопасности (физической силы, специальных средств и оружия) в учреждениях и органах УИС согласовать с этим ведомством.

В настоящий момент вопросы применения мер безопасности становятся как никогда актуальными. Дальнейшая гуманизация процесса исполнения наказаний (содержания под стражей) и одновременное увеличение случаев противодействия со стороны подозреваемых, обвиняемых и осужденных персоналу ИУ и СИЗО заставляют определить четкий, конкретный и понятный порядок применения мер безопасности. Надеемся, что в перспективе так и будет. [2]

  • [1] 2
  • [2] Законопроект № 802242-6 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об учреждениях и органах,исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы” и Федеральный закон “О содержании под стражейподозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений (в части регламентации порядка применения физическойсилы, специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками уголовно-исполнительной системы, а также иныхвопросов организации и обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы)”». 2 Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной думы Федеральногособрания Российской Федерации: офиц. сайт. - Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=802242-6&02. 3 Уполномоченный предупреждает о массовом нарушении прав при принятии законопроекта о правовом регулировании применения физической силы сотрудниками УИС [Электронный ресурс] II Уполномоченного по правам человекав Российской Федерации. События. Новости Уполномоченного: офиц. сайт - Режим доступа:http://ombudsmanrf.org/news/novosti_upolnomochennogo/view/upolnomochennyj_preduprezhdaet_o_massovom_narushenii_prav_grazhdan_pri_prinjatii_zakonoproekta_o_pravovom_regulirovanii_primenenija_fizicheskoj_sily_i_specialnykh_sredstv_sotrudnikami_uis. 4 Заключение по рассматриваемому законопроекту подготовлено по поручению Совета Государственной думыот 15 июня 2015 г. (протокол №243, пункт 111). См.: Автоматизированная система обеспечения законодательнойдеятельности Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации: офиц. сайт. - Режим доступа:http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew %29?OpenAgent&RN=802242-6&02. 5 Опрос проходил во время проведения III этапа смотра-конкурса профессионального мастерства на лучшего сотрудника дежурной смены отделов безопасности ИУ УИС (8-10 октября 2014 г.), который был организован на базеСамарского юридического института ФСИН России. В опросе участвовало 72 сотрудника младшего, среднегои старшего начальствующего состава отделов безопасности ИУ ФСИН России. 6 Курс лекций по обеспечению безопасности, порядка исполнения и отбывания наказания в ИТУ / под ред. А. Г. Перегудова. - Уфа: УВШ МВД России, 1996. - С. 633-636. 7 Сегодня состоялось спецзаседание «Актуальные вопросы соблюдения прав граждан в местах принудительногосодержания» [Электронный ресурс] II Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. Пресс-центр. Новости. Новости Совета: офиц. сайт. - Режим доступа:http://president-sovet.ru/presscenter/news/read/2501/.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >