ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ И АНАЛИТИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ С МИГРАНТАМИ

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ С МИГРАНТАМИ, ГАРАНТИИ ИХ ПРАВ И СВОБОД

Как было отмечено в Указе Президента России от 13.06.2012№ 808, миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Оно ориентировано на привлечение временных иностранных работников и не содержит мер, способствующих переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов. Причиной этого явилась длительное время доминировавшая политика, направленная в основном на ограничение миграционных процессов и государственный контроль в данной сфере. Хотя такая политика противоречила не только интересам социально-экономического развития общества и государства, как уже отмечалось, но и основным положениям принятой в 1993 г. Конституции России.

С этим согласны и специалисты, которые, отмечая важность политико-правовой составляющей миграционной политики, включают в нее:

  • • улучшение правового положения иностранцев и либерализацию правил получения гражданства;
  • • развитие антидискриминационной практики, в том числе разработку и принятие антидискриминационного законодательства, создание специальных органов и комиссий, стоящих на страже нарушения прав человека в связи с его принадлежностью к этническим и иным меньшинствам;
  • • политическую интеграцию иностранных граждан, которая проявляется в предоставлении активного и пассивного избирательного права в основном на местных и региональных выборах1. Конституция России в ч. 1 ст. 17 провозгласила, что в Российской

Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права... В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции обще-

См.: Сунгуров А.Ю. Миграционная политика: сравнительный анализ зарубежного опыта и некоторые рекомендации для России // Публичная политика - 2010. Сб. статей. СПб., 2011. С. 59-75.

признанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы.

Фундаментальные конституционные принципы и положения были конкретизированы и закреплены в российском законодательстве. Осуществляется также ратификация актов международного права, которыми регламентируются базовые требования к социальному статусу мигрантов, охране и защите их прав и свобод, организации социальной работы с теми, кто нуждается в ней1.

Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества была принята государствами — участниками СНГ 31 мая 2007 г. В ней были определены основные направления совершенствования социального характера государств Содружества, в том числе в качестве отдельного направления — социальная политика в отношении мигрантов. Для выполнения данных обязательств представлялось целесообразным прежде всего снизить сроки проживания в странах Содружества, необходимые для получения гражданства или постоянного вида на жительство, упростить процедуры оформления пребывания в странах Содружества жителей других стран СНГ, а также усилить экономические рычаги регулирования миграции, в том числе возложить проблемы трудоустройства мигрантов на региональные службы занятости, вменив им в обязанности комплексное решение вопросов обеспечения сбалансированности региональных рынков труда через регулирование трудоустройства, подготовки и переподготовки кадров и трудовой миграции (включая иммиграцию).

Основные направления социальной работы с мигрантами регулируются федеральным законодательством. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» устанавливает, что каждый может свободно выезжать за пределы России. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Россию, он не может быть лишен права на въезд в Россию, а выезд из нее не влечет для него, его супруга(и) или близких родственников каких-либо ограничений прав, гарантированных законодательством и международными обязательствами России. В Федеральном законе также подробно регулируется порядок оформления и выдачи документов для въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства.

Особая роль принадлежит Федеральному закону от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской

См. подробнее: Капицын В.М. Мегаполис: интеграция мигрантов как проблема правового регулирования // Модернизация отечественной системы управления: анализ тенденций и прогноз развития. М., 2014. С. 383—386.

Федерации», который определяет правовое положение иностранных граждан в России, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов — с другой, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в России и осуществлением ими на ее территории трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

В нем устанавливаются основы правового положения иностранных граждан в России, которые пользуются на ее территории правами и несут обязанности наравне с гражданами России, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Кроме того, данным Федеральным законом регулируются порядок передвижения иностранных граждан в пределах России, отношение иностранных граждан к избирательному праву, условия их участия в трудовых отношениях, особенности трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Россию в порядке, не требующем получения визы, а также отношение иностранных граждан к военной службе и др.

Федеральным законом от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в России рассматривается как одна из форм государственного регулирования миграционных процессов, направленная на обеспечение и исполнение установленных Конституцией России гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории России, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в ее пределах и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов России в сфере миграции.

Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан в России, полномочия федеральных органов государственной власти и полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в сфере социального обслуживания граждан, а также права и обязанности получателей социальных услуг и их поставщиков.

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, к которым в социальной сфере отнесено: осуществление в пределах полномочий мер по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращение ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов России, проживающих на территории субъекта Федерации, их языков и культуры; защита прав национальных меньшинств; социальная и культурная адаптация мигрантов; профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирует предметы ведения органов местного самоуправления в сфере миграции.

Особенно серьезная законодательная работа была проделана в последние годы. Упрощено регулирование трудовой деятельности иностранных граждан, в том числе квалифицированных работников. Введено обязательное тестирование трудовых мигрантов на знание русского языка, а также требование обеспечить им со стороны работодателей социально-бытовые гарантии. Установлены льготные условия для осуществления иностранными учащимися и студентами трудовой деятельности в России. Усилена ответственность за организацию незаконной миграции. Кроме того, предусмотрена более строгая ответственность за нарушение иностранными гражданами правил въезда в Россию и режима пребывания, а также за незаконное привлечение их к трудовой деятельности. Ограничена возможность въезда в страну иностранных граждан, ранее привлеченных к административной ответственности, судимых или депортированных.

Важным шагом стало одобрение 16 апреля 2014 г. Советом Федерации закона, облегчающего получение российского гражданства иностранным гражданам, признанным носителями русского языка. Ими признаются лица, владеющие русским языком и регулярно использующие его в семейно-бытовой, общественной, культурной и иных сферах. При этом их родственники по прямой восходящей линии либо они сами ранее должны были постоянно проживать в России, в том числе на территории, относившейся к Российской империи и СССР1.

Указом Президента России от 13.06.2012 № 808 были определены основные направления дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере миграции с учетом норм международного права. В особом порядке была поставлена задача гармонизации миграционного законодательства России.

Только за 2013 г. принято 27 законов в сфере миграции, вступили в силу положения, увеличивающие санкции за незаконное пересече-

См.: Аналитический вестник Совета Федерации. 2014. С. 6.

ние границы, организацию незаконной миграции, была усилена административная ответственность. На федеральном уровне приняты нормативные и правовые акты, необходимые для функционирования Государственной программы содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Это более 40 правовых актов федерального и свыше 50 правовых актов регионального уровня. Для реализации данных правовых актов, в том числе Федерального закона от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» только в государствах СНГ и Балтии активно функционирует более 150 крупных организаций российских соотечественников с разветвленной сетью филиалов и отделений по всем городам и регионам стран проживания.

С учетом федеративного устройства России отдельные аспекты социальной работы с мигрантами регулируются законодательством ее субъектов. Это конституционные (уставные) акты, законодательство в сфере социальной поддержки и защиты населения, акты, регулирующие такие социальные сферы, как здравоохранение, образование, детство, многие из которых уже анализировались в учебном пособии. Важное место также занимают программные документы. В качестве таковых можно назвать действующие, например, в Дальневосточном федеральном округе Российской Федерации: региональная программа Приморского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; региональная программа Хабаровского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и др.

Заметим, что работа с мигрантами регулируется как одно из основных направлений достижения общественной безопасности России. Уже отмечалось, что к основным источникам угроз общественной безопасности в настоящее время относятся: незаконная миграция в Россию, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой; незаконные пребывание в России иностранных граждан и осуществление ими трудовой деятельности на территории страны, что зачастую ухудшает социальную обстановку в местах их пребывания и создает условия для формирования террористических организаций, политического и религиозного экстремизма, национализма; неблагоприятные тенденции во внутренней миграции, основным вектором которой остается переселение мигрантов с востока страны в центр, в том числе в Московский регион, в результате чего не только усиливается дисбаланс в распределении населения по территории России, но и растет социальная напряженность в обществе, способствующая возникновению ксенофобии, национальной, расовой и религиозной розни, а также увеличивается количество этнических организованных преступных групп.

В деятельности по обеспечению общественной безопасности важное место может занять и социальная работа, в частности, совершенствование информационной и разъяснительной работы с гражданами и работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства России; взаимодействие сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, национальными диаспорами в сфере профилактики правонарушений на почве социальной, расовой, национальной или религиозной розни; развитие механизмов общественного контроля за расследованием преступлений, общественного мониторинга, независимой экспертизы в целях предотвращения роста уровня ксенофобии, социальной, расовой, национальной или религиозной розни1.

Правовое поле, обеспечивающее социальное наполнение миграционной политики, должно предусматривать такой механизм, как гарантии прав мигрантов с помощью государственных и негосударственных механизмов. Гарантии и механизмы реализации, охраны и защиты прав человека в зависимости от способов и субъектов применения разделяются на личные (приватные), коллективные (корпоративные) и эгалитарные (социальные, общественные), международные (глобальные, универсальные). Эти механизмы эффективны тогда, когда они сочетаются, находятся в системе взаимодействия. Отсюда любое жизнесферное право, будь то пространственно-территориальное, естественно-антропологическое, духовно-культурное или агентно-профессиональное, выступает в зависимости от механизма реализации гарантий, так же как право индивидуальное (приватное, личное, реализуемое самостоятельно), коллективное (корпоративное, реализуемое с помощью объединения, хозяйствующего субъекта), эгалитарное (общественное). Последнее гарантируется государственными, общественно-государственными или общественными структурами, реализуется с их помощью (например, административно-правовые и судебные органы, омбудсмены, профсоюзы, диаспоры и др.).

Если исходить из реальной гарантированности прав, то для мигрантов пока условия остаются неравными по сравнению с местными жителями. Индивидуальные способы охраны и защиты прав очень важны, так как человек в ряде случаев сам должен инициировать нормативные, претензионные, судебные и другие механизмы защиты. Но для мигрантов эта инициация механизмов часто блокирована и трудноосуществима. Человек, испытывающий сложности с оформлением документов на регистрацию проживания, существенно огра-

См.: Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ от 20.11.2013.

ничен в самореализации как в телесном, территориальном, так и в духовном, профессиональном плане. Он порой полностью зависит от домовладельца, работодателя или миграционной службы. Затруднено получение медицинских услуг, гарантированной защиты в суде. Коллективные способы реализации и защиты прав зависят от групповой (национально-культурной, организационной) самоорганизации, например в землячествах, ассоциациях переселенцев, профсоюзах, с помощью правозащитных организаций. Пока трудно говорить также об эффективной коллективной защите. Подчас те или иные организации, наоборот, заинтересованы в беспомощности мигранта.

Неразвитость гарантий и механизмов реализации, охраны и защиты прав, их разобщенность создают серьезные проблемы для социальной работы с мигрантами. Натурализация, аккультурация, профессиональная адаптация и ориентация мигрантов предполагают учет не только чисто правовых, но и психологических, социально-антропологических аспектов, они не могут решаться эффективно без взаимодействия сотрудников миграционных служб, социальных работников (социальных педагогов) с юристами. Гарантии прав мигрантов, их натурализации затрагивают объективный и субъективный моменты. Объективный состоит в обеспечении правовой нормативной базы социальных служб, инфраструктуры (регистрация, принятие обращений, проверка данных, оформление справок, свидетельств и удостоверений и др.), подготовке социальных работников. Субъективный — это поддержание достоинства конкретного человека в трудных обстоятельствах маргинализации. Важной основой гарантий прав мигрантов остаются конституционные права, прежде всего право на передвижение, выбор места пребывания и жительства в их системной связи с другими конституционно-правовыми нормами.

Большую роль в защите права мигрантов призваны играть уполномоченные по правам человека. Они действуют на федеральном, региональном, а иногда и на местном (локальном) уровнях, защищая права человека в целом или отдельных категорий (детей, инвалидов и др.) в трудовой или предпринимательской сфере, сфере международных отношений и т.д. Соблюдение миграционного законодательства и нарушения в связи с этим прав граждан остаются в поле зрения уполномоченных по правам человека, поскольку миграция продолжает порождать проблемы, обусловленные недовольством населения неконтролируемой миграцией, непоследовательностью миграционной политики и принимаемых нормативных правовых актов. Среди основных направлений деятельности — обеспечение государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращение ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; защита права национальных меньшинств; социальная и культурная адаптация мигрантов, профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов, обеспечение межнационального и межконфессионального согласия и др.

В целом следует признать, что к настоящему времени в основном сформировалась необходимая правовая основа для организации социальной работы с мигрантами. Безусловно, дальнейшее совершенствование законодательства сохраняет свою актуальность. Однако основное внимание требует к себе уже правоприменительная практика, осуществление в соответствии с требованиями законодательства всех предусмотренных мер. Определенную помощь в этом могут оказать научно-аналитическое, экспертное и информационное обеспечение социальной работы с мигрантами.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >