ФОРМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

Форма территориального устройства — это способ определения составных частей территории государства, установление их правового статуса и распределение власти внутри государства между его различными частями и «центром». Содержанием территориального устройства выступает отношение частей государства друг с другом и с «центром», в котором выражается их правовое положение.

Известно, что территория любого государства неоднородна: входящие в состав государства территории отличаются своими географическими, этническими, экономическими, историческими и другими характеристиками. Иногда государство образуется из союза нескольких территориальных образований, сохраняющихся затем в виде субъектов новообразования (так были созданы США; земли ФРГ ранее были самостоятельными государствами). Чаще государство возникает в результате захвата других территорий, подчинения или ассимиляции населения. Чем более разнообразны (разнородны) входящие в состав государства составляющие его части, тем больше проблем возникает при территориальном устройстве государства.

При любом варианте возникновения или изменения государства всегда соблюдается основополагающий принцип: государство суверенно, его территория целостна, границы нерушимы. Признание за частями государства суверенитета противоречит этому принципу и ставит под сомнение существование такого государства. Может ли быть суверенным государство и одновременно суверенными входящие в него части? Очевидно, что нет. Поэтому признать, например, Германию суверенным государством до 1871 г. невозможно: это был союз суверенных государств, но не само государство. В этом состоит отличие федерации как сложной формы государственного устройства от формы межгосударственных (международных) отношений в виде пактов, конфедераций, содружеств, союзов и т.п.

Форму территориального устройства государства принято подразделять на простую и сложную. Эти формы отличаются способом образования государства и распределения компетенции органов государственной власти «центра» и территориальных образований. Простую форму имеют унитарные государства. Территория унитарного государства также состоит из определенных частей, которые принято именовать административно-территориальными единицами. Критерий их выделения может быть самым различным: экономическая целесообразность, исторические, географические особенности и т.п. Главное при этом то, что границы тех или иных частей унитарного государства (административно-территориальных единиц) и их статус определяет центральная власть.

Управление административно-территориальными единицами может осуществляться как централизованно, т.е. назначенным из центра чиновником, так и децентрализованно — на началах местного самоуправления. На практике централизованный и децентрализованный типы управления взаимосвязаны и поэтому наиболее распространенной является смешанная форма территориального устройства.

Сложную форму территориального устройства имеют государства, в состав которых входят государственные образования. Такая форма именуется федерацией. Государственные образования, в свою очередь, считаются субъектами федерации. Этим подчеркивается производность суверенитета федерации от суверенитетов этих государственных образований. С таким утверждением можно согласиться лишь отчасти. Действительно, федеративные государства образуются как добровольный союз нескольких государств[1] (даже если федеративное государство образовалось в результате завоевания, затем декларировалось вхождение такого государства на основе «добровольности», «договора»). Формирование федеративного государства можно представить в виде логической схемы суммирования суверенитетов, добровольной их передачи центру. Однако суверенитет в государстве един и неделим и не может быть одновременно у центра и у частей государства. Иными словами, если составные части передали свой суверенитет центру, то у передавших его больше нет. Поэтому в федеративном государстве на всей его территории действуют федеральные законы; важнейшие вопросы, имеющие общегосударственное значение, решаются федеральными органами власти и управления, которые вправе отменять решения органов власти и управления субъектов федерации; последние не имеют права одностороннего выхода из состава федерации. Принципиально важным здесь является то, что эти вопросы компетенции центра (органов государственной власти федерации) определяются не самой властью по своему усмотрению, а на основе заключаемого договора. Иначе говоря, компетенция федеральных органов государственной власти производна от решения представителей субъектов федерации, которые делегируют «в центр» не подлежащий расширительному толкованию объем полномочий. Все, что не попало в так называемую «исключительную» компетенцию органов государственной власти федерации, автоматически относится к компетенции органов государственной власти субъектов федерации. В этом принципиальное отличие федерации от унитарных государств, в которых вопросы распределения компетенции между центральными органами государственной власти и органами государственной власти административно-территориальных единиц решает «центральная» власть.

Федерация — это государство, в котором его части имеют (как правило) больше прав, чем в унитарном государстве, и поэтому считаются государственными образованиями. Субъекты федерации имеют свои органы власти и управления, которые решают многие вопросы своей территории, имеют свое законодательство (которое не может расходиться с принципами федерального), могут иметь свою судебную систему, местные налоги. Мнение субъектов федерации учитывается двухпалатным устройством парламента, проведением плебисцитов и другими способами.

Федерации принято классифицировать по нескольким основаниям. В зависимости от способа их образования они подразделяются на договорные и конституционные; с точки зрения правового статуса субъектов (их взаимоотношения с органами государственной власти других субъектов федерации и федеральными органами государственной власти) — на симметричные и асимметричные; по специфике субъектного состава — на территориальные, национальные и смешанные. В этой связи следует отметить, что современные федерации не строятся по национальному принципу. Там, где такое устройство искусственно навязывалось — СССР, Югославия, Чехословакия, федеративные государства распадались после падения тоталитарных политических режимов.

Принцип государственного самоопределения наций доминировал в эпоху крушений империй и сегодня признается лишь там, где существует угнетение, подавление национальных меньшинств. В демократических же государствах действует принцип национальнокультурной автономии, существенный вклад в разработку которого внесли в начале XX в. австро-марксисты. Поэтому национальных федераций в прямом буквальном смысле слова ныне нет (исключение составляет Бельгия).

Российскую Федерацию следует отнести к конституционному, асимметричному, смешанному (территориально-национальному) типу. Более подробно этот вопрос рассматривается в курсе конституционного права.

  • [1] Так образуются классические федерации, федерации в прямом смыслеэтого слова (Швейцария, США, ФРГ). Однако многие государства объявили себя федерациями, не имея для этого достаточных оснований. Такогорода федерации И.А. Ильин назвал «мнимые», а более мягко сегодня ихименуют конституционными (в противоположность договорным).
 
Посмотреть оригинал