Полная версия

Главная arrow Право arrow Административная юрисдикция в уголовно-исполнительной системе

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Производство по делам об административных правонарушениях в уголовно-исполнительной системе

Внешнесистемная административная деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, как было отмечено выше, направлена на реализацию ряда основных функций, закрепленных за учреждениями. В рамках данного вида деятельности сотрудники учреждений вступают в административные правоотношения с не подчиненными им субъектами: гражданами, государственными органами, предприятиями, учреждениями, общественными и религиозными объединениями.

Сама специфика уголовно-исполнительной системы как субъекта правоохранительной деятельности предопределяет закрепление за органами и учреждениями функций по поддержанию правопорядка, общественной безопасности, борьбе с правонарушениями и их профилактике. Поэтому законодатель совершенно оправданно наделил их соответствующими полномочиями, среди которых особое место занимают полномочия в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Данная деятельность осуществляется наравне с уголовно-процессуальной, оперативно-розыскной и уголовно-исполнительной. Но именно административная деятельность выступает качественной характеристикой уголовно-исполнительной системы как субъекта государственного управления.

Законодатель не дает официального толкования термина «производство по делам об административных правонарушениях», поэтому его можно раскрыть с объективной и субъективной точек зрения.

Так, при субъективном подходе производство по делам об административных правонарушениях представляет собой регулируемую административно-правовыми нормами деятельность (совокупность процессуальных действий) компетентных субъектов по разрешению дел об административных правонарушениях и применению к виновным лицам мер административного наказания[1]. Следует отметить, что данный вид административной деятельности не сводится лишь к порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятию по ним соответствующих решений, он включает в себя и деятельность по применению мер принуждения. В своей работе О.М. Соловьева справедливо уточняет данное положение, указывая не на абстрактные меры принуждения, а на их конкретную часть, а именно на меры административного пресечения - меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях[2].

Производство по делам об административных правонарушениях с объективной точки зрения - это институт административного права, объединяющий правовые нормы, регламентирующие деятельность компетентных субъектов по разрешению дел об административных правонарушениях и применению к виновным лицам мер административного наказания.

Последнее определение справедливо указывает на существование соответствующей системы административно-правовых норм, основным источником которых выступает КоАП РФ. В нем законодательно закреплены правовые основы, «те исходные позиции, которыми призваны руководствоваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении и разрешении конкретных дел об административных правонарушениях»[3], в том числе в сфере функционирования органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.

Применительно к анализируемому вопросу КоАП РФ предусматривает полномочия должностных лиц уголовно-исполнительной системы как по составлению протоколов за отдельные правонарушения (ч. 1, п. 5 ч. 5 ст. 28.3), так и рассмотрению дел об административных правонарушениях (ст. 23.4). Кодекс также наделяет должностных лиц уголовно-исполнительной системы правом применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (п. 11 ч. 1 ст. 27.2; п. 7 ч. 1 ст. 27.3, 27.7, 27.10, 27.15). Это означает, что органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, их должностные лица являются полноправными субъектами производства по делам об административных правонарушениях, наделенными властными полномочиями. Правовое регулирование данного производства, как было указано выше, осуществляется, помимо КоАП РФ, нормами УИК РФ и правовых актов Минюста и ФСИН России[4].

Задачами производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и в сфере административной деятельности уголовно-исполнительной системы, являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Большое значение при характеристике производства по делам об административных правонарушениях имеют принципы его осуществления, свойственные всем его видам. В целом они широко исследуются в рамках административно-правовой науки[5]. В частности, производство базируется на принципах законности, презумпции невиновности, национального языка, оперативности, равенства всех перед законом, гласности, состязательности сторон, открытого рассмотрения дела.

Производству по делам об административных правонарушениях присуща определенная стадийность. Стадия - это относительно самостоятельная часть производства, которая наряду с общими задачами имеет свойственные только ей задачи, свои круг участников, процессуальные действия, результаты и их процессуальное оформление[6]. Они органично связаны между собой - последующая, как правило, начинается после того, как закончена предыдущая. В научной литературе нет однозначного мнения по количеству стадий. Одни ученые выделяют две стадии - процедурную и исполнительную[7], другие пять - возбуждение дела, рассмотрение дела, вынесение решения, исполнение решения, обжалование и опротестование решения[8], некоторые считают, что исполнение решения по делу - это самостоятельное производство, которое регулируется исполнительным правом[9].

Несмотря на интерес к указанным точкам зрения, считаем целесообразным придерживаться стадийности производства, которая закреплена в КоАП РФ. Также необходимо учитывать, что каждая стадия распадается на этапы, характеризующие порядок осуществления группы взаимосвязанных процессуальных действий в рамках одной стадии.

С учетом изложенного рассматриваемое производство в уголовно-исполнительной системе состоит, как и любой вид производства по делам об административных правонарушениях, из четырех стадий:

  • 1) Возбуждение дела об административном правонарушении:
    • - установление основания и поводов к возбуждению дела;
    • - составление протокола и возбуждение дела;
    • - административное расследование;
    • - направление материалов для рассмотрения по существу.
  • 2) Рассмотрение дела об административном правонарушении:
    • - подготовка дела к рассмотрению;
    • - анализ и оценка собранных материалов и обстоятельств дела;
    • - вынесение постановления по делу;
    • - доведение постановления по делу до сведения сторон.
  • 3) Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях:
    • - обжалование, опротестование постановления по делу;
    • - подготовка и рассмотрение жалобы на постановление по делу;
    • - принятие решения по жалобе на постановление по делу;
    • - доведение решения до сведения.
  • 4) Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях:
    • - обращение постановления по делу к исполнению;
    • - непосредственное исполнение постановления по делу;
    • - окончание исполнения постановления по делу.

Следует обратить внимание, что в рамках изучаемого производства должностные лица уголовно-исполнительной системы могут выступать его субъектами не на всех стадиях, что обусловлено спецификой соответствующих составов административных правонарушений.

Административные правонарушения, предусмотренные КоАП РФ применительно к уголовно-исполнительной системе, можно разделить на две группы.

Первая группа административных правонарушений - это правонарушения, не имеющие специфики для функционирования ФСИН России, они могут быть совершены и в уголовно-исполнительной системе, и в других сферах жизнедеятельности общества. К ним относятся следующие составы КоАП РФ: ч. 1 ст. 19.5 (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль), ст. 19.6 (непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения), ст. 19.7 (непредставление сведений (информации), ч. 1 ст. 19.3 (неповиновение законному распоряжению сотрудника... органа или учреждения уголовно-исполнительной системы), ст. 9.19 (несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте), ст. 17.7 (невыполнение законных требований... должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении), ст. 17.9 (заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод), ст. 20.2.2 (организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка), ч. 1 ст. 20.25 (неуплата административного штрафа).

По перечисленным составам должностные лица уголовно-исполнительной системы, перечень которых утвержден приказом ФСИН России от 19.12.2013 г. № 780, правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях. В случае обнаружения признаков административного правонарушения лицом, не уполномоченным составлять протокол, им составляется мотивированный рапорт.

Рассматривают же дела по существу мировые судьи. В данном случае должностные лица исправительных учреждений участвуют только на первой стадии производства, возбуждая дело об административном правонарушении. Однако данное право остается в большинстве своем номинальным. Считаем, что на то есть определенные причины. В том числе правовая неосведомленность самих сотрудников, нерешенные организационно-правовые вопросы. Так, в приказе № 780 не учтены новые положения, внесенные в КоАП РФ, а именно то, что ч. 5 ст. 28.3 предусматривает возможность составления протоколов об административных правонарушениях по ст. 17.7, 17.9, 19.9, 20.2.2 и 20.25 КоАП РФ должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с данным кодексом. Поэтому следует приказ № 780 в части полномочий должностных лиц уголовно-исполнительной системы дополнить положением о том, что в соответствии с п. 5 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ они правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных указанными статьями КоАП РФ.

Вторая группа административных правонарушений - это правонарушения, характерные только для деятельности уголовно-исполнительной системы, посягающие на ее нормальное функционирование. К ним законодатель относит два состава, предусмотренные ч. 2 ст. 19.3 КоАП РФ (неповиновение законному распоряжению сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы) и ст. 19.12 КоАП РФ (передача либо попытка передачи запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах или изоляторах временного содержания). По данным составам законодатель наделяет органы и учреждения уголовно-исполнительной системы правом не только составлять протоколы об административных правонарушениях, применять необходимые меры обеспечения производства, но и рассматривать материалы дела и выносить окончательное постановление.

Однако, как показывает практика реализации полномочий уголовно-исполнительной системы, касающихся ст. 19.12 КоАП РФ, материалы, собранные на первой стадии производства, передаются на рассмотрение мировым судьям. Причиной подобных действий является то, что, с одной стороны, ст. 23.4 КоАП РФ закрепляет право начальников исправительных учреждений рассматривать дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.12 КоАП РФ, с другой - санкция ст. 19.12 КоАП РФ предполагает назначение одновременно основного и дополнительного наказания в виде административного штрафа с конфискацией запрещенных предметов, что может осуществить только судья (ст. 3.7 КоАП РФ). Конечно, необходимо отметить, что в ст. 23.4 КоАП РФ есть оговорка - начальники исправительных учреждений реализуют свое юрисдикционное полномочие в части административных правонарушений, предметами которых являются предметы, изъятые из оборота. Но на практике сотрудникам исправительных учреждений приходится работать с вещами, не изъятыми из оборота[10], но запрещенными к передаче осужденным[11], что в обязательном порядке предполагает передачу материалов дела на рассмотрение мировому судье.

При этом отметим, что передача изъятых из оборота предметов (наркотики, оружие) зачастую образует состав более общественно опасного правонарушения - преступления (например, ст. 222, 228.1, 228.2, 234 УК РФ). Все это приводит к тому, что предоставленное начальникам учреждений уголовно-исполнительной системы право на рассмотрение административных правонарушений остается номинальным, нереализованным.

Для разрешения существующего противоречия полагаем необходимым внести изменения в ст. 19.12 КоАП РФ - дополнить санкцию административными наказаниями в виде предупреждения и административного штрафа без конфискации запрещенного предмета. Это обеспечит реальную возможность рассматривать указанные дела во внесудебном порядке в рамках компетенции начальников исправительных учреждений.

Более того, данное положение соответствует сути административного наказания. Установлено, что наибольший эффект от административной ответственности достигается при разумном сочетании ее различных мер. Применение даже минимального размера административного штрафа с конфискацией запрещенного предмета с учетом личности нарушителя и его материального положения не дает возможности максимально соблюдать требование соразмерности содеянному. Предложения об изменении административного законодательства в сторону расширения санкций статей Особенной части КоАП РФ высказывались такими ученые, как Е.А. Зерняева, О.М. Якуба[12].

Видится возможным санкцию ст. 19.12 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «влечет наложение предупреждения или административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией запрещенных предметов, веществ или продуктов питания или без таковой».

Кроме того, из анализа диспозиции ст. 19.12 КоАП РФ вытекает необходимость закрепления перечня предметов, веществ или продуктов питания, приобретение, хранение или использование которых запрещено осужденным, на уровне закона (в настоящее время данный перечень определяется ведомственным правовым актом). Полагаем возможным, разделить точку зрения В.А. По- никарова о закреплении данного перечня в федеральном законе, например в действующем УИК РФ в качестве приложения[13].

Также критического осмысления заслуживает ч. 2 ст. 23.4 КоАП РФ, закрепляющая перечень должностных лиц, имеющих право от имени органов и учреждений уголовно-исполнительной системы рассматривать дела об административных правонарушениях.

«Статья 23.4. Органы и учреждения уголовно-исполнительной системы.

2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанных в части 1 настоящей статьи органов и учреждений вправе начальники арестных домов, исправительных учреждений, следственных изоляторов и изоляторов временного содержания».

Дело в том, что виды учреждений, исполняющих наказание, определены в ст. 16 УИК РФ, к ним относятся: уголовно-исполнительные инспекции, арестные дома, исправительные центры, воспитательные колонии, колонии-поселения, лечебные исправительные учреждения, исправительные колонии, тюрьмы, следственные изоляторы. Законодатель в ст. 23.4 КоАП РФ неполностью и неточно указал данные учреждения и не упоминает начальников органов уголовно-исполнительной системы. Для того чтобы не загромождать наименованиями учреждений уголовно-исполнительной системы текст статьи видится возможным ограничиться формулировкой - начальники органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.

В свою очередь, изоляторы временного содержания в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 г. № ЮЗ-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» входят в структуру МВД России или пограничных органов ФСБ России и не являются частью уголовно-исполнительной системы. Следовательно, компетенцию начальников изоляторов временного содержания по рассмотрению соответствующих административных правонарушений необходимо исключить из ст. 23.4 КоАП РФ.

Таким образом, должностные лица уголовно-исполнительной системы наделены полномочиями непосредственно осуществлять процессуальные действия в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Производству по делам об административных правонарушениях в уголовно-исполнительной системе присущи общие черты производства по делам об административных правонарушениях как одного из его видов и специфические. К особенностям реализации данного производства можно отнести следующие.

Во-первых, административно-правовые нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, содержатся не только в КоАП РФ, но и УИК РФ, а также ведомственных правовых актах (приказах Минюста и ФСИН России).

Во-вторых, специальными составами в сфере деятельности уголовно-исполнительной системы, по которым может быть возбуждено дело об административном правонарушении, являются составы, предусмотренные ч. 2 ст. 19.3 и ст. 19.12 КоАП РФ.

В-третьих, лицами, в отношении которых осуществляется производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 19.3 или ст. 19.12 КоАП РФ, могут быть физические лица, достигшие на момент совершения административного правонарушения 16 лет и вменяемые (общий субъект), за исключением осужденных, подозреваемых и обвиняемых, находящихся в следственном изоляторе.

В-четвертых, субъектами, наделенными властными полномочиями по осуществлению соответствующих процессуальных действий в рамках производства, в частности, мер обеспечения производства, выступают сотрудники учреждений.

В-пятых, рассматривать дела об административных правонарушениях от имени исправительных учреждений вправе начальники учреждений.

При этом требуется дальнейшая работа по совершенствованию правовой и методической основы производства по делам об административных правонарушениях в уголовно-исполнительной системе.

Вопросы для самоконтроля

  • 1. В чем особенности производства по делам об административных правонарушениях в уголовно-исполнительной системе?
  • 2. Назовите задачи производства по делам об административных правонарушениях.
  • 3. Кто уполномочен составлять протоколы об административных правонарушениях в уголовно-исполнительной системе?
  • 4. Укажите стадии производства по делам об административных правонарушениях.
  • 5. Какие административные правонарушения подведомственны уголовно-исполнительной системе?

Рекомендуемая литература

  • 1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.
  • 2. Федеральный закон от 15.07.1995 г. № 10-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.
  • 3. Закон Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
  • 4. Приказ ФСИН России от 19.12.2013 г. № 780 «Об утверждении перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, и перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных осуществлять административное задержание» // Российская газета. 2014. № 68.
  • 5. Зерняева Е.А. Административная ответственность за передачу запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы или в местах содержания под стражей: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2003.
  • 6. Казина Т.В. Новые тенденции в производстве по делам об административных правонарушениях // Администратор суда. 2015. №4. С. 41^15.
  • 7. Мельникова Н.А. Административная деятельность учреждений Федеральной службы исполнения наказаний: Дне. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
  • 8. Поникаров В.А. Основы административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе (организационно-правовые аспекты): Монография. М., 2007.
  • 9. Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Монография. М., 2015.
  • 10. Соловьева О.М. Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного изучения: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004.

  • [1] См.: Соколова З.К. Единство права и морали административно-юрисдикционной деятельности милиции общественной безопасности: Автореф.дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 11,13-14.
  • [2] См.: Соловьева О.М. Производство по делам об административныхправонарушениях: опыт системного изучения: Дис. ...канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 19-20.
  • [3] См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.М., 2002. С. 149.
  • [4] См., напр.: Приказ ФСИН России от 19.12.2013 г. № 780 «Об утверждении перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы об административныхправонарушениях, и перечня должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных осуществлять административное задержание» // Российская газета. 2014. № 68.
  • [5] См., напр.: Михайленко А.П. Организация и осуществление производства по делам об административных правонарушениях в органах внутреннихдел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 13-15.
  • [6] См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2007. С. 469,Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Сущность иактуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 1990. С. 17.
  • [7] См.: Агапов А.Б. Административное право. М., 2000. С. 233-234.
  • [8] См.: Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории,практики, правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 114-115.
  • [9] См.: Лукьянова Е.Г. Тенденции развития процессуального законодательства в свете общей теории права // Государство и право. 2003. № 2. С. 104;Валеев Д.Х. Исполнительное производство в системе права России // Правоведение. 2001. № 5. С. 172; Круглов В.А. Процессуально-исполнительноеправо по делам об административных правонарушениях как самостоятельнаяотрасль права // Журнал российского права. 2003. № 8. С. 150.
  • [10] Перечень предметов, изъятых из оборота, закреплен Указом Президента Российской Федерации от 22.02.1992 г. № 179 «О видах продукции (работ,услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена»,также виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте недопускается, закреплены, например, в федеральных законах от 13.12.1996 г.№ 76-ФЗ «Об оружии», от 08.01.1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах ипсихотропных веществах» и т.д. На данный момент отсутствует на федеральном уровне закон, который бы установил единый исчерпывающий переченьпредметов, изъятых из оборота.
  • [11] Перечень, запрещенных предметов для лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, предусмотрен правилами внутреннего распорядка, утвержденными приказами Минюста России для конкретных видов учреждений.
  • [12] См.: Зерняева Е.А. Административная ответственность за передачузапрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы или в местах содержания под стражей: Дне. ... канд.юрид. наук. Томск, 2003. С. 145-146; Якуба О.М. Административная ответственность по административному праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности: Автореф. дне. ... д-ра юрид. наук. Харьков, 1964. С. 19.
  • [13] См.: Поникаров В.А. Основы административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе (организационно-правовыеаспекты): Монография. М., 2007. С. 231-232.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>