Полная версия

Главная arrow Маркетинг arrow История российской рекламы. Современный период

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В РЕКЛАМЕ

Реклама в законе

Законы — как паутина, в которой запутывается мелкая мошка, а не шмели и осы1.

Джонатан Свифт

С активным развитием российского рекламного рынка в начале 1990-х годов встал вопрос о его законодательном регулировании. Сначала разрозненные нормы, касавшиеся рекламной деятельности, стали появляться в отдельных законах, регулировавших взаимоотношения участников товарных рынков. И лишь потом Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России) вплотную занялся разработкой специального законопроекта о рекламе, призванного в том числе консолидировать законодательные нормы, регулирующие рекламную деятельность.

Наталия Фонарева, в 1998-2002 годах первый заместитель министра России по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, в 1993-1997 годах занимавшая должность заместителя председателя ГКАП России:

«Фактически с начала создания Антимонопольного комитета в 1991—1992 годах велась масштабная фронтальная работа по принятию Верховным Советом РСФСР фундаментальных законов — “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках России”, “О защите прав потребителей” и др. После того как эти законы были приняты, были созданы подзаконные ведомственные нормативные правовые акты процессуального характера»2.

Уже в первом из указанных законов — “О конкуренции...”, принятом 22 марта 1991 года, упоминается реклама. Статья 10 (“Формы недобросовест-

Серия плакатов для наружной рекламы “Принцип есть принцип”. Водка “Флагман”, Русская винно-водочная компания. РА McCann-Erickson Russia (Москва).

1-е место в номинации «Напитки алкогольные» конкурса «Печатная реклама» IX ММФР

ной конкуренции”) устанавливала, что “не допускается некорректное сравнение хозяйствующим субъектом в процессе его рекламной деятельности производимых или реализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъектов”.

27 декабря 1991 года был принят Федеральный закон “О средствах массовой информации”, регулировавший распространение рекламы в СМИ (ст. 36) и содержавший бланкетную (отсылочную) норму об ответственности за нарушение правил ее распространения (ст. 60).

Принятыми 22 июля 1993 года Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан была запрещена реклама алкогольных напитков и табачных изделий в СМИ (ст. 19), что вызвало бурный протест рекламистов.

Наталия Фонарева :

«Антимонопольный комитет занимался прежде всего регулированием рыночных процессов, установлением правил добросовестной конкуренции. Но для нас, специалистов антимонопольных органов, было совершенно очевидно, что нужно разрабатывать и рекламное законодательство как неотъемлемую часть конкурентного права.

В конце 1993 года мы начали переговоры с экспертами Международной организации экономического сотрудничества и развития (OECD). Мы просили их помочь нам ознакомиться с зарубежным рекламным законодательством, чтобы самим не изобретать велосипед. Сначала зарубежные эксперты сомневались, не рано ли России этим заниматься? Но нам удалось их убедить, после чего они сделали хорошую подборку законов, регулирующих рекламную деятельность самых разных стран — и европейских, и США, и Канады, и даже Бразилии. Мы также ознакомились с нормативными актами ЕЭС, например Европейской конвенцией о трансграничном вещании, так как для нас были важны и международные договоры.

На этой базе и на наших собственных представлениях о том, что происходило в России и какой должна быть российская реклама, мы начали разрабатывать закон.

Одновременно в 1993 году началась бурная деятельность так называемых финансовых пирамид, которую было необходимо пресечь. Но работа над законопроектами — дело масштабное и быстро не делается. Поэтому весной 1994 года мы разработали проект Указа Президента Российской Федерации “О защите потребителей от недобросовестной рекламы”, направленный на защиту населения от деятельности “финансовых пирамид”. Этот указ появился 10 июня 1994 года»3.

Указ был издан с целью упорядочения рекламы услуг банков, финансовых, страховых и инвестиционных организаций, а также граждан-предпри- нимателей; пресечения недобросовестной конкуренции и обеспечения защиты прав потребителей на получение достоверной информации. Для этого при размещении рекламы рекламодатели были обязаны указывать реальные размеры выплаченных дивидендов и процентов по вкладам, дату и номер регистрации выпуска рекламируемых ценных бумаг, не допускать объявления гарантий о будущей эффективности своей деятельности и др. Полномочия по контролю над подобной рекламной деятельностью были возложены на ГКАП России.

Несмотря на то, что указ президента не мог ввести административную или уголовную ответственность за нарушения, именно с него началась борьба с “финансовыми пирамидами”. 2 сентября 1994 года вышло два распоряжения Правительства России — № 1409-р и № 1410-р. Первое из них предписывало государственным СМИ немедленно приостановить и впредь не допускать размещения рекламы тех рекламодателей, которые привлекают средства граждан и юридических лиц, нарушая законы “О СМИ” и “О защите прав потребителей”. Второе распоряжение касалось непосредственно деятельности АО “МММ” и приостанавливало его рекламу в государственных СМИ в связи с нарушением упомянутого указа президента.

Леонид Бочин, в 1997-2010 годах министр правительства Москвы по вопросам природопользования и защиты окружающей среды, в 1992-1997 годах занимавший должность председателя ГКАП России:

“В день выхода этого указа мы провели пресс-конференцию для разъяснения его сути и направленности. Отвечая на вопросы корреспондентов о том, какие, по нашему мнению, компании нарушают действие этого указа, мы перечислили “Русский дом Селенга”, “Хопер-Инвест”, “МММ”. И в тот же день начался обвал “пирамиды” “МММ”. Так что история российского рекламного законодательства началась с выхода указа и блестящей реализации принципа “на воре шапка горит”»4.

Наталия Фонарева :

«Указ, конечно, сыграл свою определенную позитивную роль, но все же в большей степени носил декларативный характер.

Максимум, что можно было сделать на его основе, это направить из антимонопольных органов в органы, выдавшие лицензию, представление о временном приостановлении действия лицензии. Хотя и этот механизм имел недостатки.

Предположим, мы направляем представление о приостановлении деятельности, например, банка. После чего начинается паника клиентуры и, соответственно, — массовое изъятие вкладов. Банку сразу наступает конец. Это очень жесткая мера. Поэтому если такие представления направлялись, то только о приостановлении деятельности лицензии в части разрешения на привлечение новых клиентов. Причем это могло касаться не только банков, но и различных фондов, страховых организаций и т.д.

В то же время шла форсированная работа над законопроектом о рекламе. Надо отметить, что еще в 1993 году, прежде чем начать работу, мы собрали наиболее известных представителей рекламного бизнеса и предложили им работать вместе. На это последовал прямой вопрос: “А сколько вы нам за это заплатите?”. Нас это крайне удивило. Мы объяснили, что сами работаем на голом энтузиазме, потому что государство не финансирует разработку этого закона, и никаких грантов мы тоже не получали. Поэтому можем только предложить им работать вместе и даром, во имя процветания дела. Предложение было встречено весьма прохладно, и никто из рекламистов к нам в рабочую группу поначалу не пришел.

В декабре 1993 года мы представили вариант (для нас это уже был “-над- цатый” вариант) закона на суд рекламной общественности. Тогда президентом Ассоциации рекламных агентств (АРА) был Игорь Писарский. Сходка в Доме дружбы народов на Новом Арбате была очень бурной. Если кратко подводить ее итоги, то рекламное сообщество единогласно заявило: “Нам такой закон не нужен!”. На это мы объяснили, что им на самом деле никакой закон не нужен — беззаконие удобней всего (по крайней мере, до поры до времени).

Но рынок развивается, конкурентная борьба обостряется, реклама уже сложилась в достаточно самостоятельную отрасль, и, помимо интересов рекламного бизнеса и рекламодателей, есть интересы общества и государства. Большая часть этих интересов связана с установлением правил добросовестной конкуренции при производстве, размещении и распространении рекламы. При этом еще есть интересы, не связанные напрямую с конкуренцией и ее правилами, но связанные с социально-психологическими сторонами жизни общества. Ведь реклама — вид деятельности, оказывающий огромное социальнопсихологическое воздействие на жизнь общества и поведение людей. Не случайно эти аспекты логично нашли свое отражение в Законе “О рекламе”, который касается не только людей, связанных с рекламой, но каждого человека.

Когда законопроект только готовился к представлению Правительству Российской Федерации, мне нужна была виза Министерства юстиции России. Я позвонила одному из ответственных работников министерства, который должен был смотреть наш законопроект. Сотрудник говорит: “Вы понимаете, у нас сейчас огромное количество законопроектов и очень много работы”. На это я ответила: “Я все понимаю, но давайте мы с вами так договоримся — этот закон касается каждого человека и каждый день, он по своей значимости и масштабности не меньше, чем российский закон о защите прав потребителей. Поэтому вы возьмите его вечером домой, попробуйте начать читать, если вам будет интересно, прочтите его до конца, а если неинтересно — то ставьте его в общую очередь”. На следующий день сотрудник Минюста России мне позвонил и сказал: “Закон очень интересный — будем продвигать”.

В начале 1994 года законопроект был рассмотрен на коллегии ГК АП России, одобрен и направлен в Правительство Российской Федерации. Позднее, в августе-сентябре 1994-го, рассмотрело его и внесло законопроект “О рекламе” на рассмотрение в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации. Официальным представителем Правительства России по этому законопроекту был назначен тогдашний председатель ГКАП России Леонид Бочин.

После этого началась настоящая, я бы не побоялась этого слова, травля в прессе, смысл которой сводился к тому, что законопроект написан с коррупционными целями, но никому не удастся задушить рекламный бизнес»5.

Леонид Бочин:

«Мы в исторически ограниченное время сумели подготовить проект такого закона, который на удивление безболезненно прошел в Правительстве Российской Федерации. Когда я говорю “на удивление”, то имею в виду, что 1995 год был урожайным по числу знаковых для России законов — Закон “О регулировании деятельности естественных монополий”, Закон “О рекламе”, новая редакция Закона “О защите прав потребителей”, новая редакция антимонопольного закона и поправки в законодательство, регулирующее рынок финансовых услуг. В этом пакете Закон “О рекламе” имел значительный вес.

Конечно, во время расцвета рынка рекламных услуг и воинствовавшей безответственности за введение в заблуждение потребителя, этот закон мало кому понравился. Целый ряд великих противников закона по полной программе обрушились на Антимонопольный комитет через СМИ. И уж как они только не изгалялись и не изощрялись в домыслах, гипотезах, упреках в будущей нечистоплотности чиновников — “этих мерзких людей”, которые мешают массмедиа зарабатывать деньги на доверчивом, глупом населении, до сих пор воспринимающим СМИ как источник правды, не имеющий права обманывать или вводить в заблуждение. Антимонопольный комитет не оставил без внимания достаточно искусные выпады журналистов и по некоторым газетным публикациям возбудил дела, некоторые из них дошли до суда, который признал нашу правоту.

Параллельно мы организовали встречу с рядом ведущих и влиятельных деятелей массмедиа, чтобы разъяснить существо закона и его особенности. Должен сказать, что одно из интервью, посвященных будущему закону, я давал Владиславу Листьеву незадолго до его смерти. Оно было достаточно любопытным. Листьев обрушился на меня с вопросами, например: что вы собираетесь делать с “Газпромом”? Как вы боретесь с монополиями, есть ли здесь успехи? Неужели настало время для контроля над рекламой? Начало было достаточно агрессивным, но под конец разум возобладал над эмоциями. Я в то время встречался и с господином Евстафьевым, и с господином Любимовым, и с господами Лисовским, Жечковым, Заполем, Филипповым»6.

Наталия Фонарева:

«Одновременно с кампанией в прессе рекламное сообщество начало работу над альтернативным законопроектом, который получился с профессиональной точки зрения ниже всякой критики»7.

Дело в том, что у рекламистов существовало по поводу законопроекта “О рекламе” противоположное мнение: рекламная деятельность должна регулироваться не столько государством, сколько методом саморегулирования, как это происходит в большинстве западных стран. А ГКАП России такой вариант, разумеется, даже не рассматривался.

Вячеслав Черняховский, в 2000 году вице-президент ГК Media Arts:

«В декабре 1993 года на заседании рекламного “P-клуба” заместитель председателя ГКАП России госпожа Н.Е. Фонарева зачитала текст законопроекта “О рекламе”. В создании “правительственного” законопроекта помимо ГКАП участвовали представители Государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации и Института экономики Министерства культуры России.

Молодые российские рекламисты текст закона на слух не восприняли, но поняли, что ничего хорошего им принятие такого закона не сулит. Саморегулирование рекламы, принятое в большинстве стран мира (только в семи странах рекламу регулировали с помощью законов!), вряд ли было бы принято и заработало в стране, привыкшей к госрегулированию всего и вся и плановой социалистической экономике. Поэтому Ассоциация рекламных агентств решила разработать альтернативный проект закона. В рабочую группу вошли И. Дзялошинский (Институт печати), В. Иевлев (исполнительный директор АРА), И. Крылов (независимый публицист), А. Рубанов (доктор юридических наук, профессор, Институт государства и права), В. Черняховский (директор по маркетингу “ИМА-пресс”).

Оба проекта сильно заимствовали положения и нормы Международного кодекса рекламной практики Международной торговой палаты, освещавшие в основном этические и моральные аспекты рекламы и носившие рекомендательный характер. Тем не менее вариант АРА предусматривал смягчение прямого контроля государства в лице ГКАП путем создания системы общественного контроля в виде Национального совета по рекламе»8.

Игорь Писарский, генеральный директор РА “Р.И.М.”, бывший первый президент PAPA:

«Для работы над Законом “О рекламе” при Ассоциации рекламных агентств (АРА) была создана группа специалистов из четырех-пяти человек. Среди них, я помню, были Вячеслав Черняховский и руководитель центра социологических исследований МГУ Александр Гаспаришвили. Они разработали первые варианты законопроекта “О рекламе” от Ассоциации. Наш законопроект был вынесен на рассмотрение Госдумы несколькими депутатами через Комитет по СМИ. Но к этому времени уже существовал правительственный законопроект, выдвигавшийся от Антимонопольного комитета, который курировала и активно продвигала милейшая Наталья Фонарева.

В правительственном законопроекте был четкий запрет на рекламу табачных и алкогольных изделий. Также много копий было сломано по поводу определения “рекламы” и “рекламного агентства”. Вообще, споров по сути было довольно много. Соответственно, два законопроекта столкнулись лбами»9.

Леонид Бочин:

«В то время Комитет Госдумы по СМИ возглавлял Михаил Полторанин, а его первым замом был господин Яковенко, личность также достаточно известная. Собственно, Яковенко и явился тем двигателем, который проталкивал интересы представителей рекламного бизнеса. Этот комитет возглавил движение, противопоставляя свой, как они его без ложной скромности назвали, “альтернативный” законопроект правительственному.

Этот “альтернативный” законопроект на 98 процентов состоял из нашего. Ведь они, посчитав, что это в порядке вещей, взяли правительственный законопроект, выкинули из него скромную статью, обеспечивающую полномочия и компетенцию Антимонопольного комитета по регулированию рынка рекламных услуг, и вписали вместо нее некий Общественный совет, возложив эти полномочия на него. При этом нетрудно догадаться, что ответственность Общественного совета на этом поприще — декларативна. Что касается остальных статей, то в них были внесены небольшие редакционные изменения, я бы сказал, вкусового характера, не несущие в себе серьезной смысловой нагрузки.

Задача была очевидна — выбить ключевой пункт, обеспечивающий государственное регулирование рынка рекламных услуг, и пустить это на механизм саморегулирования. При этом рекламисты рассказывали разные романтические истории о том, как рекламный рынок регулируется в западном мире, как на Западе органы государственного регулирования самоустранились, как рынок сам все ставит на свои места -— и это единственно правильное решение. Руководители рекламного бизнеса поставили на альтернативный вариант и организовали достаточно шумную пропагандистскую кампанию для его поддержки»10.

По просьбе журнала “Рекламный мир” Федеральный закон “О рекламе комментировал вице-президент Ассоциации рекламных агентств России Игорь Писарский:

«История эта началась с закона об основах охраны здоровья граждан, содержавшего положение о запрете рекламы табачных и алкогольных изделий. Тогда и началась полная драматизма борьба.

Вскоре ГКАП было поручено правительством разработать законопроект о рекламе. АРА не принимала участия в разработке этого акта. Спустя полгода появился первый проект Антимонопольного комитета, и был он настолько плох, что мы поняли: нужна альтернатива. Наша рабочая группа создала свой проект закона, который назывался вначале “версия АРА”, а потом “версия Госдумы”.

Плакат “Большое удовольствие”. Водка “На троих”. РА “Аврора” (Москва)

Основное же противоречие между двумя проектами заключалось в том, кто и как будет контролировать рекламный процесс в стране. Мы не хотели отдавать это в руки чиновников, считая, что контролировать рекламу должен Общественный совет, в который могли бы входить потребители, СМИ и непосредственно рекламисты и рекламодатели»11.

Вячеслав Черняховский:

«19 июля 1994 года в конференц-зале гостиницы “Москва” состоялись парламентские слушания законопроектов “О рекламе”. Проект ГКАП представляла госпожа Н.Е. Фонарева, поддержанная представителями Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП), Центробанка России. Проект поддержали и представители Ассоциации работников рекламы (ныне — Национальная рекламная ассоциация) — Б. Школьников, И. Борзенков, И. Рожков.

В поддержку альтернативного проекта АРА выступили представители Союза журналистов (И. Яковенко), “Российского телевидения” (О. Попцов); достойно представили интересы рекламного сообщества И. Писарский (президент АРА), В. Ананич (президент Фонда поддержки рекламопроизводителей), Ю. Заполь (руководитель “Видео Интернешнл”). Они постарались показать, что правительственный законопроект предусматривал не столько стимулирование развития качественной и эффективной рекламы, строительство рынка рекламных услуг, неотъемлемой составляющей комплекса маркетинговых коммуникаций, важного элемента рыночной экономики, — необходимого компонента социально-экономической среды демократического общества, сколько изначально предполагал создание и функционирование системы изобличения и наказания массовых нарушений прав потребителей, правил добросовестной конкуренции, монополизации рынка.

Увы, ни откровенная “заданность” закона на выявление и наказание нарушителей вместо поддержки и обучения молодых предпринимателей- рекламистов, ни уникальное по своей эклектичности определение рекламы [...реклама (рекламное сообщение) — информация (сведения...)], что впоследствии спровоцировало продолжающееся и сегодня активное расширительное толкование закона, не остановили его принятия.

Молодое, в чем-то, вероятно, инфантильное рекламное сообщество, объединившись с представителями СМИ в попытке либерализовать “карательный” и “запретительный” законопроект, проиграло. Рекламисты одними из первых осознали, что “поддержка предпринимательства”, входившая, кстати, в функции ГКАП, важна и интересна только самим предпринимателям, — помощи ждать неоткуда, рынок, индустрию нужно строить самостоятельно, приобретая столь необходимый опыт, закалку, жизнестойкость и оптимизм. С этим и живем по сей день»12.

Наталия Фонарева :

«К концу 1994 года был готов альтернативный законопроект — парламентский, и на рассмотрение Государственной думы его выносил депутат, в то время председатель Комитета Госдумы по информационной политике и связи Михаил Полторанин.

Мы согласились на то, чтобы оба законопроекта были опубликованы в прессе, что само по себе — исключительный случай. Как я помню, до этого в прессе публиковались лишь проекты Конституции и Гражданского кодекса. Таким образом, до конца 1994 года у нас шла полемика с рекламным сообществом»13.

Леонид Бочин:

«Я не хочу раскрывать секреты моей личной работы с депутатами Государ- ственной думы, с фракциями и их руководителями. Моей задачей было провести через Думу правительственный вариант. Рекламисты тоже работали с депутатами. Вопрос, очевидно, был в организаторских способностях, умении выстроить диалог, привести аргументы, организовать собственно кампанию. Это искусство руководителя. Не мне судить, насколько это у меня получилось, но могу сказать, что результаты голосования были такие: при первом чтении в пользу правительственного варианта перевес был всего человек в пять — десять, а уже в третьем чтении: 252 человека — за, 26 — против и 3 воздержались.

Но даже небольшой перевес в первом чтении дал нам ключевую победу — правительственный законопроект был взят за основу. Бизнесмены тут же переориентировались и пошли на перемирие. Принесли горячительное, и дальше — как в мультфильме про кота Леопольда — “Давайте жить дружно!”»14.

Игорь Писарский:

«По результатам второго чтения была создана согласительная комиссия, перед которой встала задача свести эти законопроекты воедино и получить какой-то компромиссный вариант, который получился, надо отметить, более- менее устраивающим обе стороны.

Я помню забавный случай, как в году 1994-м на заседание согласительной комиссии мы с Артемом Вагиным явились почему-то в бордовых пиджаках, причем не сговариваясь. После этого мы, наверное, раза четыре слышали или даже читали: “Мол, по Думе ходят рекламисты в красных пиджаках — бандиты оккупировали Думу”.

Пусть мы и не добились идеального результата, но получившийся вариант закона, даже при ряде существенных недостатков, все же вполне приемлем»15.

Наталия Фонарева:

«В начале 1995 года при рассмотрении альтернативных законопроектов о рекламе в первом чтении победил правительственный законопроект.

Я не могу не отдать историческое должное бывшему председателю Комитета Государственной думы по труду и социальной политике Сергею Калашникову, который после доклада по обоим проектам выступил с пламенной речью. Ее суть: кто за контроль государства над рекламой — голосуйте за правительственный проект, а кто за контроль над ней “денежных мешков” (или что-то подобное) — голосуйте за альтернативный. Таким образом, после первого чтения правительственный (а по существу наш) проект был принят за основу»16.

Победа правительственного законопроекта вызвала очередную волну возмущения в прессе.

«“Мы должны сделать все, чтобы этот закон не был принят”. Не только главный редактор “Известий” И. Голембиовский, но и многие другие руководители СМИ, рекламодатели и производители рекламы критически отнеслись к одобренному Госдумой в первом чтении Закону “О рекламе”.

“Речь идет о ликвидации рекламы в стране, а значит, о ликвидации единственного экономического источника свободы прессы”, — заявил один из авторов альтернативного проекта, председатель подкомитета по печати Госдумы И. Яковенко. По его мнению, ГКАП будет контролировать весь рекламный рынок и трактовать закон, написанный “так невнятно, что любую рекламу можно будет признать незаконной и неправомерной”.

“С нами регулярно разговаривают с позиции силы, почему бы иногда и нам не следовать этому пути?!” — заметил Ш. Муладжанов, главный редактор “Московской правды”, и предложил коллегам сделать нежелательными персонами на страницах газет и в теле- и радиоэфире тех депутатов, которые проголосуют за принятие закона.

К диалогу с законодателями призвал всех руководитель НТВ И. Мала- шенко. Его телекомпания подготовила дельные замечания к проекту федерального закона»17.

«Шум, поднятый АРА вокруг проекта Закона “О рекламе”, послужил прекрасной рекламой молодому рекламному бизнесу — оказывается, он организован лучше многих других и с удовольствием поигрывает мускулами.

А главное, этот шум пошел на пользу самому закону — в этом можно было убедиться на пресс-конференции, проведенной ГКАП в лице его председателя Л. Бочина и основного автора проекта Н. Фонаревой.

Много споров вызывала ст. 28, где было записано, что президент создает контролирующий орган, и депутат Починок в Думе возражал против новой структуры. Речь шла, оказывается, о Судебной палате, которая давно создана. В новой редакции не обозначен никакой контролирующий орган, а только его функции.

В ст. 27 говорится о ГКАП как контролирующем рекламу. Теперь упомянут антимонопольный орган — а кто знает, как он будет называться завтра? Как будет построена структура управления, никто сказать не может»18.

Наталия Фонарева :

«Подготовка законопроекта ко второму чтению была, пожалуй, одним из самых интересных этапов работы. Именно при подготовке к рассмотрению Государственной думой во втором чтении и складывается окончательный “облик” проекта. Вместо политической борьбы, в основном подковерного свойства, и криков началась профессиональная работа. Мы предложили в ней участвовать Михаилу Полторанину, но он резко отказался. В то же время в рабочей группе появились очень интересные, профессиональные и дельные люди. Среди них я бы особо хотела отметить Бориса Рудника, который тогда был директором НИИ культуры, ответственного секретаря Комитета по рекламной деятельности ТПП Дмитрия Бадалова, ответственного сотрудника Главного правового управления Государственной думы Валентину Курехину, члена Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации Игоря Иванова и других, которые действительно внесли немалый вклад в подготовку закона ко второму чтению.

Более конструктивный и позитивный интерес стало проявлять и рекламное сообщество. На наших заседаниях неоднократно появлялись и президент АРА Владимир Филиппов, и вице-президент Ассоциации Владимир Евстафьев, и юристы телекомпаний. Они приносили интересные материалы, которые помогли скорректировать некоторые разделы закона. Коллектив был не маленький, но в то же время и не очень большой, что способствовало конструктивной, профессиональной работе. Сидели сутками, но было интересно. Все, кто тогда работал над законом, сейчас вспоминают, что работа была трудной, но люди получали от нее удовлетворение.

Во второй редакции были изменены структура закона, компоновка статей, внесены некоторые поправки и дополнения.

Мне наиболее запомнилась, пожалуй, следующая полемика, где юристы и рекламисты сыграли значимую роль. Шел спор о частоте прерывания теле- и радиопередач рекламными блоками. Телевизионщики сказали, что мы предлагаем слишком жесткие запреты, поэтому рекламы будет очень мало и теле- и радиокомпании понесут большие потери. Тогда мы попросили их принести сетки вещания телеканалов, чтобы посмотреть продолжительность телепередач, фильмов и пр. После этого ограничительные интервалы были существенно увеличены, и рекламу можно было показывать чаще. Такая поправка была сделана на основе изучения эфирных сеток основных телеканалов. Это была интересная, конструктивная работа, когда люди не просто кричат: “Нам такой закон не нужен!”, а приходят с содержательными аргументами, со сложившейся практикой, которую нельзя не учитывать. И когда это было разумно и обоснованно, мы шли навстречу»19.

Леонид Бочин:

«При подготовке закона ко второму чтению в рабочую группу вошли и рекламисты. Ведь ни один закон не может быть продуктом одной стороны — это всегда продукт компромисса. Но компромиссы должны быть не просто разумными, но и обеспечивающими реальное действие закона. Ведь закон до сих пор не только существует, но и имеет масштабное применение. Я бы отнес его к первой пятерке законов публичного действия, которые развивают регулирование публичной оферты, нормы и статьи Гражданского кодекса. Это достаточно цивилизованный документ, который позволяет регулировать рынок рекламных услуг»20.

«В середине мая на удивление легко, всего за полчаса, закон “О рекламе” практически единогласно (253 — за; 4 — против; 3 — воздержались) преодолел второе чтение в Государственной думе России.

Все существенные улучшения в Законе “О рекламе” произошли в первую очередь благодаря Адриану Пузановскому и представителям ТПП в Думе Владимиру Кисмерешкину и Дмитрию Бадалову. Впрочем, не пропали даром и материалы многих журналистов с разбором потенциальных опасностей проекта закона, а также принципиальная позиция председателя Союза журналистов России Всеволода Богданова.

Руководитель рабочей группы г-н Пузановский оценил вынесенный на второе чтение текст как “сбалансированный”. Он рассказал, что из поступивших с декабря прошлого года 222 поправок были приняты 128, при подготовке закона ко второму чтению была проведена дополнительная работа с Минобороны, ГАИ и ТПП. По мнению г-на Пузановского, в отличие от документа, представленного ГКАП на первое чтение, новая редакция не содержит угрозы СМИ и рекламному бизнесу. Он выделил два этапа в работе его группы. Первый — до января — конструктивностью не отличался. И второй — после массовой критики закона в прессе, когда ГКАП занял более открытую позицию. Именно благодаря участию в рабочей группе представителей ТПП, СМИ проект удалось качественно улучшить.

В качестве существенных положительных моментов закона можно отметить снятие явно неразумных ограничений по прерыванию рекламой теле- и радиопрограмм (ст. 10), полного запрета рекламы боевого и служебного оружия (п. 3, ст. 15), требований о предоставлении копий сертификатов соответствия (п. 4, ст. 15). Значительно ограничивает потенциальный произвол ГКАП на рекламном поле требование закона взыскивать штраф только по решению суда, если его уплата не произведена в добровольном порядке (п. 1, ст. 29). Исчез и орган “рекламной цензуры” — этими функциями ГКАП пытался наделить Судебную палату по информационным спорам при Президенте, но отступил, встретив сопротивление ГПУ и депутатов Думы»21.

«Еще один острый вопрос — об ответственности за ненадлежащую рекламу. Он вызывал большое раздражение представителей рекламного бизнеса, которые не хотели брать на себя труд проверки достоверности той рекламы, которую они делают и размещают. Однако в законопроекте с самого начала содержалась норма, предусматривающая солидарную ответственность рекламодателя, рекламопроизводителя и рекламораспространителя за ненадлежащую рекламу. И пока закон совершенствовался в Думе, рекламный мир успел смириться с грядущими переменами, что и показал экспресс-опрос руководителей ряда агентств, проведенный корреспондентами “Ъ”.

По мнению президента APR Group Арнольда Уварова, условия жизни его агентства вряд ли изменятся: “Пункт об ответственности распространяется в большей степени на рекламораспространителей и рекламодателей, нежели на меня. Я должен буду только спрашивать у части рекламодателей сертификат. Любой профессионал может позволить себе четко исполнять закон и отстроить свою систему так, чтобы не возникало противоречий с государством”»22.

О том, что статья об ответственности за ненадлежащую рекламу в большей степени касается СМИ, нежели РА, говорил в то время и председатель ГКАП Леонид Бочин:

«Теперь в СМИ надо учесть, что в тех случаях, когда нет лицензии (у рекламодателя. — Прим, авторов), основной удар придется по рекламораспространителям. Так, представители “МММ” по вопросу о недобросовестной рекламе были в Антимонопольном комитете — в четвертый раз они пытаются возобновить “финансовую пирамиду”. Лицензии нет и на этот раз. А когда в комитете поинтересовались, не боится ли “МММ” подставить своих рекламораспространителей, те ответили: когда СМИ получали наши денежки, то были довольны, а теперь пусть разделят и ответственность»23.

Наталия Фонарева:

«Конечно, если б мы могли предугадать, что случится с “финансовыми пирамидами”, такой закон нужно было писать еще в 1991 году. Хотя я не склонна считать, что этот закон стал бы панацеей. Совершенно очевидно, что нужно было одновременно разрабатывать законодательство о банках, вторую часть Гражданского кодекса (а она тоже вступила в законную силу только в 1995 году), закон о рынке ценных бумаг и многие другие законы.

Наружная реклама из серии “Золотая коллекция. Любовь и верность”.

Шампанское “Золотая коллекция” компании “Исток”. РА Euro RSCG Maxima (Москва)

Тем не менее деятельность структур, обирающих население и юридических лиц, удалось остановить, хотя цена была достаточна высока. Но с другой стороны, не хочешь — не играй. Подобного рода структуры эксплуатируют порочные стороны человека: жадность, алчность. Я до сих пор вспоминаю, что, когда рухнули “финансовые пирамиды”, к нам в комитет приходили разные представители сообществ пострадавших вкладчиков. Были и такие, что цинично заявляли: “Да, мы знали, что дело этим кончится, но не хотим, чтобы облапошенными были мы; дайте нам доиграть — пусть это будет кто-то другой”. Вот это страшно»24.

Несмотря на актуальность вопроса о “финансовых пирамидах”, наибольшее количество дебатов и в период подготовки закона, и уже после его принятия вызвала реклама алкогольной и табачной продукции.

«Полномочный представитель Торгово-промышленной палаты (ТПП) России в федеральных органах власти Владимир Кисмерешкин считает, что тема табака и алкоголя для рекламы — вечная. Ведь все страны, где есть рыночная экономика и свободная конкуренция, неизбежно проходят стадии сначала разрешения рекламы этой продукции на телевидении, а потом запрета. Тем же путем идет и Россия. Как только в конце 1980-х годов в СМИ появилась реклама табака и алкоголя, сразу же началась и дискуссия в рамках от полного разрешения до полного запрещения»25.

Гонения на рекламу табака и алкоголя начались в 1993 году, с принятием упоминавшихся Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, полностью запрещающих рекламу этой продукции в СМИ. Но отсутствие конкретных механизмов реализации запретительных норм в Основах делало этот закон декларативным, что подтверждала активная реклама алкогольной и табачной продукции в СМИ вплоть до принятия Закона “О рекламе”.

То же самое можно сказать и об Указе Президента России от 18 февраля 1995 года “О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы”, постановляющем «не допускать распространения в СМИ рекламы алкогольных напитков и табачных изделий, противоречащей интересам охраны здоровья граждан и нарушающей требования части второй статьи 19 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»26.

«Наиболее ярко жесткая позиция (ГКАП. — Прим, авторов) прозвучала в вопросе о рекламе табака и алкоголя в массмедиа — предлагалось ее вовсе запретить как наносящую ущерб здоровью граждан. Минздрав этот тезис поддержал с исключительной горячностью. Интересно, что в декабре прошлого года (1994. — Прим, авторов) в первом чтении был принят как раз жесткий правительственный вариант, разработанный ГКАП, а не более мягкий думский, подготовленный на основе предложений Ассоциации рекламных агентств»27.

Выступая в защиту сторонников более мягких законодательных мер по отношению к алкогольной и табачной рекламе, СМИ предрекали огромные финансовые потери российской экономики после введения запретительных мер.

«По оценкам американской консалтинговой компании Deloitte & Touche, только вследствие запрета на рекламу табака российская экономика в ближайшие пять лет потеряет порядка 592 млн долларов. А с учетом распространения аналогичного ограничения на рекламу алкогольных напитков эти потери могут приблизиться к 1 млрд долларов.

Между тем иностранные рекламисты были до сих пор весьма сдержанны в своей реакции на те пункты Федерального закона “О рекламе”, которые вводят полный запрет на рекламу товаров их клиентов.

Как ни странно, в сложившейся ситуации иностранные РА потеряют меньше всех: им достанется всего 10-15 процентов от рекламного бюджета клиентов. Этим объясняется то спокойствие, с которым они до последнего времени взирали на все происходящее. Наибольшие же потери понесут СМИ. А вместе с ними и российские РА, через которые реклама размещается.

Миллиардные же потери, о которых говорит исследование Deloitte & Touche, складываются преимущественно из неминуемого снижения инвестиционной активности зарубежных табачных и алкогольных конгломератов. А, как известно, после нефтяных компаний они являются наиболее активными инвесторами.

Сергей Коптев, генеральный директор DMB&B (в 1995 году. — Прим, авторов):

— Законопроект неизбежно приведет к уменьшению рекламных бюджетов тех клиентов, которые продвигают на местном рынке алкогольные напитки и табак. Вся головная боль от раздумий на тему, как потратить оставшиеся средства, ляжет на РА. Тем не менее мировая практика дает примеры того, к каким последствиям может привести такой закон: моментально упадет инвестиционная активность и сократится объем рынков.

Генеральный директор концерна “Росалко” Валерий Бреннер отметил, что алкоголь низкого качества и без рекламы найдет своего покупателя, а “серьезному и классному” спиртному (как отечественному, так и зарубежному) реклама совершенно необходима.

Руководитель рекламной службы российского подразделения R JR Андрэ Бенуа считает, что в случае принятия “жесткого” варианта закона компании придется активно развивать наружную рекламу своей продукции. По сути, только этот вид рекламы (с существенными ограничениями) и остается производителям табака. При этом г-н Бенуа считает, что потребление табачной продукции в целом не уменьшится — сама реклама не провоцирует некурящего человека начать курить. Она лишь формирует спрос курящих потребителей на ту или иную марку сигарет»28.

Действительно, многие исследования показывают, что реклама алкогольной и табачной продукции влияет не на уровень потребления алкоголя и табачной продукции, а на потребительские предпочтения.

Кстати, с этим согласны и сами потребители. Еще когда реклама табака на телевидении была в самом разгаре, а Закон “О рекламе” находился в стадии обсуждения — в начале 1995 года, — фонд “Общественное мнение” провел опрос населения, в который были включены вопросы об отношении к рекламе табака и алкоголя (табл. 7.1, 7.2).

Таблица 7.1

Отношение россиян к рекламе табака*

Варианты ответа на вопрос: “Какое влияние оказывает реклама табачных изделий?”

Ответили положительно, % опрошенных в возрасте

16-24

лет

25-35

лет

36-45

лет

46-54

года

55 лет и старше

Не оказывает никакого влияния, информирует о видах табачной продукции

60

51

49

43

27

Увеличивает число курящих. Заставляет курящих курить больше

32

31

38

36

49

* Источник: Фонд “Общественное мнение”29.

Опрос показал, что оценки влияния рекламы табака и алкоголя значительно разнятся по возрастным группам. Тем не менее именно молодежная аудитория, защитой интересов которой прикрываются противники табачной и алкогольной рекламы, показала наибольший процент сознательного отношения к воздействию рекламы. Впрочем, и респонденты всех возрастных групп до 55 лет в большинстве своем полагают, что реклама табачных изделий не увеличивает число курильщиков и алкоголиков.

Таблица 7.2

Отношение россиян к рекламе алкоголя*

Вариант ответа на вопрос: Какое влияние оказывает реклама алкогольных напитков?

Ответили положительно, % опрошенных в возрасте

16-24

лет

25-35

лет

36-45

лет

46-54

года

55 лет и старше

Дает людям новую информацию о различных спиртных напитках, об их выборе

59

48

40

35

17

Заставляет людей больше пить

18

21

28

30

43

* Источник: Фонд “Общественное мнение”30.

В результате Закон “О рекламе” 1995 года подходил к рекламе алкоголя и табака с позиции компромисса — вводил ограничения, но не запрещал ее полностью. Регламентировал рекламу алкогольных напитков, табака и табачных изделий п. 1 ст. 16 закона. Согласно закону реклама алкогольных и табачных изделий не должна была распространяться на первой и последней полосах газет и обложках журналов (первая, вторая, предпоследняя и последняя страницы), в печатных изданиях для несовершеннолетних; распространяться в детских, учебных и медицинских, спортивных и культурных организациях, а также ближе 100 метров от них. Что же касается телевидения, то п. 1 ст. 16 закона разрешал распространение рекламы алкогольных напитков и табачных изделий с 22:00 до 7:00 по местному времени, тогда как п. 2 ст. 33 отменил это разрешение с 1 января 1996 года. Таким образом, вся реклама алкоголя и табака на телевидении была запрещена.

Однако согласно закону реклама алкоголя и табака была разрешена на радио, ее размещение было ограничено: с 22:00 до 7:00 по местному времени. Поэтому при вещании из Москвы на всю страну с учетом часовых поясов, например, для Владивостока этот диапазон был совсем маленьким.

Кроме того, подобная реклама не должна была содержать демонстрацию процесса курения и потребления алкогольных напитков, а также создавать впечатление, что употребление алкоголя или курение имеет значение для достижения общественного, спортивного или личного успеха, либо улучшения физического или психического состояния; дискредитировать воздержание от употребления алкоголя и курения, содержать информацию о положительных терапевтических свойствах алкоголя, табака и табачных изделий и представлять их высокое содержание в продукте как достоинство; обращаться непосредственно к несовершеннолетним, а также использовать образы физических лиц в возрасте до 35 лет, высказывания или участие лиц, пользующихся популярностью у несовершеннолетних и лиц в возрасте до 21 года.

Также распространение рекламы табачных изделий во всех случаях должно было сопровождаться предупреждением о вреде курения, причем в радиопрограммах данному предупреждению отводилось не менее 3 секунд эфирного времени, при распространении рекламы другими способами — не менее 5 процентов рекламной площади.

Наталия Фонарева :

«Изначально вопрос об ограничении рекламы алкоголя и табака стоял в законопроекте более мягко. Но буквально на последнем заседании Комитета Госдумы по экономической политике, который вел законопроект, председатель Комитета Сергей Глазьев объявил, что переговоры по депутатскому корпусу показали однозначно: реклама алкоголя и табака на телевидении должна быть запрещена. Единственное, о чем нам удалось договориться, — реклама будет запрещена не сразу, поскольку действуют ранее заключенные договоры, а с 1 января 1996 года. С момента принятия закона до 1 января 1996 года продолжат действовать другие нормы, по которым реклама табака и алкоголя должна выходить после 23:00 и до 7:00 по местному времени.

Наружная реклама алкогольной продукции, которая с ограничениями была разрешена Законом “О рекламе”, позднее была запрещена Законом “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”, принятом в первой редакции в конце 1995 года”»31.

А вот мнения рекламистов по поводу ограничений на рекламу алкоголя и табака после принятия Закона “О рекламе” во втором чтении.

Наружная реклама “Диодель”. Оптовая компания по продаже алкогольных напитков ООО “Диодель”. РА “XXII век” (Москва)

Владимир Мединский, в 1995 году генеральный директор РА “Корпорация Я”:

«Я думаю, что из-за ограничений на рекламу алкоголя и табака реально телевидение потеряет довольно серьезные деньги, которые приобретет, в свою очередь, наружная реклама. На самом рекламном рынке это будет содействовать очередному снижению рекламного бюджета»32.

Арнольд Уваров:

«Меня абсолютно не затронет ситуация, связанная с запретом на табак или алкоголь. Если есть желание у компании RJR Nabisco выделить на Россию из бюджета 20 млн долларов, то они их выделят и потратят. Запретили рекламу на ТВ — они пустят эти средства в какие-то другие области: в promotion, в наружную рекламу. Запретили в наружной рекламе — пустят на презентации, паблик рилейшнз. Если я профессиональное агентство, все эти области входят в сферу моей деятельности. И эти деньги я все равно “съем”»33.

В конце концов 14 июня 1995 года Госдума приняла Закон “О рекламе” в третьем чтении большинством голосов: 252 — за, 26 — против и 3 человека воздержались.

Наталия Фонарева:

«У этого закона была очень интересная, яркая и противоречивая судьба: одновременно — и какая-то победная легкость на некоторых этапах, и очень тяжелые периоды. Это, наверное, потому, что закон во многом затрагивает интересы СМИ. А когда такое происходит, они не скупятся на предоставление печатных полос и эфирного времени своим защитникам. Нам было трудно, нам было неприятно, когда нас обвиняли в каких-то коррупционных поползновениях. Хотя мы искренне стремились к разумному обеспечению защиты государственных и общественных интересов. И поэтому цель себе ставили сообразную — сбалансировать интересы рекламного сообщества, с одной стороны, производителей товаров и услуг — с другой стороны, а с третьей — государства и общества. Такой баланс интересов существует во всем цивилизованном мире.

Как бы то ни было, но 25 июня 1995 года Федеральный закон “О рекламе” был официально опубликован в “Российской газете” и вступил в законную силу»34.

Леонид Бочин:

«Бой при принятии Закона “О рекламе” был, на мой взгляд, принципиальный, потому что редко когда бизнес и депутаты интегрируются, не желая допустить регулирования в сфере экономики.

Много было препятствий в прохождении и других законов. Например, мы преодолели два вето Президента России на Закон “О естественных монополиях”. Не просто проходил и Закон “О поправках к антимонопольному законодательству”, и “О защите прав потребителей”. Но с точки зрения драматичности событий законы “О рекламе” и “О естественных монополиях” должны занять верхние строчки в истории российского законотворчества. Я считаю, что история Закона “О рекламе” — это зеркальное отражение тех процессов, которые происходили в середине 1990-х годов в обществе, в бизнесе, в СМИ, между ветвями власти.

А работоспособность закона демонстрируется множеством примеров из правоприменительной практики»35.

Наталия Фонарева :

«На все упреки со стороны рекламистов о том, что Закон “О рекламе” носит запретительный характер, я уже отвечала и повторю еще раз: такой закон по характеру правовых конструкций только и может быть ограничительным. Есть разные принципы написания разных видов законов. Этот закон относится к системе публично-правовых, то есть когда государство говорит: вот этого делать нельзя (а остальное, что не запрещено, соответственно, можно).

Я вспоминаю одни парламентские слушания, которые проходили в начале 1994 года в гостинице “Москва”, и там выступал с пламенной речью Олег Попцов. Он сказал, что нам надо писать не закон о рекламе, носящий запретительный характер, а закон о поддержке рекламного дела в стране. Он не юрист, и подобные глубоко непрофессиональные речи ему извинительны. Можно с таким же успехом написать закон о развитии производства презервативов или можно с почти таким же успехом написать о том, что с завтрашнего дня солнце будет восходить на западе. Но это не будет работать. Это будут декларативные законы. Ну есть такой закон, и что? Это российская придумка.

А есть принципы, на которых создаются публично-правовые законы, в том числе все конкурентное право. Все законы, входящие в его систему, — ограничительные. Государство устанавливает правила добросовестной игры: вот этого делать нельзя, я это запрещаю от имени общества. С таким же успехом можно критиковать правила дорожного движения, которые также носят запретительный характер. По-другому публично-правовое законодательство не создается. В публичном праве действуют властные отношения: государство, устанавливающее и контролирующее, и лица, в отношении которых устанавливаются соответствующие правила»36.

К сожалению, законодательные нормы, регулирующие рекламную деятельность, появлялись и появляются не только в основном Законе “О рекламе”, но и в ряде других законов, что создает путаницу.

Наталия Фонарева :

«Еще одна проблема — постоянная попытка разнести рекламное законодательство по разным законам. После принятия Закона “О рекламе” в 1995 году мы в тяжелейшей борьбе отстояли маленький, всего в одну страничку, законопроект. Он был связан с внесением изменений и дополнений в некоторые законы в связи с принятием Закона “О рекламе”. Из других законов нормы прямого действия переносились в Закон “О рекламе”. Есть базовый закон — и не надо “растаскивать” рекламное законодательство по отраслевым правовым актам.

Тем не менее и сегодня негодные попытки такого растаскивания продолжаются. Можно привести в качестве одиозного примера Закон “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” во всех его редакциях или Закон “О лекарственных средствах” с нормами по рекламе, идущими вразрез с Федеральным законом “О рекламе”. Если есть потребность что-то поправить, дополнить, то надо вносить изменения в Закон “О рекламе”. Все остальные законы должны содержать только отсылочные статьи. Иначе нельзя работать. Нельзя законодателям создавать для предпринимателей столь непригодные условия деятельности»37.

Необходимость руководствоваться только одним законодательным актом, регулирующим рекламную деятельность, — Законом “О рекламе” — признают все заинтересованные лица — и рекламисты, и бизнесмены, и федеральные органы исполнительной власти.

Вскоре после принятия Закона появились и первые нарушители. О процедуре воздействия на них рассказывала Наталия Фонарева, занимавшая в 1995 году пост заместителя председателя ГКАП России:

«Прежде всего мы информируем субъекта о том, что он работает с нарушениями (таких писем направляется по два-три в неделю только из центрального аппарата комитета). Предлагаем ему самому добровольно исправиться, не доводя дела до комиссии (она назначается по каждому делу). Не сделал этого — попадаешь на комиссию, получаешь предписание. А если предписание не будет исполнено или опротестовано в арбитражном суде, тогда налагается штраф до 5 тысяч минимальных окладов. Мы можем применять меры, в том числе и общественного воздействия, например огласку в прессе, можем подавать иски в суд по ст. 169 Гражданского кодекса.

Если что-то произошло по вине рекламораспространителя (суд признает сделку недействительной и доходы от сделки будут изъяты в бюджет), — это одно. А если нарушение произошло по вине рекламодателя, а доходы вынужден вернуть рекламораспространитель, то как быть в этом случае? Нам приходится разъяснять СМИ и прочим рекламораспространителям, что им важно учитывать не только когда, каким способом они распространяют рекламу, но и что распространяют, чтобы потом не попасть в солидарную ответственность с рекламодателем. Последний прибыль от рекламы получит, а издание тем не менее лишится дохода. Здесь нужно быть очень осторожным.

В числе рекламодателей, к которым обращены претензии антимонопольных органов, а также органов общественного саморегулирования рекламной деятельности, — производители лекарственных средств, которые нередко вводят потребителя в заблуждение. Особенно это касается лекарств, предназначенных для подавления симптомов болезни. Так нами была скорректирована реклама “Колдрекс”.

Использование детей в рекламе рассматривается в каждом случае отдельно. Но независимо от этого подход будет жестким, если дети рекламируют, например, финансовые услуги или ценные бумаги»38.

В том же 1995 году, в ноябре, вступил в силу ведомственный акт ГКАП России “Порядок рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе”, который положил начало применению административного механизма воздействия на нарушителей Закона “О рекламе”.

«Каких-либо особых новшеств по сравнению с соответствующими нормами Закона “О рекламе” новый “Порядок...” не содержит. Он просто конкретизирует процедуру рассмотрения дел по нарушениям рекламного законодательства в центральном аппарате ГКАП и его территориальных управлениях. Однако множество конкретных проблем применения “рекламных наказаний” и определения степени вины нарушителей по-прежнему остаются неясными.

В п. 1.12 новый “Порядок...” устанавливает процедуру решения вопроса о приостановлении или досрочном аннулировании лицензии у нарушителя соответствующими органами “в установленные сроки”, однако, насколько известно автору, этих “установленных сроков” в законодательстве не существует.

Для себя ГКАП устанавливает обычный трехмесячный срок для рассмотрения дел, который в исключительных случаях может продлеваться еще на три месяца (п. 3.1).

В п. 3.17 “Порядок...” устанавливает, что в “решении об осуществлении контррекламы должен быть установлен разумный срок для его исполнения”, однако на основании каких критериев комиссия определяет “разумность” этого срока (вспомним, что контрреклама будет неизбежно связана с использованием срочных тарифов на ее размещение), мне остается неясным из текста документа.

Что касается вынесения комиссией решения “о полном или частичном приостановлении любой рекламы нарушителя” (п. 4.4-4.Э), то из текста “Порядка...” остался неясен механизм контроля ГКАП за соблюдением своих предписаний. В п. 4.8 говорится, что “комиссия обязана незамедлительно поставить в известность о принятом решении о полном или частичном приостановлении рекламы все стороны договоров с нарушителем на производство, размещение и распространение его рекламы имеющимися у нее в распоряжении средствами связи”.

Интересно, как это представляют в ГКАП? Одно дело — приостановить рекламу коммерческого банка и совсем другое — остановить работу крупного РА, размещение рекламы в центральной газете (тем более — рекламном издании) или на общероссийском канале телевидения. Сколько, к примеру, у газеты “Из рук в руки” сторон договоров? Несколько сотен? Или даже — тысячи. А неустойки?»39

«Прошедшие с момента принятия “Закона “О рекламе” полгода антимонопольные органы занимались рассылкой предупреждений в адрес рекламодателей, не выполняющих требования закона. Таким образом, давалось время всем участникам рекламного рынка адаптироваться к новому законодательству. Сам закон вызвал неоднозначную реакцию в обществе. Его противники утверждали, что он неминуемо приведет к краху молодой отечественный рынок рекламных услуг. Его сторонники заявляли, что теперь будет поставлен надежный заслон массовому “оболваниванию” населения посредством рекламы, ярким примером которого был крах “финансовых пирамид”. Однако и сторонники, и противники закона сходились во мнении, что закон весьма жесткий. Теперь эту жесткость могут почувствовать на себе те компании, которые не вняли предупреждениям антимонопольных органов. Дело в том, что недавно был утвержден “Порядок рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе”. Этот документ включает формальные механизмы процедуры рассмотрения дел, принятия решений, наложения штрафов.

В результате существенно изменятся наши ставшие уже привычными представления о рекламе. Например, заметно сократится реклама банков в СМИ. Это объясняется тем, что раньше такие объявления давали в основном затем, чтобы привлечь клиентов высоким процентом по вкладу. Теперь, по закону, этот процент нельзя вырывать из контекста всех без исключений условий договора (а это несколько страниц!). Поэтому та банковская реклама, что останется, сможет сообщить лишь название банка, его местонахождение и режим работы. Или станет чисто “имиджевой”. Но и в этом случае потребуется соблюдение ряда условий. Так, в известных телевизионных исторических хрониках банка “Империал”, в соответствии с законом, не хватает одной важной вещи — номера лицензии Центробанка. И он должен быть указан в роликах даже в ущерб их общему художественному решению.

Практическое применение Закона “О рекламе” ставит и необычные вопросы этического свойства. Все мы помним приятного паренька — мойщика машин из телевизионной рекламы “Альфа-банка”. Рекламные щиты с его изображением стоят и на улицах Москвы. Между тем использование его образа под большим вопросом, поскольку несовершеннолетние не имеют права рекламировать “взрослую” продукцию. Правда, “Альфа-банк” утверждает, что, согласно метрике, их юному герою достаточно лет, чтобы открыть собственный счет в банке, но антимонопольный комитет привлек экспертов, которые по вторичным половым признакам определили, что образ юноши на совершеннолетнего не тянет.

Возможно, для нас это звучит непривычно и даже анекдотично, но в мировой практике рекламного законодательства такие экспертизы — вполне обычное дело.

В США даже организуют специальные социологические опросы, чтобы выяснить, на сколько лет смотрится тот или иной рекламный образ, попадающий под определенные законодательные ограничения.

Кстати, в рассмотрении дел, связанных с зарубежными товарами и фирмами, ГКАП рассчитывает на сотрудничество с соответствующими иностранными государственными органами. А как иначе, скажем, определить возраст героев, рекламирующих американские сигареты Lucky Strike, Camel, Marlboro? Ведь закон вводит ограничения и на их образ —- они должны быть старше 35 лет»40.

Часть закона, касающаяся финансовой рекламы, — второй острый момент (помимо рекламы алкоголя и табака), вызвавший множество прений между Антимонопольным комитетом и банками, страховыми компаниями и другими, впервые почувствовавшими на себе силу закона после выхода Указа Президента России № 1183 “О защите потребителей от недобросовестной рекламы”.

«Существо претензий к Закону “О рекламе” и прошлогоднему президентскому Указу “О защите потребителей от недобросовестной рекламы” можно свести к крайнему недовольству банкиров запретом на упоминание в рекламе каких-либо гарантий доходности по вкладам. Как совершенно справедливо отмечали представители “Инвестсбербанка” (именно он под названием “Сберегательный банк “Гермес” в прошлом году был первым лишен по представлению ГКАП лицензии Центробанка), “Автобанка” и “Меткомбанка”, эти ограничения по существу ставят крест на накопительных и пенсионных вкладах. Ведь рекламировать их, не упоминая хотя бы каких-то гарантий будущей доходности, невозможно.

Более того, позиция ГКАП, которую излагали на встречах его представители, требует от банка обязательно отображать в рекламе “все существенные условия договора с вкладчиками”. По существу, Антимонопольный комитет здесь не только ревизует недавно принятый закон (в нем, как известно, подобного требования не содержится), но и вступает в явное противоречие со статьей 38 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, которая дает право коммерческим банкам самостоятельно определять условия приема вкладов.

По существу, эта трактовка норм закона почти полностью перекрывает для банков возможности финансовой рекламы в прессе, на телевидении и радио (чтобы изложить все существенные условия банковского договора, не хватит никаких газетных площадей и эфирного времени, да и “рекламой” подобную рекламу назвать будет невозможно). Остается всего несколько возможностей: кампании, полностью построенные на корпоративной (или, как ее неточно называют отечественные рекламисты, “имиджевой”) рекламе; печатная реклама с максимально подобранной информацией для вкладчиков; заказные статьи; пропаганда спонсорства и благотворительности.

В целом искусственное “выдавливание” банков из сферы агрессивной газетной и телевизионной рекламы — движение в цивилизованном направлении. Ведь хорошо известно, что к подобным широкомасштабным и дорогостоящим рекламным акциям практически не прибегают западные банки. Другое

Рекламный постер “Ядрена корень!”. Джин “Сапфир Бомбея” компании Bacardi-Martini. РА Somerset Hart (Москва)

дело, что, будучи столь жестко ограниченным в рекламных возможностях, становится гораздо сложнее вести банковский маркетинг, бороться за привлечение вкладчиков»41.

Тем не менее, несмотря на все опасения финансистов, время показало, что банковская, страховая, лизинговая и реклама фондового рынка вовсе не умерла, а просто стала несколько другой.

По сравнению с первой половиной 1990-х годов изменилась и многострадальная реклама алкоголя и табака. Запрет на телевизионную рекламу этих товаров с 1 января 1996 года не только лишил телезрителей возможности наблюдать приключения покорителя дикой природы Camel-мена или “выступления” Белого Орла, но также ощутимо сократил доходы телеканалов и их ме- диаселлеров. Последние и решили обойти неудобный запрет, продолжая размещать на телевидении рекламу не образцов продукции производителей алкоголя, а торговых марок.

Карина Оганджанян, в 1996 году директор группы Martini РА МсСапп- Erickson:

«Оказывается, хоть на телевидении и нельзя рекламировать алкоголь и сигареты, но можно сделать рекламу марки. И вот мы сделали из 60-секундных прошлогодних роликов 10-секундные, напоминающие о рекламе Martini. Получилось, что если люди знают наш рекламный сериал, они вспоминают, о чем идет речь, а если дети, не смотревшие первоначальные варианты рекламы, увидят ее в сокращенном виде, то они и не поймут, о чем речь. Так что мы здесь не наносим ущерб никому»42.

Но такое толкование закона не прошло.

«Пусть продукцию по ТВ рекламировать нельзя, но ведь торговую марку- то — можно. Не запретишь же, в самом деле, человеку по прозвищу Белый Орел танцевать “Лебединое озеро”, а автопробег стильной парочки осенять словом Martini. Это казалось очевидным, но — лишь до конца июня (1996 года. — Прим, авторов), когда ГКАП России объявил решительно все крупные телевизионные компании в России нарушителями федерального закона. Антимонопольный комитет повелел устранить с голубого экрана последние, даже совсем туманные намеки на водку, вермут и пиво. В частности, вето было наложено на трансляцию рекламных сюжетов о Martini, водках “Довгань” и “Белый орел”»43.

Ольга Мельникова, в 1996 году главный специалист отдела по контролю за рекламой ГКАП:

«Действительно, Закон “О рекламе” не содержит запрета на рекламу самих изготовителей алкогольно-табачного ассортимента. Однако это не значит, что в имиджевой рекламе изготовителя позволительны какие-либо прямые или косвенные упоминания продукции, запрещенной для рекламирования. Нельзя рекламировать и самого изготовителя (соответственно, и продавца), если название соответствующего продукта совпадает с названием юридического лица (например, компания “Мартини”)»44.

Из решений комиссии ГКАП:

«...До 1 января 1996 года в телепрограммах распространялись рекламные ролики под условным названием “Лебединое озеро” и “Чикаго”. Основу рекламы составлял запоминающийся образ главного героя с явными признаками алкогольного опьянения, звуковое сочетание “Я — Белый Орел”, звуковое и визуальное обозначение слов “водка “Белый орел” с демонстрацией бутылки данного алкогольного напитка, что способствовало формированию и поддержанию интереса у российских потребителей к водке “Белый орел”.

...Учитывая, что само название появляющегося в рекламе товарного знака широко известно российскому потребителю, в том числе и благодаря проводимой прошлогодней телевизионной кампании, как название одноименного алкогольного напитка — вермута “Мартини”, а сам товарный знак является частью этикетки выпускающейся алкогольной продукции марки “Мартини”, Комиссия считает, что реклама “Мартини” способна вызвать интерес потребителя к одноименным алкогольным напиткам... Марка “Мартини” занимает 2-е место в мире по количеству продаж в сфере алкогольной продукции.

В связи с этим любое изображение товарного знака “Мартини” преследует цель сформировать интерес в том числе и к алкогольной продукции “Мартини”»45.

«За период с января по июнь 1996 года ГКАП России было рассмотрено 12 дел по признакам нарушения законодательства о рекламе. По результатам рассмотрения были вынесены решения о выдаче предписаний о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, в том числе следующим хозяйствующим субъектам по фактам нарушения п. 2 ст. 33 Федерального закона “О рекламе”:

  • 1. Телевизионной компании ОРТ — реклама водки “Белый орел”, “Довгань”.
  • 2. Телевизионной компании ВГТРК — реклама пива Viking, пива Stella Astoises, “Кремлевской водки”.
  • 3. Телевизионной компании НТВ — реклама пива Tuborg, пива Spendrup’s Old Gold, водки “Белый орел”, “Мартини”, водки “Довгань”.

<...>

8. Рекламному агентству ЗАО “Агентство медиа сервис “Видео Интернешнл” — распространение рекламы водки “Довгань”, “Белый орел”, “Мартини”...»46

Если большинство нарушителей смирились со своей участью и не стали настаивать на возвращении запрещенных роликов в телевизионный эфир, то “Агентство медиа сервис “Видео Интернешнл” решило отстаивать свое право на рекламирование торговой марки в вышестоящей инстанции. И сначала — выиграло.

«Агентство медиа сервис “Видео Интернешнл” в Арбитражном суде г. Москвы выиграло дело против Антимонопольного комитета.

Напомним, что с 1 января 1996 года по вышеуказанному закону в телеэфире запрещена реклама алкогольных напитков. В связи с этим на заседание комиссии ГКАП России были приглашены представители телеканалов и РА, и было принято решение о том, что рекламные ролики товарных знаков “Довгань”, “Белый орел” и “Мартини” являются рекламой алкогольных напитков. “Нарушителям” закона было предоставлено право обжаловать решение комиссии.

“Агентство медиа сервис “Видео Интернешнл” воспользовалось этим правом и обжаловало решение по рекламным роликам товарного знака “Довгань” в московском арбитражном суде. Основной довод юристов агентства заключался в том, что в этих рекламных роликах не содержалось информации о товаре (водке), производимом фирмой “Довгань”. Это была в чистом виде имиджевая реклама товарного знака»47.

«Для этого была приведена история фирмы. Холдинг “Дока” на российском рынке работает с октября 1990 года. В него входили пять компаний — “Дока”, “Дока-пицца”, “Дока-хлеб”, “Дока-Биомикс” и издательский дом “Довгань”.

Торговая марка “Довгань” появилась в середине декабря 1995 года. Первой продукцией, вышедшей под этой маркой, стала водка “Довгань Хлебная”.

Исковое заявление от агентства содержало пять позиций, доказывающих принципиальную неправомерность решения ГК АП: реклама алкоголя не распространялась; в законе нет регламентирующих норм оформления рекламы товарных знаков; “Довгань” выпускает разнообразную продукцию; товарный знак есть самостоятельный объект для рекламы; в Законе “О рекламе” не содержится положения о том, что реклама товарного знака одновременно является рекламой товара»48.

«16 сентября (1996 года. — Прим, авторов) в Арбитражном суде г. Москвы состоялось судебное заседание, на котором было признано недействительным решение Антимонопольного комитета о прекращении трансляции рекламных роликов компании “Довгань” в связи с тем, что, по мнению ГКАП России, их трансляция нарушает Закон “О рекламе” от 18 июля 1995 года»49.

К сожалению, рекламисты недолго праздновали победу.

«Наталия Фонарева (ГКАП) настаивала, что “мужской портрет в овале на фоне колосящихся хлебов или цветущего сада не является товарным знаком”. Для этого был сделан запрос в ВНИИГПЭ. Институт в октябре 1996 года дал четкую сравнительную характеристику этой марки и этикетки на бутылке водки: “Указывая на сходство сравниваемых обозначений, необходимо вместе с тем отметить, что наличие в этикетке слов “водка” и “хлебная”, не являющихся в силу п. 1 ст. 6 Закона охраняемыми элементами, создает определенное различие в общем зрительном впечатлении от сравниваемых обозначений”. В ноябре от ГКАП была подана апелляционная жалоба на решение Арбитражного суда»50.

«5 декабря 1996 года Апелляционная инстанция Арбитражного суда г. Москвы признала правомерным решение ГКАП России о снятии рекламы товарного знака “Довгань” с эфира двух телеканалов»51.

Тем не менее рекламисты решили отстаивать свои права до конца и подали кассационную жалобу. После чего 27 января 1997 года постановление Апелляционной инстанции московского Арбитражного суда было отменено.

Но и на этом борьба РА и Антимонопольного комитета не закончилась. ГКАП оказался настойчивее в желании доказать свою правоту, направил дело в Высший арбитражный суд Российской Федерации и выиграл.

Наталия Фонарева:

«Применение закона за эти годы показало, что он достаточно работоспособен и хорошо гармонизирован с законодательством о рекламе стран европейского сообщества. Тем не менее вскрылись и некоторые пробелы в законе. Скажем, пробел, связанный с регламентацией рекламирования товарных знаков тех товаров, которые запрещены к рекламированию определенными способами или есть ограничения по их рекламированию. Была наработана, бук-

Серия плакатов для наружной рекламы “Пиво с мужским характером”.

Пиво “Арсенальное”, пивоваренная компания “Балтика”.

РА Smart Communications (Москва)

вально потом и кровью, позитивная арбитражная практика, но лучше, чтобы это было отражено в законе, поскольку в России нет системы прецедентного права. Всплыли определенные пробелы, связанные с обезличенной сравнительной рекламой: “обычный” — “необычный” товар. Начинаешь выяснять: а чем этот товар необычен? Да ничем. Даже если у товара есть какое-то небольшое количественное преимущество по отдельным показателям, нельзя определенно констатировать, что это именно качественный скачок, то есть претендовать на некую необычность данного товара. К тому же, как правило, такие “необычные” товары стоят дороже, о чем рекламодатели в большинстве случаев скромно умалчивают. Одновременно появилась реклама, построенная по схеме “контрспекуляции”: если дорогой (он же “необычный”) товар и более дешевый дают одинаковый эффект потребления, то зачем зря тратить деньги?

С целью дополнения Федерального закона “О рекламе” антимонопольные органы в течение 1997-1998 годов работали над соответствующими законодательными предложениями. Правительство России направило их в Государственную думу в конце 1998 года. Одновременно рекламное сообщество сделало альтернативный проект»52.

Собственно, рекламисты со своей стороны начали работать над поправками к Закону “О рекламе” почти сразу же после его принятия. Некоторые поправки были внесены в “альтернативный” проект экспертной группы Госдумы еще в начале 1997 года.

«Стараниями экспертов Российской ассоциации рекламных агентств (PAPA), Национальной ассоциации телевещателей (HAT) и Федеральной службы по теле- и радиовещанию (ФСТР) из ст. 5 закона убрана необходимость сопровождения практически любой рекламы пометкой “подлежит обязательной сертификации”, а обязательное указание лицензий уходит в ст. 22 в виде необходимости хранить сведения о номере лицензии и выдавшем ее органе. Думаю, что именно эти нормы более всего отравляли на практике жизнь отечественного рекламного бизнеса и СМИ.

Во-вторых, по предложению PAPA скрытая реклама в ст. 5 закона наконец получила то определение, под которым она понимается подавляющим большинством профессионалов — заказная журналистика, черный PR и т.д. Содержащееся в ст. 10 закона определение скрытой рекламы как “оказывающей не осознаваемое потребителем воздействие на его восприятие” — убрано из закона.

В-третьих, ст. 12 закона дополнена нормой, вводящей понятие “дополнительной рекламной вкладки”, которая не учитывается при традиционном расчете 40 на 60 процентов. Для исчисления рекламных площадей печатные СМИ должны использовать доли печатной полосы или печатные знаки (а не загадочные “модули”, не совпадающие от издания к изданию).

Значительно облегчены будут нормы ст. 17 — по предложению PAPA и Ассоциации российских банков в ней останутся только нормы, требующие указания лицензии или официально зарегистрированного проспекта эмиссии ценных бумаг, а также запрещающие гарантировать размеры дивидендов по простым именным акциям до официального объявления их размера годовым собранием»53.

В 1997 году экспертная группа Госдумы не внесла в закон поправки относительно рекламы алкоголя и табака, так как мнения членов группы разделились. PAPA, HAT и Торгово-промышленная палата (ТПП) России предлагали смягчить законодательство в отношении подобной продукции, а представители Минздрава России, КонфОП и ГКАП России блокировали эти инициативы.

Августовский финансово-экономический кризис 1998 года, подорвавший российский рекламный рынок, заставил рекламистов искать способы поправить свое финансовое положение. Тут-то и вспомнили о запрещенной на телевидении рекламе алкоголя и табака.

Первыми вспомнили о “спасательном круге” телевизионщики. Уже 10 сентября 1998 года участники Всероссийского совещания представителей телерадиокомпаний “Телевызов-99”, проходившего в Нижнем Новгороде, в своем заявлении, помимо прочего, предложили ФСТР России “выйти к законодателям с предложением разрешить на телевидении и радио после 23:00 рекламу табачных изделий и спиртных напитков как способ выживания телерадиокомпаний”. Заявление от имени участников “Телевызова-99” подписали президент Российской ассоциации региональных телекомпаний (РАРТ) Сергей Лисовский и президент HAT Эдуард Сагалаев. Помимо открытого заявления были подготовлены письма с таким же предложением тогдашнему Председателю Правительства России Евгению Примакову и Председателю Госдумы Федерального Собрания Российской Федерации Геннадию Селезневу.

В кризисных условиях, когда была нарушена цикличность поступлений рекламы и, соответственно, доходов в СМИ, рекламисты и телевизионщики просили о временном приостановлении — с 1 января 1999 года до 1 января 2000 года — запрета рекламы на телевидении табака и алкоголя с 22:00 до 6:00 для обеспечения дополнительного притока денег на телеканалы.

Реакция парламента России была противоположной: 8 января 1999 года была принята новая редакция Закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”.

Несмотря на то, что Закон “О рекламе” ограничивал, но не запрещал наружную и печатную рекламу алкоголя и табака, Закон “О государственном регулировании...” фактически полностью запретил рекламу алкоголя крепостью свыше 15 градусов. Ст. 17 “Реклама алкогольной продукции” гласила: “1. Реклама алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции допускается только в организациях, осуществляющих деятельность по производству и обороту алкогольной продукции, с соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о рекламе. 2. При рекламе алкогольной продукции с содержанием этилового спирта не более 15 процентов объема готовой продукции должно использоваться не менее половины рекламного времени (площади) для информации населения о вредных последствиях употребления алкогольных напитков и способах определения их фальсификации”.

Если обратиться к ст. 2 этого закона, согласно данному в ней определению, вино — это алкогольная продукция с содержанием этилового спирта не более 22 процентов объема готовой продукции. То есть лишь рекламу пива и некрепленого вина можно вынести за пределы завода или магазина. Подобное положение вступало в противоречие не только с действующим Законом “О рекламе”, но и с Законом “Об информации”, так как запрещало распространение информации, а это нарушение прав потребителей.

Тем не менее Министерство по антимонопольной политике (МАП) России было вынуждено выполнять предписания Закона “О государственном регулировании...”, принятого позже Закона “О рекламе”, и штрафовать агентства- операторов рынка наружной рекламы, которые терпели существенные убытки. Ведь прямой штраф за само нарушение составлял до 200 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), а за неисполнение предписания о прекращении нарушения — уже до 5 тыс. МРОТ. Туго пришлось и иллюстрированным журналам, получавшим от алкогольной рекламы весомую долю доходов.

«В течение 1999 года антимонопольными органами было рассмотрено более 200 дел по признакам нарушения п. 1 ст. 17 Закона “О государственном регулировании...”, в том числе 24 дела — непосредственно центральным аппаратом МАП России»54.

Но на этом попытки ужесточения рекламного законодательства не закончились. В ноябре 1998 года Госдума начала рассматривать семь новых законопроектов, изменяющих Закон “О рекламе”.

Рекламный постер “№ 1 джин в мире”. Джин Gordon’s. Компания Diageo.

РА “Видео Интернэшнл” (Москва)

«11 декабря Правовое управление Госдумы представило свое заключение по предложенным законопроектам. Среди разработчиков — Правительство России, группы депутатов, отдельные депутаты и Законодательное собрание Омской области.

Проект, предложенный Правительством, в основном запретительноограничительного порядка. Он расширяет контрольные функции Государственного антимонопольного комитета России и других федеральных органов исполнительной власти, предусматривает ограничения условий применения в рекламе товарных знаков, рекламы алкоголя и табачных изделий на всех рекламоносителях, ограничение по времени суток и частоте повторения рекламы отдельных видов товаров и услуг в электронных СМИ.

Проект депутатов Г. Райкова, В. Лисичкина и П. Бурдукова включает только поправки, касающиеся рекламы алкоголя и табака на ТВ. Авторы, исходя из ситуации, сложившейся на телевизионном и рекламном рынках, предлагают разрешить рекламу этой продукции на ТВ до 2000 года. С противоположным требованием выступают депутаты В. Давиденко, В. Заричанский и Г. Лемешев. Они предлагают запретить рекламу алкогольной и табачной продукции, а также рекламу их производителей, причем везде — во всех СМИ, на транспорте, во всех видах наружной рекламы. С ними согласны представители Законодательного собрания Омской области, которые также требуют фактически полного запрета рекламы алкоголя и табака.

Законопроект депутата С. Найчуковой предлагает ограничение рекламы продукции сексуального характера, изделий медицинского назначения, алкоголя и табака.

Законопроект депутатов В. Давиденко, И. Малькова и А. Пономарева предусматривает ограничение рекламы определенным временем ее показа, запрет рекламы теле- и радиопередач, где есть сцены насилия и убийств, рекламы с участием несовершеннолетних, людей в белых халатах, женщин, обнаженных полностью или до пояса. Также предлагается полностью запретить рекламу в воскресные дни, в дни официальных праздников и траура, а также с 17:00 до 24:00.

В начале декабря Комитет по экономической политике Госдумы рекомендовал отклонить эти законопроекты, рассматривая их в дальнейшем в качестве поправок ко второму чтению, и принять в первом чтении законопроект, представленный депутатами А. Пузановским, Н. Бердниковой, А. Венгеровским, И. Дурягиным, В. Никитиным и О. Финько.

В новой редакции закона существенно расширен раздел, посвященный особенностям правового регулирования рекламы отдельных видов товаров и услуг. В частности, введены специальные главы, устанавливающие особенности рекламы медицинских услуг и медицинских изделий и лекарственных средств, а также финансовых, страховых и инвестиционных услуг, а также ценных бумаг.

В текст закона внесен ряд и других изменений. Так, его действие распространено на частные объявления; четко указано на недопустимость побуждения к действиям, направленным на нарушения законодательства; урегулирован вопрос, связанный с ограничением на время “бегущей строки” в телепередачах; разрешена реклама алкогольной продукции и пива с содержанием этилового спирта более б процентов, а также табака и табачных изделий на ТВ с 22:00 до 7:00; уточнен порядок определения доли рекламы в печатных изданиях; установлено правовое регулирование продажи товаров по образцам.

Как отмечают авторы, при разработке проекта они учитывали предложения специалистов Государственного антимонопольного комитета, Российской ассоциации рекламных агентств, Торгово-промышленной палаты России, Международной конфедерации обществ потребителей и других заинтересованных общественных организаций»55.

Естественно, не реализуемые на практике или необоснованные предложения депутатов не получили дальнейшего развития. Как и в середине 1990-х, основное противостояние развернулось между правительственным и думским законопроектами.

Наталия Фонарева :

«Разработчики проектов “схлестнулись” на двух принципиальных вопросах: первый — попытка ослабить нормы ст. 17 (“Особенности рекламы финансовых, страховых, инвестиционных услуг и ценных бумаг”), которая как раз исключает появление ненадлежащей рекламы “финансовых пирамид”. В депутатском проекте эта статья просто исчезла (ст. 17 Закона “О рекламе” в депутатском законопроекте позднее переросла в главу VI, включающую ст. 27-30. — Прим, авторов.). Хочется опять поиграть, отменив ст. 17, — значит, норма оказалась действенной. В проекте Правительства России эта статья осталась неизменной, так как хорошо себя зарекомендовала, оказалась действенной, оправдывала себя — зачем же ее менять?

Второе принципиальное разногласие — реклама алкогольной и табачной продукции. Депутаты предлагали послабления, касающиеся рекламы на телевидении. А у нас, я имею в виду позицию даже не столько МАП России, сколько Правительства Российской Федерации, она оставалась почти неизменной, если не считать тех дополнительных ограничений, которые переносились из Закона “О государственном регулировании...”.

Мы работали по принципу минимально необходимых изменений, так как с правовой материей нужно обращаться бережно, а бизнес не должен метаться по бурным волнам постепенно меняющихся законов.

Мои неоднократные обращения к депутатам, вынесшим на рассмотрение Госдумы альтернативный проект, в том числе и к Адриану Пузановскому, заместителю председателя Комитета по экономической политике Госдумы, с целью найти какой-то консенсус ничего не дали.

Сначала депутаты обещали к декабрю 1998 года доработать законопроект. Тогда мы сняли с рассмотрения правительственный проект, а депутаты — свой. Адриан Пузановский давал мне в январе 1999 года обещание, что спорные моменты будут внесены в депутатский законопроект, который после этого пойдет как совместный. Но обещание не было выполнено. В январе депутаты опять представили на рассмотрение Государственной думы свой законопроект о рекламе, но не в виде дополнения к закону, а в новой редакции закона. (Правительственный проект шел в виде изменений и дополнений.) После этого мы были вынуждены выставить на рассмотрение Государственной думы правительственный проект. Было бурное обсуждение и интереснейшее голосование. Если я не ошибаюсь, депутатский проект набрал 182 голоса, а правительственный — 178. Таким образом, ни один из них не набрал достаточного количества голосов, и оба не прошли»56.

«Обновленную редакцию Закона “О рекламе” Дума вчера отклонила, не сумев определиться, какой из проектов ей ближе — думский или правительственный. “Табак и алкоголь” сбили с толку думцев, решивших, что законопроекты писались только ради замены условий рекламы этой продукции...

Рейтинговое голосование депутатский проект выиграл. Но принять его за основу Дума отказалась, предложив авторам парламентского и правитель-

Постер “Отпускается без рецепта”. Водка “Ферейн Люкс”.

Компания “Ферейн”. РА “Аврора” (Москва)

ственного проектов объединиться, чтобы свести воедино свои наработки, и потом вновь внести его на обсуждение в первом чтении»57.

Наталия Фонарева:

«После этого было принято два эпохальных решения. Во-первых, все-таки был проработан совместный проект, что рекомендовал депутат В. Рыжков, который вел заседание. И, кроме того, было принято решение о том, чтобы ранее января 2000 года, то есть после избрания нового состава Госдумы, этот проект на рассмотрение не выносить. Реклама — тема острая и провоцирует, к сожалению, популизм запретительного свойства. Это то, о чем мы давным-давно говорили рекламному сообществу: не торопитесь. Это не тот закон, который имеет смысл принимать с первой попытки. Тем более что сейчас и экономическая ситуация непростая, в том числе и в рекламном бизнесе. Рекламное сообщество наконец это поняло. И вот сейчас совместный проект — депутатский плюс правительственный — лежит в парламенте и ждет января, когда новая Госдума сможет работать непопулистскими мерами»58.

Как бы то ни было, весной 2000 года в Думу был представлен не упомянутый совместный законопроект, а совершенно новый — “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О рекламе”, подготовленный двумя депутатами: членом КПРФ Сергеем Глазьевым и Адрианом Пузановским из группы “Народный депутат”.

Новая редакция закона вызвала резкий протест рекламного сообщества.

«Спустя пять лет после принятия Закона “О рекламе” нам, по сути, предлагается абсолютно новый закон, основная цель которого — ограничение рекламного рынка в целом. Последствия этого для всех субъектов рекламной деятельности и экономики России будут катастрофичны”, — говорится в обращении к президенту РСР В. Кисмерешкину, подписанном президентом Национальной ассоциации телевещателей Э. Сагалаевым, президентом Национальной ассоциации издателей В. Панярским, генеральным секретарем Союза журналистов России И. Яковенко, президентом Гильдии издателей периодической печати В. Шкулевым»59.

Наибольшее возмущение рекламистов вызвали следующие поправки к закону. Во-первых, существенное ограничение рекламы в радиопостановках и художественных фильмах (не более двух раз в течение трансляции), а также в выходные и праздничные дни. Во-вторых, множество новых ограничений рекламы медицинских изделий и услуг, лекарственных средств, гигиенических товаров. К последним, кстати, относятся не только надоевшие телезрителям прокладки, но и зубная паста, шампуни, моющие средства и т.д. В-третьих, требование отдать 50 процентов эфирного времени российским рекламодателям.

Вадим Желнин, исполнительный директор Ассоциации рекламодателей:

«Большинство предложений носит популистско-запретительный характер. Прошлая Дума рассматривала две различные версии Закона “О рекламе”: депутатскую и правительственную. Ни одна из них не устраивала нас и не прошла, так и не набрав нужного количества голосов. К сожалению, новая редакция Закона “О рекламе” Сергея Глазьева и Адриана Пузановского хуже прошлогодней. С одной стороны, там нет поправок, которые, на наш взгляд, необходимо внести, а с другой — содержатся бессмысленные декларативные нормы... »60

Не понравилась новая законодательная инициатива депутатов и Министерству по антимонопольной политике, которое выступило с резкой критикой этого законопроекта.

«Дело в том, что у МАП России есть свой проект закона, гораздо более приближенный к реалиям рекламного рынка, чем депутатский. Однако он уже был отклонен Думой в первом чтении...

Амбициозные депутаты своим законопроектом нанесли МАПу серьезное оскорбление — предложили создать при Президенте России наблюдательный совет. Тем самым авторы законопроекта как бы дали понять, что такой орган, как федеральное Министерство по антимонопольной политике в расчет принимать не стоит.

МАП с этим мнением был решительно не согласен и до конца парламентского года намеревался создать серьезную оппозицию проекту оппонентов»61. Отличия законопроектов Госдумы и МАП представлены в табл. 7.3.

Таблица 7.3

Принципиальные отличия в законопроектах о рекламе62

Законопроект депутатов (Глазьева — Пузановского)

Законопроект МАП

ФЗ “О рекламе” 1995 года

Создание Наблюдательного совета по рекламе при Президенте России

Не предлагается

Не предлагается

Запрет на прямую рекламу в СМИ средств личной гигиены

Нет ограничений

Нет ограничений

Реклама иностранных производителей должна занимать не более 50% эфирного рекламного времени

Нет ограничений

Нет ограничений

Телереклама в прайм-тайм должна занимать не более 15% эфирного времени в сутки

Нет ограничений

Есть ограничения по частоте прерывания рекламой определенных видов передач

Ограничения на объем прямой рекламной рассылки

Есть требования

Нет ограничений

Запрет на прямую рекламу по телефону, с помощью факсовой или интернет- рассылки без согласия абонента

Есть определенные требования

Есть определенные требования

В результате совместных усилий рекламистов и МАП России законопроект Сергея Глазьева и Адриана Пузановского так и не рассматривался Госдумой. Но это не остановило других депутатов, стремившихся внести свою лепту в рекламное законодательство.

В феврале 2001 года на рассмотрение Думы были вынесены четыре новые поправки к Закону “О рекламе”. Две из них депутаты отклонили (о полном запрещении рекламы табака и алкоголя и, наоборот, о снятии существующих ограничений на рекламу этой продукции), а две другие приняли в первом чтении 8 февраля 2001 года. Поправка Госсовета Республики Татарстан касалась запрета рекламы табака и табачных изделий на всех рекламоносителях, за исключением мест продаж.

Галина Савина, генеральный директор РА Rose:

«Решение Госдумы неразумно и бесперспективно. Бренды никуда не денутся, и способы их продвижения все равно найдутся, а государство лишится части рекламных денег. Легально продающийся товар имеет право на легальное продвижение, потребители — на информацию о нем. Во многих странах проводились исследования, которые показали, что отсутствие рекламы сигарет и алкоголя не снижает уровень потребления несовершеннолетними этой продукции»63.

Эта поправка не понравилась не только рекламному сообществу, но и Правительству России.

«Данный проект получил отрицательную оценку правительства, которое рекомендовало несколько смягчить жесткость запрета на рекламу этого вида продукции»64.

Но особое возмущение рекламистов вызвали поправки к закону, предложенные группой депутатов из Астраханского областного собрания. В них предлагалось запретить рекламу в художественных фильмах, образовательных программах и радиопостановках, а также ограничить рекламу в телеэфире в выходные и праздничные дни.

«Именно эта поправка вызвала наибольшее число возражений. Еще в 1999 году, когда законопроект только увидел свет, Национальная ассоциация телевещателей предупреждала, что в случае его принятия в первозданном виде и рекламодатели, и теле- и радиовещатели понесут значительные убытки. Наибольшим спросом пользуется как раз рекламное время, расположенное внутри фильмов, которые привлекают большую аудиторию и дают некоторую гарантию, что зритель не уйдет во время ролика. В официальном заключении правительства, подписанном вице-премьером Алексеем Кудриным, высказано такое же мнение»65.

Сергей Васильев, в 1996-2003 годах генеральный директор “Агентства медиа сервис “Видео Интернешнл”:

«Если поправку примут, фильмов будет меньше. На рекламу в фильмах приходится больше половины всей телевизионной рекламы вообще... Не будет рекламы — не будет и сериалов»66.

Константин Ветров, председатель Комитета Госдумы по информационной политике:

«Более того, запрещение прерывать рекламой художественные фильмы ставит под угрозу существование телеканалов, поскольку у государства нет достаточных средств на их финансовую поддержку»67.

Столь мощное сопротивление поправкам к закону, выраженное со стороны и рекламистов, и правительства, сыграло свою роль. Поправки были отправлены на доработку. Но к следующим чтениям их готовили уже другие депутаты под руководством Виктора Семенова, члена фракции ОВР.

Окончательный вариант поправок к Закону “О рекламе” был принят Госдумой в третьем чтении 15 ноября 2001 года.

Суть их заключается в следующем: поправки «запрещают прерывать рекламой фильмы и радиопостановки чаще, чем каждые 15 минут. Один и тот же ролик с рекламой одного товара или рекламодателя в течение фильма нельзя демонстрировать более чем два раза, а общая длительность одинаковых роликов не может превышать две минуты. Поправки запрещают также, чтобы реклама звучала громче, чем основная передача. И последнее изменение: если в действующем законе общая масса рекламы в неспециализированных программах не должна была превышать 25 процентов эфирного времени в сутки, то теперь — 20 процентов»68.

 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>