Полная версия

Главная arrow Право arrow Административно-правовые формы и методы противодействия коррупции

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>

Исторические предпосылки и содержание коррупции в государственном управлении

По мнению некоторых отечественных ученых, коррупция в системе государственного управления России появилась в IX—X вв., когда возник институт «кормления», суть которого заключалась в том, что князь посылал своих приближенных лиц (бояр, воевод) на правление вверенных им земель без денежного вознаграждения. Вместо него предполагалось принятие подарков в денежной или натуральной форме от населения за охрану земель и разрешение текущих дел[1].

В русском языке взяточничество исторически связано с терминами «лихоимство» и «мздоимство». В толковом словаре В. И. Даль дает следующее толкование этих терминов: мздоимствовать — брать подарки, приношения, взятки; быть продажным человеком. В земле нашей мздоимствуется по обычаю; мздолюбие — сильное расположение ко взяточничеству; взятка — срыв, поборы, приношения, дары, гостинцы, приносы, пишкеш, бакшиш, хабара, могорычи, плата или подарок должностному лицу во избежание стеснений, или подкуп его на незаконное дело; лихоимец — жадный вымогатель, взяточник[2].

Интересным является тот факт, что до 1556 г. система «кормлений» была абсолютно легальной. Мздоимство, представлявшее собой выполнение должностными лицами услуг за взятки без совершения преступных действий, было практически официальным институтом реализации властных полномочий[3]. Царский указ 1556 г. «Об отмене кормлений» полностью упразднил эту систему: «И повеле государь во градех и волостях разчинити старосты, и сотцкые, и пятьдесятцкые и з страшным и грозным запрещением заповедь положите, чтоб им раз- сужати промежь разбои и татбы и всякие дела, отнюдь бы никотора вражда не именовалася, также ни мзда неправдедная, ни лжывое по- слушство; а кого промеж собою такова лиха найдут, таковых велел казнем предавати»[4].

Большой вклад в дело борьбы с коррупцией внес великий российский император Петр I. Его реформы серьезно затронули сферу государственного управления. Им было подписано множество нормативных актов, имевших антикоррупционную направленность. Самыми важными среди них были указы от 23 августа 1713 г., 24 декабря 1714 г. и 5 февраля 1724 г., которые устанавливали очень жесткую (вплоть до смертной казни) ответственность за получение и дачу взятки, мздоимство, лихоимство, корыстное злоупотребление властью и недонесение в совершении данных преступлений.

Петром I были образованы специализированные надзорные органы, в круг полномочий которых входили в том числе и обязанности по борьбе с коррупцией. К ним относились должности фискалов и генерал-прокурора. В соответствии с указом от 17 марта 1714 г. фискалам предписывалось пресекать случаи взяточничества и казнокрадства: «Всякие взятки и кражу казны и прочее, что во вреду государственному интересу быть может, какова б оное имяни не было»[5].

В дальнейшем, начиная с правления Екатерины II, санкции за совершение преступлений, имеющих коррупционную направленность, стали несколько мягче и имели своей главной целью не устрашение, а неотвратимость наказания преступника. Гораздо больше стали применяться меры материальной и дисциплинарной ответственности. Смертная казнь, часто применявшаяся в петровскую эпоху, постепенно была заменена ссылкой в отдаленные от Петербурга губернии. Отдельное внимание Екатерина II уделяла развитию системы губернского и местного управления, также при ней существенно расширился административный аппарат. Императрица установила нормативно закрепленные правила поведения полицейских чинов, включавшие положения, направленные на профилактику коррупции. В 1782 г. Екатериной II был подписан Устав полицейский или благочиния, который запрещал чиновникам административно-полицейских органов брать взятки, «ибо ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду»[6].

Важным этапом борьбы с коррупцией стало принятие в 1832 г. Свода законов Российской Империи. Свод содержал ряд статей, направленных на борьбу с подкупом-продажностью государственных служащих: неправосудие (ст. 286—289); противозаконные поступки при заключении подрядов и поставок и приеме вещей, в казну поставляемых (ст. 297—307); лихоимство (ст. 308—316)[7]. К лицам, совершившим коррупционные преступления, применялись следующие виды наказания: лишение всех прав состояния, ссылка на поселение, отдача в солдаты, каторжные работы, телесные истязания.

Существенно дополнило действовавшее законодательство и ввело новые составы преступлений коррупционного характера Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных 1845 г. (далее — Уложение). Глава шестая Уложения, называвшаяся «О мздоимстве и лихоимстве», состоявшая из 13 статей, устанавливала ответственность за должностные коррупционные преступления[8]. Уложением была предусмотрена ответственность за совершение таких действий, как мздоимство (ст. 401); получение должностным лицом органов государственной власти и управления не предусмотренного законом вознаграждения, связанного с нарушением обязанностей по службе (ст. 402); получение и дача взятки (ст. 405); вымогательство взятки (ст. 406 и 407); противозаконный сбор денег или чего-нибудь иного на подарки и угощения чиновников и других лиц, т. е. вышестоящего руководства, со стороны должностных лиц волостного и сельского управлений, а также писарей и их помощников (ст. 408); содействие мздоимству и лихоимству, соучастие в вымогательстве взятки (ст. 409); дача взятки крестьянином должностному лицу от имени общины (ст. 411); дача не предусмотренного законом вознаграждения должностному лицу органов государственной власти и управления (ст. 412, 413). По существу, нормы Уложения применялись с некоторыми изменениями и дополнениями вплоть до Октябрьской революции 1917 г.

Анализируя положения основных нормативных актов дореволюционной эпохи, можно выделить наиболее часто предпринимаемые меры, направленные на противодействие коррупции:

  • — законодательное закрепление запретов, связанных с обогащением государственных служащих за счет заинтересованных лиц;
  • — усиление ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
  • — реформирование государственного аппарата с целью внедрения системы коллегиальности при принятии решений;
  • — материальное стимулирование чиновников путем увеличения денежного содержания и выдачи разовых выплат по итогам их деятельности;
  • — официальное нормативное закрепление государственной политики противодействия коррупции на высшем уровне.

Смена социально-экономического строя после Октябрьской социалистической революции 1917 г. и предпринятые советской властью меры не решили проблему коррупции. Более того, ряд авторов указывают, что установившаяся в стране советская власть не только не уничтожила коррупцию, а создала предпосылки для ее дальнейшего развития и еще большего распространения[9].

Первым советским нормативным правовым актом, направленным на противодействие коррупции, стал Декрет С НК РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве»[10]. Данный документ, отражавший эпоху социалистической законности, носил карательный характер. Это проявлялось в установлении серьезных мер ответственности практически для всех лиц, обладающих властными полномочиями, начиная с членов правительства и заканчивая рядовыми домкомами.

Уголовные кодексы РСФСР 1922' и 1926[11] [12] гг. расширили количество составов преступлений коррупционного содержания. Законодателем были конкретизированы квалифицирующие признаки коррупционных деяний. Большинство коррупционных преступлений, предусмотренных УК РСФСР 1926 г., было включено в гл. III «Должностные (служебные) преступления». К их числу относились такие составы, как злоупотребление властью или служебным положением (ст. 109), постановление судьями из корыстных или иных личных видов неправосудного приговора, решения или определения (ст. 114), получение взятки (ст. 117), дача взятки (ст. 118) и др.

В 1930-е гг. массовый характер приобрели политические репрессии в отношении государственных служащих. Органы государственной власти подвергались тотальным чисткам. Во многих случаях такие действия прикрывались лозунгами борьбы с коррупцией. Часто судами выносились приговоры по надуманным предлогам и основаниям. Стоит отметить, что санкции по коррупционным преступлениям предусматривали возможность применения наказания вплоть до смертной казни. Подобным образом с политической арены было устранено множество видных государственных деятелей.

Уголовный кодекс РСФСР от 26 октября 1960 г.[13] во многом повторял положения действовавших до этого советских уголовных кодексов, однако ответственность за совершение коррупционных преступлений стала более мягкой. Активнее стали применяться такие меры ответственности, как конфискация имущества и общественное порицание взяточничества во всех его проявлениях.

Важным моментом, способствовавшим развитию коррупции в Советском Союзе, было неадекватное объяснение ее причин. Это обстоятельство подтверждается материалами закрытого письма ЦК КПСС от 29 марта 1962 г. «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра». В нем указывалось, что взяточничество — это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества», из чего можно было сделать вывод, что коррупция как общественное явление была присуща только буржуазным государствам, в то время как в социалистическом обществе оно не могло существовать по определению. Документ гласил: коренные причины взяточничества были устранены после Октябрьской революции. В качестве причин отдельных «незначительных» коррупционных проявлений перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь в области воспитания трудящихся[14].

Необходимо сказать, что отличительной чертой советского времени был закрытый характер официальной статистики. Сведения о преступлениях и административных правонарушениях не публиковались в средствах массовой информации. Доступ к ним был разрешен только для руководителей государства, крупных партийных чиновников и начальствующего состава правоохранительных органов. Сегодня данные сведения уже не являются секретными. Их анализ позволяет судить о том, что суммарное количество коррупционных деяний продолжало расти на протяжении всего периода функционирования советской власти[15]. Данное обстоятельство связано с недостаточностью действий органов власти, уполномоченных бороться с коррупцией, а также с просчетами антикоррупционной политики государства.

В 70-е и 80-е гг. XX в. коррупция продолжала распространяться в области государственного управления. Она носила весьма скрытый характер, и большинство коррупционеров оставались в тени. Известные громкие коррупционные уголовные дела тех лет («хлопковое» дело, дело Щелокова, дело по руководству Елисеевского гастронома) были связаны с внутрипартийной борьбой между крупнейшими государственными чиновниками той эпохи. Это способствовало развитию теневой экономики, которая существовала под прикрытием коррупционеров, занимавших высшие государственные посты. Нередким явлением в экономической среде стали всевозможные факты хищения государственного имущества, недостоверные отчеты о выполнении или перевыполнении планов, кумовство и покровительство хозяйственных руководителей партийными чиновниками.

В период перестройки и вплоть до распада Советского Союза коррупция в органах власти продолжала расти. Это было обусловлено не только старыми проблемами, связанными с командно-административной системой государственного управления, но и общим экономическим спадом, способствующим еще большему росту теневой экономики, а следовательно, и усилению связей криминала с властными структурами. Постепенное внедрение рыночных механизмов в советской экономике положило начало современному явлению «бюрократического капитализма», основанного на противозаконной корыстной связи представителей бизнеса и должностных лиц органов государственной власти.

Экономический кризис конца 80-х — начала 90-х гг. XX в. самым негативным образом повлиял на деятельность органов государственной власти в сфере противодействия коррупции. Наблюдалось общее снижение их активности в борьбе со взяточничеством и иными формами коррупции в государственном управлении. Системного подхода в борьбе с коррупцией не было. Кризис власти, невозможность принятия решений, адекватных ситуации в стране, только усиливали произвол коррупционеров. Развал СССР в 1991 г. и сложная экономическая ситуация в Российской Федерации создали дополнительные предпосылки для еще большего усиления коррупции во властной среде.

Российская юридическая энциклопедия определяет коррупцию применительно к государственному управлению как «использование государственными служащими и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения материальных и иных благ и преимуществ как в личных, так и групповых интересах»[16].

Коррупция государственного аппарата — это разрушение или нарушение законодательно установленных процедур, процессов, порядка функционирования государственных органов, форм реализации государственной власти, несения государственной службы. В данном определении коррупция государственного аппарата представляется как объективное состояние разрушения или нарушения институтов власти, причины которого могут заключаться в организационных либо правовых пороках самих этих институтов[17].

В рамках государственно-управленческой деятельности коррупция:

  • — обесценивает право в качестве основного регулятора общественных отношений;
  • — резко снижает показатели эффективности государственного управления;
  • — дискредитирует деятельность органов государственной власти в обществе;
  • — разрушает существующие морально-этические основы государственной службы;
  • — увеличивает количество совершаемых государственными служащими коррупционных правонарушений;
  • — приводит к излишне забюрократизированным административным процедурам;
  • — сопутствует противозаконному взаимодействию бизнес-структур и государственного аппарата;
  • — увеличивает объемы теневой экономики в государственном и частном секторе и т. д.

Фактически в совокупности коррупция влияет на общий уровень развития и функционирования как государственных институтов, так и государства в целом. В качестве примера, подтверждающего данный тезис, можно привести индикаторы Всемирного банка по качеству государственного управления[18]. Данные, которые содержатся в итоговой таблице за 2015 г., свидетельствуют, что Российская Федерация имеет по сравнению с другими странами весьма низкие показатели. Согласно индикатору «Эффективность работы правительства» (48,1) Российская Федерация соответствует уровню таких стран, как Иран (47,1), Армения (48,6), Марокко (50,59). Лидерами рейтинга по данному показателю являются Швейцария (99,5), Финляндия (96,6) и Сингапур (100).

Необходимо отметить, что от значений представленных показателей зависит то, каким образом воспринимается государство мировым сообществом, какие у него будут дальнейшие перспективы для развития. К сожалению, сухие статистические данные и цифры исследования Всемирного банка представляют Россию на мировом фоне как неэффективное государство с высоким уровнем коррупции.

Стремление минимизировать вредоносные последствия коррупции присутствует на всех уровнях государственной власти. Оно инициировано в первую очередь главой нашего государства, который, выступая в 2016 г. перед палатами Федерального Собрания РФ, прямо заявил, что борьба с коррупцией требует профессионализма, серьезности и ответственности, только тогда она даст результат, получит осознанную, широкую поддержку со стороны общества[19].

Проблема коррупции в России носит совершенно очевидный характер, что подтверждается в том числе и результатами международных исследований. Для борьбы с коррупцией необходимо использовать наиболее эффективные антикоррупционные административноправовые формы и методы, которые, в первую очередь, должны быть направлены на искоренение ее причин в сфере государственного управления.

  • [1] См.: Акимова Н. В. Истоки коррупции и особенности борьбы с ней в РоссииXIV—XVII веков // История государства и права. 2008. № 8. С. 18.
  • [2] См ..Даль В. И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. М., 2000.С. 121.
  • [3] См.: Гилинский Я. И. Криминология: курс лекций. СПб., 2002. С. 233—235.
  • [4] Полное собрание русских летописей. Т. XIII. Первая половина. СПб., 1904.С. 267-269.
  • [5] Российское законодательство X—XX веков. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. М., 1986. С. 174.
  • [6] Там же. 1987. С. 334.
  • [7] См.: Свод законов Российской Империи. СПб., 1837.
  • [8] См.: Российское законодательство X—XX веков. Т. 6. Законодательство первойполовины XIX века. С. 276—281.
  • [9] См.: Дульнев М. В. Коррупция и борьба с ней в Советском государстве в 1917—1991 гг.: историко-правовое исследование: авторефер. дис. ... канд. юрид. наук. М.,2008. С. 8-9.
  • [10] СУ РСФСР. 1918. № 35. С. 467.
  • [11] СУ РСФСР. 1922. № 15. Ст. 153.
  • [12] СУ РСФСР. 1922. № 80. Ст. 600.
  • [13] См.: Свод законов РСФСР. 1988. Т. 8. С. 497.
  • [14] См.: Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета. 1998. 19 февр. С. 3.
  • [15] См.: Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российскиетенденции. М., 1999.
  • [16] Абова Т. Е., Авакьян С. А., Алексеев Г. Д. Российская юридическая энциклопедия /гл. ред. А. Я. Сухарев. М., 1999.
  • [17] См.: Кузьмин Н. А. К вопросу о понятии и природе коррупции // Российский следователь. 2009. № 24. С. 23—26.
  • [18] См.: Показатели эффективности государственного управления во всем мире(РГО) / World wide Governance Indicators (WGI). URL: http://info.worldbank.org/govemance/wgi/ index.aspx#reports.
  • [19] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 1 декабря 2016 г. //Парламентская газета. 2016. 2—8 дек.
 
<<   СОДЕРЖАНИЕ ПОСМОТРЕТЬ ОРИГИНАЛ   >>