Правовая политика современной России и региональные акты

Совокупность нормативных правовых актов, исходящих от различных органов субъектов РФ, равно как и отдельные акты, обладающие различной юридической силой в пределах территории того или иного региона, в значительной степени зависят от того, что в научной литературе именуется правовой политикой, а применительно к Федерации в целом и ее отдельным субъектам — регионам соответственно федеральной и региональной правовой политикой[1]. Каковы федеральная политика, ее содержание, соотношение с региональной политикой, таким в конечном счете будет ее отражение в системе федеральных и подсистеме региональных актов.

При сильной федеральной власти и соответствующей правовой политике, проводимой ею в интересах всей Федерации и составляющих ее регионов, характер и дух федеральных и региональных актов благодаря прежде всего усилиям центра будут направлены на укрепление государственного единства и единого для всей страны правового пространства. В случае же возникновения дисбаланса власти между Федерацией и регионами в пользу последних, как это было в России в первой половине 1990-х гг., характер многих региональных, в особенности основополагающих нормативных правовых, актов с неизбежностью будет отражать проявляющиеся в реальной жизни и, соответственно, в правовой политике регионов сепаратистские и им подобные центробежные тенденции.

Не затрагивая всех проблем, касающихся правовой политики современной России и региональных актов, ограничимся рассмотрением лишь некоторых из них. Предварительно, однако, определимся с тем, что понимается под правовой политикой (независимо от того, о каком ее уровне — федеральном или региональном — идет речь и как эти уровни соотносятся друг с другом).

В научной литературе в настоящее время существует целый ряд представлений о правовой политике[2]. Большинство из них в той или иной степени адекватно отражают различные стороны данного явления и в силу этого имеют право на жизнь.

Среди вошедших в научный обиход понятий правовой политики наиболее устоявшимся и полно отражающим действительность, судя по практике его использования, является понятие, согласно которому правовая политика определяется как «комплекс идей, мер, задач, программ, методов, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права»[3].

Спорным моментом в данном определении является указание на то, что им охватываются не только идеи, программы, установки и иные аналогичные им компоненты, формирующие стратегию государства в правовой сфере, но и методы ее осуществления, т. е. компоненты, которые по своим природе и характеру неизменно выступают лишь в качестве частей механизма реализации правовой политики.

В целях более глубокого и разностороннего познания правовой политики как стратегии государства в правовой сфере представляется необходимым более четко различать, с одной стороны, само явление и отражающее его понятие, именуемое правовой политикой, а с другой — систему мер, методов, установок и проч., с помощью которых реализуется правовая политика, т. е. механизм претворения в жизнь данной политики. Иными словами, представляется необходимым более дифференцированно подходить к рассматриваемому явлению и отражающему его понятию и различать собственно саму правовую политику как стратегию государства в правовой сфере (своего рода политику в статике) и механизм ее осуществления, правовую политику как процесс реализации соответствующих идей, программ и т. п. (правовую политику в динамике).

Подобный подход представляется теоретически и практически оправданным, поскольку он дает возможность более четко решать ряд вопросов, касающихся субъектов формирования правовой политики и субъектов ее осуществления, методов и средств ее формирования и осуществления и др.

Рассматривая различные уровни правовой политики и в связи с этим проблемы взаимодействия федеральной и региональной политики, следует обратить внимание на то, что в Российской, равно как и в любой другой, Федерации в силу ее природы и характера именно как федерации, где ее субъекты, будучи относительно самостоятельными образованиями, формируют в то же время, взаимодействуя между собой, единое государственное образование, федеральная правовая политика не может создаваться и реализовываться изолированно, вне взаимодействия с региональной правовой политикой, проводимой каждым субъектом РФ на своем уровне.

Как показывает опыт различных федераций[4], федеральная правовая политика, несмотря на то что она формируется и осуществляется при прямом участии и содействии субъектов федерации, является вполне самостоятельным, определяющим по отношению к ним федеральным феноменом, имеющим собственные федеральные цели, приоритеты, формы выражения и задачи[5].

В свою очередь, региональная правовая политика, формируемая и проводимая на уровне субъектов РФ, выступает как относительно самостоятельное явление по отношению к федеральной правовой политике, существующее и функционирующее в ее рамках и на ее основе. Степень самостоятельности региональной правовой политики, а вместе с тем и характер региональных юридических актов определяются уровнем самостоятельности самих регионов — субъектов РФ, характером их отношений в целом с Федерацией, точнее с центром управления Федерацией.

Если, например, слабый центр, стремясь укрепить свою власть, заигрывает с субъектами РФ и предлагает им, как это было в начале 1990-х гг. в России, «брать суверенитета столько», сколько они смогут «проглотить», то в результате такого призыва-веления правовая политика некоторых субъектов РФ — республик по своей самостоятельности не только приближается к уровню самостоятельности федеральной правовой политики, но по ряду параметров значительно выходит за ее пределы. Это в первую очередь отражается на характере и содержании издаваемых ими основополагающих актов.

В подтверждение сказанного можно сослаться на широко известную политику Республики Татарстан, породившую ряд конституционных и текущих законов, которые далеко не всегда соответствовали Конституции РФ и федеральным законам.

Например, согласно Конституции данного субъекта РФ Республика Татарстан провозглашается как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения» (ст. 61). В Конституции говорится также, что «Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства». Законы Республики Татарстан, отмечается далее в ее Конституции, «обладают верховенством на всей территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан» (ст. 59).

Анализируя данные и иные вытекающие из них конституционные положения Республики Татарстан, являющиеся следствием проводимой в этом субъекте РФ своеобразной региональной политики, нетрудно заметить, что по своим существу и последствиям по ряду направлений она ассоциируется скорее с правовой политикой некоего субъекта (ассоциированного с Россией) конфедерации, нежели Федерации.

В дополнение к сказанному следует напомнить, что Республика Татарстан в отличие от других субъектов РФ не участвовала в подписании Федерального договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», заключенного 31 марта 1992 г. В этой Республике культивируется отношение к заключенному позднее Договору «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» как к базовому документу (даже более важному, судя по отдельным местным комментариям, чем Конституция РФ), скрепляющему федеративный характер взаимоотношений Российской Федерации с Республикой Татарстан.

Аналогичные проблемы, связанные с некоторыми отступлениями, а нередко и с прямыми противоречиями правовой политики, проводимой на региональном уровне, с федеральной правовой политикой и федеральными конституционными актами, имеют место в некоторых других субъектах РФ, преимущественно в республиках[6].

Аналитики отмечают, например, что в силу противоречия региональной правовой политики соответствующей федеральной политике и, как следствие, коллизии федеральных и региональных актов в ряде республик не учитывались конституционные полномочия Российской Федерации по защите прав граждан РФ за пределами России и устанавливались для граждан республик гарантии предоставления защиты и покровительства за пределами их территорий (ст. 61 Республики Марий Эл; ст. 61 Конституции Удмуртской Республики; ст. 28 Конституции Чувашской Республики).

В нарушение ст. 71 Конституции РФ, закрепляющей вопросы, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации, Конституция Республики Мордовия (ст. 60, 61) устанавливала, что осуществление международных и внешнеэкономических отношений (предмет исключительного ведения Российской Федерации) относится к ведению данного субъекта РФ.

В конституциях некоторых субъектов РФ при определении полномочий органов государственной власти субъекта РФ допускались существенные расхождения с определенными Конституцией РФ принципами организации государственной власти, а также нарушение соответствующих полномочий федеральных органов государственной власти. В частности, полномочия президента республики в ряде конституций субъектов РФ были сформулированы так, как будто речь шла о президенте независимого государства. При этом не учитывалось, что многие из соответствующих полномочий отнесены к полномочиям Президента РФ.

В частности, в ст. 67 Конституции Республики Мордовия констатировалось, что глава Республики выступает гарантом Конституции Республики, прав и свобод человека и гражданина, а согласно ст. 70 этой же Конституции глава Республики обеспечивает территориальную целостность Республики, формирует и возглавляет Совет безопасности Республики.

Президент Республики Марий Эл в соответствии со ст. 79 Конституции Республики обеспечивает безопасность и территориальную целостность этой Республики.

Без учета положений ст. 88 Конституции РФ были сформулированы п. 2 и 3 ст. 56 Конституции Удмуртской Республики, закреплявшие при введении на территории Республики чрезвычайного положения необходимость получения предварительного согласия законодательного органа Удмуртской Республики, а также возможность введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств в порядке, установленном не только федеральным конституционным законом, но и законом Удмуртской Республики.

К сожалению, можно привести множество других примеров отступлений или прямых противоречий конституционного и текущего законодательства республик федеральному законодательству.

При всем их многообразии данные примеры имеют одну несомненную общность, суть которой заключается в том, что каждый из них в отдельности и все они, вместе взятые, отнюдь не свидетельствуют о гармонии, которая должна бы существовать по логике между федеральной и региональной правовой политикой, между правовой политикой, проводимой на уровне Федерации, и правовой политикой, осуществляемой на уровне различных субъектов РФ, и, соответственно, между федеральными и региональными правовыми актами.

Кроме того, общность большинства подобного рода примеров, свидетельствующих о противоречиях между федеральной и региональной правовой политикой, в особенности применительно к конституционному законодательству республик — субъектов РФ, проявляется также в том, что они появились и стали возможны не иначе как в результате весьма завышенной оценки роли и значения суверенитета республик, абсолютизации, а точнее — переоценки суверенитета республик — субъектов РФ и недооценки суверенитета Федерации в целом.

Это, несомненно, была крайность, породившая наряду с менее общими объективными и субъективными причинами целый ряд противоречий между федеральной и региональной правовой политикой и, как следствие, между федеральным и региональным конституционным и текущим законодательством.

В настоящее время со стороны властей предержащих в России, объявивших еще в 2000 г. устами Президента РФ курс на «усиление вертикали власти», проводится значительная работа по устранению многочисленных противоречий между региональным и федеральным законодательством и тем самым между федеральной и региональной правовой политикой. Однако, как показывает опыт и подсказывает здравый смысл, эта работа, особенно в сфере конституционного законодательства, требует не только много времени и больших усилий, но и определенного такта и деликатности во избежание появления на национальной или иной основе напряженности в процессе пересмотра возникших на волне «гиперсуверенизации» республик противоречащих Конституции РФ положений и многочисленных региональных актов.

Искусственная, порожденная субъективными факторами суперсуверенизация ряда республик — субъектов РФ и приведшая к перекосам в соотношении федеральной и региональной политики в пользу последней — это, несомненно, своего рода патология, крайность, которая не могла не спровоцировать социальные, национальные, конфессиональные и иные весьма болезненные для всего российского общества и государства процессы.

Вместе с тем в настоящее время в системе взаимоотношений Федерации в целом с ее субъектами-республиками, а следовательно, и в системе взаимодействий федеральной и региональной правовой политики нельзя не видеть и другую не менее негативную по ближайшим и отдаленным последствиям крайность. Суть ее сводится к полному отрицанию какого бы то ни было суверенитета у республик — субъектов РФ, конституционно именуемых государствами.

Такую позицию высказал Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П вскоре после провозглашения тезиса о необходимости укрепления вертикали власти.

В постановлении говорится, в частности, что «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации.

Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».

И далее: «Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа — носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве».

И наконец, в качестве вывода: «Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации и их взаимосвязи республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства; решить же этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что этот суверенитет признавался бы ограниченным».

Данное постановление Конституционного Суда, полностью отрицающее наличие суверенитета у республик — субъектов РФ, фактически сводит их статус как государств или же государственных образований к положению самых заурядных, типичных для унитарного, но отнюдь не для федеративного государства административно-территориальных единиц со всеми вытекающими из этого негативными последствиями.

В частности, это верно как для конституционного и текущего законодательства республик — субъектов РФ, фактически приравниваемого к обычным нормативным правовым актам, принимаемым на уровне административно-территориальных единиц, так и для региональной правовой политики, полностью теряющей самобытность и самостоятельность и неизбежно превращающейся в некий механический придаток федеральной политики.

Лишение республик — субъектов РФ суверенитета даже на формально-юридическом уровне — на уровне постановления Конституционного Суда РФ отнюдь не будет способствовать, как это следует из логики развития политико-правовой жизни России за последнее десятилетие, укреплению федеративных начал российского общества и государства, а вместе с тем укреплению гармоничных отношений между федеральной и региональной правовой политикой.

Оптимальный вариант решения назревших федеративных проблем и установления гармоничных отношений между федеральной и региональной правовой политикой видится не в крайностях, связанных с манипуляцией государственным суверенитетом, а, как обычно в таких случаях, с нахождением золотой середины, ассоциирующейся с установлением ограниченного суверенитета субъектов РФ.

Наряду с названными проблемами взаимодействия федеральной и региональной правовой политики и вызывающими их причинами существуют и иные менее общие, зачастую производные, но не менее важные проблемы. Они касаются, в частности, выбора оптимальных форм соотношения федеральной и региональной политики, принципов их построения и функционирования, определения приоритетов проводимой на федеральном и региональном уровнях правовой политики, ее эффективности и социальной значимости.

От того, как будут решены эти проблемы, насколько целесообразным будет соотношение федеральной и региональной правовой политики, зависит, насколько согласованными и эффективными будут при всех прочих благоприятных условиях федеральные и региональные нормативные правовые акты[7].

В связи с этим в юридической научной литературе совершенно справедливо отмечается, что «правовая политика может влиять, обеспечивать развитие форм права, способствуя выдвижению определенных приоритетов в этой сфере»[8], причем как на федеральном, так и на региональном уровне.

Однако этим не ограничивается влияние правовой политики на право и на систему его форм — источников федерального и регионального права. Поскольку правовая политика — это прежде всего, как верно подмечает Н. И. Матузов, политика, которая «формирует право»[9], то ее влияние вполне естественно и закономерно распространяется также на сущность и содержание права, находящие непосредственное выражение и оформление в системе федеральных и региональных нормативных правовых актов.

Кроме того, хорошо сбалансированная, выдержанная на федеральном и региональном уровнях правовая политика оказывает трудно переоценимое воздействие не только на процесс разработки и принятия федеральных и региональных правовых актов, но и на процесс их реализации.

Оказывая активное и вместе с тем масштабное воздействие на систему федеральных и региональных нормативных правовых актов, правовая политика тем самым способствует созданию необходимых условий для дальнейшего укрепления государственного единства, предполагающего, по справедливому замечанию исследователей, «весьма значительный объем и высокий уровень согласованных позиций, интересов и отношений между институтами государственности, взаимосвязанных с политической и правовой системами»[10], а также для формирования на всей территории РФ внутренне единого, непротиворечивого правового пространства[11].

Помимо названных путей воздействия правовой политики на государственно-правовую жизнь российского общества и систему нормативных правовых, преимущественно региональных, актов, существуют другие направления ее влияния. Они касаются в основном не прямого, а опосредованного воздействия правовой политики на эти объекты через правовые тенденции, правовую культуру, правовое сознание, обычаи и проч.

  • [1] См.: Козлихин И. Ю. Право и политика. СПб., 1996; Матузов Н. И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1998. № 4;Он же. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правоваяжизнь. 2001. № 1; Рыбаков О. Ю. Формы реализации правовой политики // Правоваяполитика и правовая жизнь. 2003. № 2; и др.
  • [2] См.: Приоритеты правовой политики в современной России (круглый стол) //Правоведение. 1998. № 1. С. 148—150; Коробова А. П. К вопросу о понятии правовойполитики // Атриум. 1995. № 5. С. 10—11; Рудковский В. А. О принципах правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 4. С. 6—14; и др.
  • [3] Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько.2-е изд. М„ 2000. С. 647.
  • [4] См.: Engdahl D. Constitutional Federalism. N. Y., 1998; Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2000;и др.
  • [5] См.: Матузов Н. И. Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2000. № 3. С. 27—43.
  • [6] В связи с этим в научной литературе вполне оправданно ставится вопрос о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ. См., например: Кондрашев Л. А.Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории изаконодательного регулирования в Российской Федерации: автореф, дис.... д-ра юрид,наук. М„ 2011.С. 15, 16.
  • [7] См.: Рыбаков О. Ю. Указ. соч. С. 7.
  • [8] Жинкин С. А. Некоторые проблемы видов эффективности норм права // Журналроссийского права. 2004. № 2. С. 30.
  • [9] См.: Матузов Н. И. Право и политика: антиподы или союзники? С. 17.
  • [10] Левакин И. В. Государственное единство России: теоретико-правовое исследование: автореф, дис.... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 9.
  • [11] См.: Азизова В. Т. Общетеоретические проблемы обеспечения единого правовогопространства в Российской Федерации: автореф, дис.... канд. юрид. наук. Махачкала,2004. С. 9-12.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >