КОДЕКС ЭТИКИ И СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ: ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ПОНЯТИЕ КОДЕКСА ЭТИКИ И СЛУЖЕБНОГО (ДОЛЖНОСТНОГО) ПОВЕДЕНИЯ

В связи с развивающейся профессионализацией перед специалистами в различных областях все чаще возникают нравственные коллизии, решить которые, опираясь только на профессиональные знания, представляется весьма затруднительным[1]. Поэтому основной задачей разработчиков этических кодексов является формулирование и внедрение в профессиональную среду принципов и норм корпоративной этики, которые помогут разрешить нравственно-этические проблемы и спорные ситуации, предотвратят злоупотребления в различных сферах профессиональной деятельности[2].

Понятие «этика» возникло более двух с половиной тысяч лет назад. Возникновение термина «этика» как особой философской дисциплины связано с именем Аристотеля. Со времен Аристотеля и до наших дней понятием «этика» обозначают науку о моральных и нравственных явлениях.

Этика как наука имеет теоретическую и прикладную части. В теоретической этике рассматриваются вопросы происхождения и сущности морали, ее структуры, социальных и культурных функций, основных понятий морального сознания, а также истории этической мысли. Прикладная этика занимается вопросами нравственной практики: этикетные формы поведения людей, острые нравственные проблемы современности, проблемы профессиональной этики представителей различных профессий, в том числе профессиональной этики государственных служащих.

В научном сообществе этика поведения государственного служащего справедливо ассоциируется с атрибутом профессионализма и управленческой компетенции. Этика поведения государственного служащего имеет нормативно-деонтологический характер, что, в свою очередь, преломляется в практике издания соответствующих законов, кодексов и иных официальных предписаний[3], которые, в свою очередь, формируют единое морально-этическое пространство государственной службы.

Так, Е.В. Охотский призывает рассматривать этику государственной службы в качестве «аккумулятора единения государственного администрирования, права и общественной морали, а основополагающей целью ставить объединение блага, истины и красоты»[4].

Этика государственного (муниципального) служащего является сложным образованием, включающим принципы, моральные требования к профессиональной деятельности государственных (муниципальных) служащих, характеру их взаимоотношений с государством, а также ограничения и запреты, реализуемые в процессе подготовки и принятия управленческих решений.

В государственной (муниципальной) службе этика выполняет важную роль морального нормирования правомерного поведения и выполняет следующие функции:

  • - информационную, состоящую в передаче знаний о приемлемых с точки зрения служебной этики вариантах поведения государственных (муниципальных) служащих;
  • - стандартизации моделей индивидуального и группового поведения;
  • - социального контроля;
  • - создания психологического комфорта для деятельности как самого государственного (муниципального) служащего, так и граждан, вступающих с ним во взаимодействие;
  • - противодействия коррупции.

Особые правила этики государственных служащих формулируются в различных кодексах этики и служебного поведения[5]. Кодексы этики базируются на положениях действующего законодательства, устанавливающего базовые нравственные императивы поведения государственного (муниципального) служащего, установленные, в том числе, в целях противодействия коррупции, развивают и конкретизируют соответствующие общие установления.

Кодексы этики и служебного поведения, как правило, закрепляют как общие ценности, принципы и правила поведения, так и специальные, направленные на регулирование поведения в различных сферах. Примером общих ценностей, принципов и правил поведения, которые могут быть закреплены в кодексе, выступают:

  • — соблюдение высоких этических стандартов поведения;
  • — поддержание высоких стандартов профессиональной деятельности;
  • — создание и поддержание атмосферы доверия и взаимного уважения;
  • — соблюдение законности;
  • — соблюдение принципов объективности и честности при выработке управленческих и кадровых решений.

Кодексы профессиональной этики государственных (муниципальных) служащих «могут усилить эффективность правовых средств, но только при условии, что они имеют не абстрактное, а четкое целевое содержание, отражающее особенности их применения; если они дополняют, а не дублируют и не подменяют правовые нормы»[6].

Кодексы этики государственных (муниципальных) служащих затрагивают комплексы вопросов, связанных с формированием служебного поведения в свете реализации задачи по повышению эффективности и открытости системы государственной (муниципальной) службы Российской Федерации.

Необходимо учитывать и тот факт, что существуют профессии (судья, прокурор и др.), которые, в соответствии с правовым статусом, наделены правом субъективного усмотрения. Сложность заключается в том, что пределы субъективного усмотрения находятся в зависимости от внутренних свойств (в том числе, восприятия действительности, представления о добре и зле) личности. Как правило, субъективное усмотрение неразрывно связано с оценкой таких категорий как справедливость, добросовестность, разумность, нравственность и др. Таким образом, правоприменитель, пользуясь в своей деятельности данными оценочными категориями, может существенно влиять на качество...

Учитывая вышеизложенное, можно прийти к выводу о том, что причина принятия этического кодекса заключается, прежде всего, в установлении баланса между нормами права и морали путем дополнительного регулирования профессиональной деятельности государственных служащих.

«Этические кодексы — это специфический вид нормативных документов, в которых переплетены нормы права и морали[7]».

Поэтому задача этических кодексов заключается в том, чтобы привести зачастую диаметрально противоположные представления членов профессионального сообщества о добре и зле к общему социально-полезному знаменателю. Достичь данную цель, можно только лишь формализовав нравственные идеалы, на которых базируется та или иная профессиональная деятельность, возведя их в обязательные к исполнению корпоративные принципы и нормы.

Представляет интерес опыт становления и развития этических кодексов на международно-правовом пространстве.

Так, согласно ст. 8 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (United Nations Convention against Corruption) от 31 октября 2003 г.[8] для целей борьбы с коррупцией следует применять «кодексы или стандарты поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций».

К примеру, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (International Code of Conduct for Public Officials) (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.) (далее — Международный кодекс)[9] перечисляет основные принципы поведения (эффективность, компетентность, внимательность, справедливость, беспристрастность).

Значительную роль в развитии кодексов и правил поведения играет Программа действий против коррупции (Programme of Action Against Corruption), которую принял Комитет министров Совета Европы в 1996 г. (далее — Программа). В Программе акцентируется особая значимость сводов правил, которые должны восполнять пробелы, возникающие в результате абстрактности законодательного регулирования, которые предоставляют каждому сотруднику руководство к действию в конкретной ситуации из жизни.

В 2000 г. Комитетом министров Совета Европы был разработан Модельный кодекс поведения для государственных служащих (Model Code of Conduct for Public Officials) (приложение к Рекомендации

Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. N Я (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих) (далее — Модельный кодекс)[10]. Уникальность данного кодекса заключается в том, что в нем дается характеристика должностного поведения государственного служащего (например, ст. 5 раскрывает категорию беспристрастность как «необходимость принимать во внимание только общественную пользу и обстоятельства дела, а не личную мотивацию).

Национальный план противодействия коррупции на 2016—2017 годы[11] предусматривает повышение влияния этических (нравственных) норм в обеспечении соблюдения антикоррупционных требований лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, должности федеральной и муниципальной службы в качестве основной задачи, решение которой должно быть обеспечено в предстоящие годы.

23 декабря 2010 г. на заседании Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции был акцептирован Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее — Типовой кодекс)[12]. Отметим, что Типовой кодекс не содержит новых предписаний и объединяет уже существующие этические нормы, установленные Федеральными законами и Указом Президента Российской Федерации. Типовой кодекс этики является базисом для разработки уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных служащих и муниципальных служащих.

Типовой кодекс является сводом общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которые должны носят обязательно-рекомендательный характер для государственных (муниципальных) служащих независимо от замещаемой ими должности.

Базовые этические требования к поведению государственных (муниципальных) служащих перечислены в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих.

На данный период в России и других государствах большим количеством профессиональных сообществ приняты различные кодексы профессиональной этики[13]. Такие кодексы своими положениями дополняют положения законодательных актов, регламентирующих деятельность государственных служащих.

По своей юридической природе этические кодексы являются нормативными, а не правовыми актами, так как принимаются органами профессиональных сообществ, а не государственными законодательными органами. Это, безусловно, не принижает их социального значения.

Отметим, что в России накоплен обширный опыт функционирования этических кодексов. Данные принятые кодексы в подавляющем большинстве отражают положения Типового кодекса, который предъявляет высокие требования к антикоррупционному поведению государственных служащих. Его требования логичны, но следует учитывать, что данный Кодекс, как и все остальные, принятые в Российской Федерации на его основе, все же носят рекомендательный характер.

Типовой кодекс этики, а также дублирующие его содержание этические кодексы федерального и регионального уровня являются сводом принципов служебной этики и основных правил служебного поведения (они не делимы), но они не содержат самостоятельных правовых норм.

Кодексы этики государственных (муниципальных) служащих затрагивают комплексы вопросов, связанных с формированием служебного поведения в свете реализации задачи по повышению эффективности и открытости системы государственной (муниципальной) службы Российской Федерации.

Трудность ввода этических кодексов служебного поведения в России заключается в следующем: во-первых, законодательством предусмотрены нормы ответственности за коррупционные правонарушения, однако копировать подобные положения в кодексах этики попросту нецелесообразно; во-вторых, отсутствует понятие «этика государственного служащего» в нормативном правовом акте, упоминается только служебное поведение государственных служащих; в- третьих, еще одной проблемой выступает недостаточная конкретизация норм и правил этического поведения государственных служащих. По большей части такие правила сформулированы достаточно абстрактно, иногда в виде принципов, поэтому и не могут служить повседневным руководством к действию для государственных служащих в различных ситуациях.

Наиболее подходящей правовой формой закрепления правил этического поведения государственных служащих Российской Федерации и ее субъектов, по нашему мнению, является указ Президента РФ, поскольку такая форма обеспечивает единообразное и своевременное по сравнению с федеральным законом правовое регулирование этического поведения на государственной службе, что позволит избежать избыточного нормотворчества[14].

Кодекс этики и служебного поведения, утвержденный Президентом РФ, должен представлять собой свод принципов профессиональной (служебной) этики, норм и правил служебного поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные и муниципальные служащие[15].

Характеризуя сущность любого кодекса профессиональной этики, необходимо отметить, что он представляет собой кодифицированный нормативный акт, принятый представителями определенной профессии, который в систематизированном виде содержит обязательные для исполнения нравственно-этические предписания, регламентирующие профессиональное поведение. Следует подчеркнуть, что этический кодекс — это не совокупность благих пожеланий представителей профессионального сообщества друг к другу, которые можно и не исполнять. В большинстве случаев кодексы содержат такие формально-определенные нравственные правила, при нарушении которых наступают неблагоприятные юридические последствия.

В заключение отметим, что этический кодекс является важнейшим нормативным актом, регламентирующим профессиональную деятельность наравне с действующим законодательством. Его знание и соблюдение — это не только условие профессионального успеха и быстрого карьерного роста для каждого специалиста, но и настойчивое требование общества ко всем представителям социально значимых профессий.

  • [1] Букреев В.И., Римская И.Н. Этика права. М., 1998. С. 23.
  • [2] Малиновский А.А. Кодекс профессиональной этики: понятие и юридическоезначение // «Журнал российского права», 2008, № 4. С. 25.
  • [3] См.: Государственная служба: Энциклопедический словарь/ под общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 413-414.
  • [4] См.: Охотский Е.В. Государственный служащий: статус, профессия, призвание:Учебно-методический комплекс. Москва: Экономика, 2011. С. 231.
  • [5] По состоянию на начало 2017 г. в России на федеральном уровне принято и действует более 100 кодексов служебной и профессиональной этики, принятых, в томчисле, в целях установления моральных основ деятельности государственныхгражданских служащих федеральных органов власти.
  • [6] Хабриева Т.Я. Научно-правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 7-14.
  • [7] Оболонский А.В. Этика и ответственность в публичной службе // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 1. С. 7—32.
  • [8] Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г.Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ойсессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства РФ.26.06.2006. №26. ст. 2780.
  • [9] Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят12.12.1996 Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС Консультант Плюс.
  • [10] Recommendation No. R (2000) 10 of the Committee of Ministers to Member states onthe on codes of conduct for public officials], URL: http://www.coe.int/ t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec%282000%2910_EN.pdf
  • [11] Указ Президента РФот01.04.2016№ 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 годы» // Российская газета, № 78, 13 апреля 2016 г.
  • [12] Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиумаСовета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г.(протокол № 21)) // «Официальные документы в образовании», № 36, декабрь,2011.
  • [13] См.: Кобликов А.С. Юридическая этика. М., 1999; Барщевский М.Ю. Адвокатскаяэтика. Самара, 1999; Пашин С.А. Судейская этика. М., 2001.
  • [14] Браташова Ю.А. Этика государственной службы на современном этапе развитияРоссии // Российская юстиция. 2016. № 11. С. 6—8.
  • [15] Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: научно-практическоепособие/Т.С. Глазырин, Т.Л. Козлов, Н.М. Колосова и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздра-чев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ИНФРА-М, 2016. 224 с.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >